試論行政追償制度中被追償人的權(quán)利保護(hù)

張 煒

【摘 要】2010年4月29日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改國(guó)家賠償法的決定》。此次修訂對(duì)國(guó)家賠償制度的完善、國(guó)家法制的進(jìn)步具有重要的促進(jìn)作用。但筆者認(rèn)為在關(guān)于行政追償制度上并沒(méi)有做實(shí)質(zhì)性的調(diào)整,還是停留在只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)對(duì)造成國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任人員進(jìn)行追償,而對(duì)于被追償人的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)更是少之又少,本文試圖從行政追償?shù)臈l件、制度、程序等方面分析被追償人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 行政追償;被追償人;追償權(quán)

中圖分類號(hào):D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2010)07-0233-02

2010年4月29日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改國(guó)家賠償法的決定》。《國(guó)家賠償法》第16條規(guī)定:“ 賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。”《行政訴訟法》第68條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”。由于此次修改《國(guó)家賠償法》在該條款上并沒(méi)有做實(shí)質(zhì)性的調(diào)整,還是停留在只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)對(duì)造成國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任人員進(jìn)行追償,而對(duì)具體的追償程序、標(biāo)準(zhǔn)、期限、法律責(zé)任以及救濟(jì)程序等都沒(méi)有規(guī)定,對(duì)被追償人的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)更是少之又少,使得追償缺乏可操作性,也使這一制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮出預(yù)期的功效,造成現(xiàn)實(shí)中的缺位。本文試圖從行政追償?shù)臈l件、制度、程序等方面分析被追償人的權(quán)利保護(hù)。

1 行政追償?shù)臈l件

行政追償制度就是行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在向行政賠償請(qǐng)求人支付賠償費(fèi)用后,依法要求負(fù)有責(zé)任的組織或個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用的制度。它是指在行政賠償中,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在代表國(guó)家向行政賠償請(qǐng)求人支付了賠償費(fèi)用以后,依法責(zé)令有故意或重大過(guò)失的行政公務(wù)人員、受委托的組織和個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用的一項(xiàng)法律制度。

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員行使行政追償權(quán)必須具備一定的條件,根據(jù)《國(guó)家賠償法》本條的規(guī)定,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行追償,應(yīng)具備如下條件∶

1.1 國(guó)家已履行了賠償責(zé)任

行政追償以國(guó)家承擔(dān)了賠償責(zé)任為前提,這是國(guó)家行使行政追償權(quán)必要條件。雖然國(guó)家是否履行賠償責(zé)任并不是向工作人員進(jìn)行追償?shù)闹苯釉?但是,在受害人未獲得賠償之前,國(guó)家自己的賠償責(zé)任尚未實(shí)現(xiàn),向工作人員追償會(huì)缺乏法律上的正當(dāng)性,這正是法律將國(guó)家履行賠償責(zé)任作為必要條件規(guī)定下來(lái)的原因所在。

1.2 行政機(jī)關(guān)工作人員具有故意或重大過(guò)失

行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)侵權(quán)行為的發(fā)生具有故意或重大過(guò)失,是國(guó)家行使行政追償權(quán)的主觀要件。把行政追償限制在故意或重大過(guò)失的范圍內(nèi),主要原因是鼓勵(lì)工作人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性和抑制違法行政的平衡問(wèn)題。現(xiàn)代行政事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜專業(yè)性強(qiáng),為了保障行政機(jī)關(guān)處理與案件有關(guān)的具體情況相適應(yīng),法律通常為工作人員留下了裁量的空間,不可能要求每個(gè)工作人員凡事都能作出準(zhǔn)確無(wú)誤的判斷,不出現(xiàn)任何偏差。因此,國(guó)家賠償法允許工作人員在一定的限度內(nèi),出現(xiàn)差錯(cuò)而不負(fù)責(zé)任。一方面,有利于保護(hù)行政機(jī)關(guān)工作人員的積極性和創(chuàng)造性;另一方面,也有利于抑制任意或不負(fù)責(zé)任行使行政職權(quán)的問(wèn)題。如果不問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員有無(wú)過(guò)錯(cuò)或過(guò)錯(cuò)的程度,一律予以追償,則勢(shì)必會(huì)損傷行政機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的積極性和主動(dòng)性,最終損害了公共利益。

只要具備了上述兩個(gè)條件,國(guó)家就應(yīng)當(dāng)行使追償權(quán)。

2 行政追償?shù)姆申P(guān)系主體

行政追償?shù)闹黧w,是指行政追償法律關(guān)系的當(dāng)事人,它包括兩個(gè)方面,即代表國(guó)家作為追償人行使追償權(quán)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和作為被追償人的工作人員。行政追償主要是通過(guò)對(duì)被追償人和追償人的權(quán)利義務(wù)來(lái)運(yùn)行的。

追償人是代表國(guó)家行使追償權(quán)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。在辦理追償事務(wù)工程中,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)向被追償人、有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù),有權(quán)裁量追償金額的數(shù)額,作出追償決定。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在辦理追償事務(wù)過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)充分考慮追償?shù)哪康募肮ぷ魅藛T的主客觀過(guò)錯(cuò),合理確定追償金額。

根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,作為追償人的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)具體有∶(1)行政機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其它組織的合法權(quán)益造成損害引起行政賠償?shù)?該工作人員所在的行政機(jī)關(guān)為追償人;(2)法律法規(guī)授權(quán)的組織工作人員行使行政職權(quán)時(shí)發(fā)生行政賠償?shù)?該組織是追償人;(3)受行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人違法行使委托的行政職權(quán)發(fā)生行政賠償?shù)?委托的行政機(jī)關(guān)是追償人。行使行政追償權(quán),對(duì)于追償人來(lái)說(shuō)既是權(quán)利又是義務(wù),如果它不行使或怠于行使這種職權(quán),就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

