福建省農村公共物品供給研究

李立周

（北京理工大學珠海學院管理學院，廣東 珠海 519085）

福建省農村公共物品供給研究

李立周

（北京理工大學珠海學院管理學院，廣東 珠海 519085）

城鄉差距問題是當代中國政府面臨的公共治理難題。改革開放以來，中國農民在承擔改革成本和分享改革成果上的失衡，造成了城鄉社會發展水平的極大落差。城鄉公共物品供給“二元”結構是城鄉差距繼續擴大的主因，本文以福建省為個案，深入分析福建省農村公共物品供給的現狀及存在的問題，最終為完善我國農村公共物品供給機制提供有益的思路選擇。

和諧社會；公共物品；二元結構

福建地處中國東海之濱，下轄福州、廈門、泉州、莆田、三明、漳州、南平、龍巖、寧德等9個地級市。福建省陸地面積12.4萬平方公里，其中，山地和丘陵占陸地面積的80%；福建省海域面積13.6萬平方公里，海岸線總長6128公里。縱覽福建經濟版圖，地域差距、城鄉差距十分明顯，沿海城市帶和內陸農村帶的經濟社會發展水平落差較大。2009年末，福建總人口3627萬，其中，城鎮人口1864萬，城鎮化水平為51.4%；鄉村人口1763萬，占總人口的比重為48.6%。2009年末，福建GDP達到1.19萬億元，人均GDP 33051元，城鎮居民人均可支配收入19577元，農民人均純收入6680元。總的來說，福建各項經濟社會發展指標普遍高于中國平均水平，農村各項經濟發展數據也非常可觀。但是，就福建省內而言，城市和農村的經濟社會發展水平依然存在較大差距，城鄉差距呈擴大趨勢。筆者認為，懸殊的城鄉差距形成以及持續，擱置地理、歷史等客觀因素，城鄉公共物品供給的失衡是主要原因，如何完善農村公共物品供給機制，實現城鄉公共物品供給的動態平衡，是構建“和諧福建”必須解決的問題。

一、農村公共物品內涵及特征簡述

農村公共物品是指農村地區農民生產、生活所需的具有一定非排他性和非競爭性的物品或服務，農村公共物品的受益范圍主要是農村區域，受益對象主要是農民。按照農村公共服務的內容，可將農村公共物品分為技術性服務、信息性服務和專業性服務三類。技術性服務包括農業科技推廣、農產品多元經營模式等；信息性服務包括農業氣象預報、最新農產品市場資訊等；專業性服務包括農村基層行政服務、農村醫療保障、農村義務教育等。按照農村公共物品的用途，可以分為生產和生活兩大類。生產方面，包括農業生產所需要的農業科技的推廣、農田防護林、農村道路建設、農產品經營等；生活方面，包括農村社會保障、農村醫療、農村電信、農村電視、計劃生育等。

農村公共物品是公共物品的一個組成部分，具有公共物品的一般特征，如取得方式和使用方式的非競爭性和非排他性。但是，由于我國農村經濟社會發展的獨特性，農村公共物品又具有獨特的特征。第一，外部性。例如江河治理、修建水利工程以及農產品的病蟲害防治等農村公共物品，表面上是針對農村進行的，但其受益范圍是開放的。第二，高依賴性。農業是受自然風險和市場風險巨大影響的弱勢產業，加上農民生產較為分散，決定了農村私人物品對公共物品的高度依賴性。第三，多層次性。由于我國農村各地發展不平衡，同一地區農村之間經濟發展水平參差不齊，決定了廣大村民對農村公共物品需要的多層次性。第四，回收低效性。農村數量多，分布分散，農村公共物品的投資比城市的要大，經濟回收效益低下。第五，供給的分散性。由于我國地域遼闊，地形復雜，農村人口眾多，再加上傳統的計劃經濟體制導致的城鄉封閉制度，也決定了農村公共物品不可能像城市公共物品一樣集中供給。

二、福建省農村公共物品供給現狀考察

1.農村公共物品供給總量依然不足。改革開放以來，福建省地方財政支援農業項目支出穩步增加，農村公共服務取得了顯著的成績，為農村發展、農民增收奠定了良好的基礎。但是，公共物品供求上，仍然存在供求總量失衡、結構失衡、地區失衡和供給機制不完善等問題，嚴重阻礙了社會主義新農村建設的進程。如表1所示，1995—2005年，福建地方財政支援農業項目支出總量始終保持較快的增幅，農村公共物品的提供有了較為充足的經費保障，全省呈現出農業持續增效、農民持續增收、農村和諧穩定的良好發展勢頭。但是，從財政支農支出占財政支出的比重來看，明顯沒有很大的增長，反而還有下降的趨勢，農村公共物品提供依然面臨較大經費缺口。

表1 福建省地方財政支援農業項目支出及比重

2.農村生活類公共產品投入有待提升。如前所述，按照用途分類，農村公共產品可以分為生活類公共物品和生產類公共物品。生活類公共物品主要包括農村社會保障、農村醫療、農村電信、農村電視、計劃生育、文化活動、安全飲水等。在農村教育投入方面，福建省依然存在較大的提升空間。農村稅費改革前，農村義務教育的辦學經費大多由縣鄉兩級政府來承擔，但縣鄉政府財力有限并且缺乏保障，導致許多貧困山區出現了農村教育“欠賬”現象；農村稅費改革后，農村義務教育投入的缺口越來越大，2009年，福建地方財政化解了農村義務教育債務21億元，為農村教育事業卸下沉重的歷史包袱，但農村中小學教學樓建設、師資建設、圖書館建設等，依然存在較大的經費缺口。在農村醫療衛生投入方面，城鄉差距相去甚遠，鄉鎮衛生院的醫護人員數、病床數、醫療器械亟待增加，相對于其他生活類公共物品，農村醫療衛生投入更為必要、緊迫。

3.農村生產類公共物品投入缺口較大。農村生產類公共物品主要包括農業生產所需要的農業科技的推廣、農田防護林、農村道路建設、農產品經營等。總的來說，福建省農田水利工程設施薄弱，發展很不平衡，內陸和沿海地區差距較大。福建省絕大部分的農田水利工程多年失修，農地排水溝渠、小型堤壩、小型水庫等水利配套設備嚴重老化，加上許多農村水利設施公益性高、收益性低，工程管理單位缺乏收益，也就很難導入社會資本的投入。據統計，福建省約有50%的農田沒有灌溉設施，防洪排澇能力相當低，短時間內無法滿足現代化農業的作業要求。此外，福建農業科技推廣水平低，雖然科研單位多，但是科技人員少，出現硬件多、軟件少的老毛病，且支農財政中用于農業科技研發的費用比例小，從而導致農業科技創新能力不足。據統計，福建省萬人農業科研人員數只有1.2人，一線農業科技人員嚴重不足，約有三分之一的農業科技人員已離開農業科技行業。相對于生活類農村公共物品來說，生產類公共物品的價值更大、收益更大、需求更大，制約農村發展的諸多因素中，農業生產基礎設施、農村交通基礎設施、農村信息基礎設施、農產品經營服務體系等公共物品的提供不到位，將直接影響農村經濟社會的發展，最終導致城鄉之間的鴻溝越來越深，城鄉貧富差距出現代際傳承。

三、農村公共物品供求失衡的原因分析

改革開放以來，中國的鄉村社會發展速度和水平遠遠滯后于城市，政府對城鄉公共物品供給的“二元結構”是主要原因。當然，鄉村社會人居的分散性，決定了農村公共物品的分散性，很難產生規模效應，確實增加了農村公共物品供給的難度。福建省陸地面積12.4萬平方公里，山地、丘陵占80%，沿海平原地區人口多，內地山區人口少，且居住比較分散，這確實影響到公共物品的建設成本和使用效應。但是，擱置自然、地理、歷史等客觀因素，政府供給責任的弱化和村民參與機制的缺失才是農村公共物品供求失衡的主要原因。