被追償人是指在實(shí)施侵權(quán)行為過(guò)程中具有故意或重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)分工作人員或法律法規(guī)授權(quán)組織或個(gè)人,或者受行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人。具體包括四個(gè)方面∶(1)在執(zhí)行職務(wù)中有故意或重大過(guò)失的行政人員;(2)行使行政職權(quán)時(shí)有故意或重大過(guò)失的受委托的組織或個(gè)人;(3)同一行政機(jī)關(guān)兩個(gè)以上的工作人員共同實(shí)施侵權(quán)行為的,為共同被追償人,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任,但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在追償時(shí)應(yīng)充分考慮其各自的過(guò)錯(cuò)的大小確定追償金額;(4)經(jīng)過(guò)合議的行為發(fā)生賠償責(zé)任的,所有投贊成票的工作人員都是被追償?shù)娜?投反對(duì)票的工作人員不是被追償人。為了切實(shí)保證被追償人的合法權(quán)益,在程序上被追償人應(yīng)該享有較多的程序權(quán)利,以與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)優(yōu)越的行政追償權(quán)相抗衡,被追償人的義務(wù)主要是:履行行政追償決定,支付部分或全部賠償費(fèi)用、遵守有關(guān)時(shí)效的規(guī)定及其他程序性規(guī)定。被追償人的權(quán)利主要包括,抗辯的權(quán)利,在法定期限內(nèi)發(fā)表自己的意見權(quán)利,申請(qǐng)聽證的權(quán)利,法律救濟(jì)的權(quán)利,以及其他程序上的權(quán)利。

3 行政追償標(biāo)準(zhǔn)

追償標(biāo)準(zhǔn)是指行政追償人根據(jù)被追償人過(guò)錯(cuò)及其它相關(guān)因素,確定被追償人是否承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任以及承擔(dān)多大賠償責(zé)任時(shí)應(yīng)把握的原則與尺度,設(shè)立行政追償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有確定性、科學(xué)性和可行性。公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)命令而導(dǎo)致行政侵權(quán)賠償責(zé)任的,只要能夠證明公務(wù)員主觀上有故意或重大過(guò)失,就應(yīng)對(duì)其行使行政追償權(quán)。同時(shí),考慮到公務(wù)員與上級(jí)之間存在命令服從關(guān)系,在確定追償數(shù)額時(shí)可適當(dāng)減輕公務(wù)員承擔(dān)的賠償費(fèi)用比例。由于我國(guó)公務(wù)人員的工資收入各地差距較大,一但進(jìn)行追償,特別是較大數(shù)額的追償時(shí),一些地區(qū)的公務(wù)員有可能出現(xiàn)難以支付的情況,因此應(yīng)將其實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力作為追償?shù)膮⒖紭?biāo)準(zhǔn),這樣既可以避兔因不能償付而無(wú)法實(shí)施,導(dǎo)致制度落空。也可以減輕或消除因過(guò)重的追償給公務(wù)人員造成難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神壓力。所以根據(jù)應(yīng)追償金額以及公務(wù)員的收入狀況確立實(shí)際追償金額是科學(xué)的且合理的。此外,對(duì)于下達(dá)違法命令有過(guò)錯(cuò)(故意或重大過(guò)失)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人,也應(yīng)行使追償權(quán),責(zé)令其承擔(dān)一定的賠償費(fèi)用。

按照這種方式處理,既符合我國(guó)國(guó)家賠償法的精神,也有利于增強(qiáng)各級(jí)公務(wù)員的責(zé)任心,促進(jìn)依法行政,防止和減少行政侵權(quán)行為的發(fā)生。

4 程序

行政追償權(quán)是公權(quán)力,其行使應(yīng)當(dāng)按照行政程序進(jìn)行,其具體程序可分為以下幾個(gè)步驟:第一,調(diào)查和收集證據(jù)。發(fā)生行政賠償后,行政追償機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)違法行使職權(quán)的公務(wù)人員或受委托的組織和個(gè)人行使調(diào)查權(quán),調(diào)查的主要目的在于查清前述公務(wù)人員在違法行使職權(quán)時(shí)是否存在故意或重大過(guò)失。調(diào)查應(yīng)有記錄,并附隨相關(guān)證據(jù),作為是否決定追償?shù)囊罁?jù)。第一,告知與申辯。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在調(diào)查完畢之后,做出追償決定之前,應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)。告知被追償人擬對(duì)其進(jìn)行的追償決定及理由,被追償人有權(quán)進(jìn)行申辯。對(duì)于被追償人的申辯,追償機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取,并記錄在案。第三,決定。根據(jù)調(diào)查得來(lái)的證據(jù),決定是否進(jìn)行追償。在決定追償后,依據(jù)一定的追償標(biāo)準(zhǔn)確定追償金額。第四,執(zhí)行。追償機(jī)關(guān)在作出追償決定后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令被追償人及時(shí)履行償還義務(wù),在被追償人無(wú)合理理由拒不履行償還義務(wù)時(shí),追償機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行.

綜上所述,行政賠償中的追償本質(zhì)上是一種具有懲戒性的行政責(zé)任。被追償人的抗辯的權(quán)利,在法定期限內(nèi)發(fā)表自己的意見權(quán)利,申請(qǐng)聽證的權(quán)利,法律救濟(jì)的權(quán)利,以及其他程序上的權(quán)利都需要通過(guò)完善行政追償制度來(lái)保障。

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