1.政府供給責任扭曲弱化。作為經濟社會發展的基礎和必備條件，政府對農村公共物品的供給深刻影響著鄉村社會的面貌，也影響著社會主義新農村建設的歷史進程。在供給主體方面，政府在供給農村公共物品的時候意愿不足、效率不高，尤其縣鄉基層政權經常出現弱化供給責任、扭曲供給責任、推卸供給責任的問題。弱化供給責任，即政府部門在提供公共物品的時候，提供數量不足或無法保證供給質量。我國公共物品供給一直實行“二元”經濟結構的“雙軌制”，城市公共物品供給基本都由政府來提供，而農村的大部分公共物品則由農民自身湊集資金建設，政府僅是給予一定限額的財政補貼；扭曲供給責任，目前許多官員熱衷于投資見效快、易出政績的短期公共項目，例如農村道路建設、農田水利建設等“硬”公共物品，大搞“形象工程”，而不愿提供見效慢、期限長但具有戰略性的公共產品，例如農村社會保障、農業科技推廣等“軟”公共物品；推卸供給責任，在各級政府供給農村公共物品時，出現了推卸責任，事權層層下移、財權不協調的現象。

2.村民利益表達機制缺失。現行農村公共產品供給一直沿用“由上而下”的政府供給決策機制，這并不能真正反映農民對農村公共物品的實際需求。農民既是農村公共物品的需求者和消費者，更是農村公共物品的實際成本支付者，但基本上沒有參與公共物品供給的決策。農村民主政治的發展依然面臨政治、經濟、文化、社會心理等諸多因素的制約，農民政治參與程度相對較低，導致許多農村公共事務“有事不議、有事難議、久議不決、決而不行”。例如，村干部不公開財務賬目所欠外債，怕自找麻煩所以就“有事不議”；多數農民外出打工，開會難集中，人數不足，“有事難議”；由于農民收入具有差別性，決策結果的所需公共物品籌資出現分歧，沒錢的一部分農民就遲遲不肯出錢，形成“誰同意就出錢”的現象，所以出現“久議不決”；由于很多村民代表的監督很難到位，經常出現籌集到的資金所用非所議現象，出現“決而不行”。

四、優化福建省農村公共物品供給的思路

1.塑造多元供給主體。鑒于公共物品的非競爭性和非排他性，公共物品絕大部分是由政府部門供給的。但是，這種單一主體的供給模式存在諸多問題，考慮到我國的社會主義市場經濟體系基本成熟，可以推進農村公共物品供給主體多元化的步伐，加速從過去政府單一主體供給模式到多元主體合作的供給模式的過渡。根據農村公共物品的不同屬性和層次，建立多元化、多層次的供給主體體制，按照“誰引進、誰收費；誰投資、誰受益”原則，努力拓展農村公共物品的供給主體體系。對于部分準公共產品，政府可以采用財政補助、稅收、價格等政策，積極引導私營部門進入農村公共物品供給領域。例如，以財政補助形式鼓勵農民開展職業培訓，用補貼的辦法推廣農業先進技術，以貼息的方法支持農村合作組織發展公共服務體系等。政府部門在開放民營企業投資領域時，應在融資、稅收、土地使用、勞動保障和財政性扶持資金使用等方面給予平等待遇，吸納民間資本，促進公用事業和公共服務領域形成多元投資、公平競爭、規范經營的發展格局。

2.完善村民利益表達機制。傳統的“自上而下”的農村公共物品供給決策機制，沒有充分考慮到農民對公共物品的實際需求，偏離了對公共物品的實際需求和實際支付能力，這必將無法確定公共物品供求均衡點，只會浪費政府的資金和公共資源。因此，必須改變這種由農村轄區外部因素決定農村轄區內部公共物品供給的決策機制，建立起由農村轄區內部需求決定的公共物品供給決策機制，必須改革成先“自下而上”，再“自上而下”的綜合供給決策體制，這樣才能真正反映農民意愿的農村公共物品的需求。在農村內部轄區內適當引入便捷的信息傳導機制，將分散的需求信息通過若干渠道低成本集中，再由村委會整理公布，最后由全體農村居民或居民代表對農村公益事業建設等公共物品供給進行投票表決，使村民真正參與農村公共物品供給決策。審視福建農村村民自治的運行情況，這種創制于20世紀80年代的基層民主政治制度面臨著鄉鎮政權的控制、宗族勢力的干擾、村民參政意識不高等問題。筆者認為，解決農村問題，必須依賴全體農民以及鄉村社會精英的積極參與治理。構建制度化的村民利益表達機制，是完善農村公共物品供給機制的重要環節。

3.規范財政轉移支付制度。轉移支付制度是公共財政的重要內容，轉移支付可以調節縱向的層級政府和橫向的區際政府之間的財力差異問題，促進區際政府公共服務的均等化。我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的轉移支付制度。近年來，福建國內生產總值突破萬億，財政收入穩步提升，應考慮加大對省內內陸山區的財政轉移支付力度。首先，必須大力改進轉移支付制度、方法、手段，應改進現行的稅收返還、定額補助和專項撥款等制度，并使決策過程公開透明，建立健全規范的財政轉移支付制度，根據9個地級市政府財力和財力的不平衡程度，合理確定轉移支付的結構、資金比例，達到省內9市政府財力和公共服務保障能力的均衡。其次，建立最低公共產品提供保障線，設置一般均等化轉移支付項目和指標，充分考慮內陸山區政府財政困難問題，盡快建立直接面對鄉鎮政府的規范的轉移支付制度。最后，積極倡導、鼓勵福州、廈門、漳州、泉州等沿海發達城市對閩西、閩西北地區的對口幫扶，實現區域經濟的協調發展以及公共服務的動態均衡。

4.拓展供給資金籌措渠道。長期以來，城鄉公

共物品提供呈現出典型的“二元”結構，農村地區的公共物品主要有縣鄉政府自身提供或由農民自己解決，上級政府給予適當補助。然而，捉襟見肘的縣鄉財政除了維持行政系統的正常運轉以外，已經沒有足夠財力保障農村公共物品的提供。資金缺乏保障，鄉村交通、教育、醫療、文化等公共服務及公共物品的提供都大打折扣或遙遙無期。首先，通過財政渠道、市場渠道、個人籌資渠道以及其他渠道來拓展資金來源，農村地區公共物品生產籌資手段也應當多樣化，可以考慮有償籌資、使用者付費、減稅、讓利、救助性手段等。其次，合理安排支農資金，要求各級政府的財政預算中的支農支出增長要略高于財政支出的增長幅度。各級政府要依法嚴格執行農業支出資金預算并充分發揮村民自治組織的民主監督功能，建立健全財政支農資金的穩定增長機制。最后，應根據不同地區和不同農村的實際情況，按照實際需求提供資金，合理確定支農資金覆蓋農村的優先順序，有選擇性地建設戰略性的公共產品，爭取提供的公共物品有助于鄉村社會的長遠發展，最終實現城鄉經濟社會發展的動態平衡。

［1］葛國玲.農村公共物品供給中政府責任缺失及其治理［J］.法制與社會，2009，（14）：271.

［2］陳文芳.福建農村公共物品供求失衡狀況及解決機制［J］.發展研究，2008，（1）：62-64.

［3］李雪萍.論公共物品供給與和諧社會建設［J］.當代世界與社會主義，2008，（1）：106-110.

［4］盧展工.構建社會主義“和諧福建”［J］.理論前沿，2006，（2）：3-5.

Research on Public Goods Supply in Rural Areasof Fujian province

LI Li-zhou
（ZhuhaiBranch，Beijing Science&Engineering University，Zhuhai 519085，China）

Rual-Urban Disparity isa public administration problem for the contemporary governmentof China.since the reform and opening policy，the cost of the reform which Chinese peasants have committed between the fruitsof reform sharingin isunbalance.So itmakesa huge distance of rual-urban social development level.The dual structure in urban and rural is themain cause of rual-urban disparity.the article analyse deeply the presentstate and question of the public goods supply in rural areas of Fujian Province，and finally offer helpful thinking selection of improving Chinese public goods supply system.

harmonious society；public goods；the dualstructure in urban and rural

D630.1

A

1009-6566（2010）06-0059-04

2010-07-28

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大學珠海學院管理學院教師，研究方向為地方政府治理理論與實踐。