關(guān)于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思考

廣東省佛岡縣土地開發(fā)儲備局 孫潮陽

當(dāng)前，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編正在修編，筆者通過總結(jié)前兩輪土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編進(jìn)行了粗淺的思考及提出建議。

一、前兩輪土地利用總體規(guī)劃存在的問題

1、重指標(biāo)分解，輕空間布局

前兩輪土地利用總體規(guī)劃修編主要以指標(biāo)控制為核心，重指標(biāo)分解，而輕空間布局。在分解土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)時，主要根據(jù)各區(qū)縣最近幾年的GDP、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入等指標(biāo)。哪個市縣發(fā)展得快，分配給的規(guī)劃用地指標(biāo)就多，而未考慮這些發(fā)展快的區(qū)縣用地是否集約，以及在今后的發(fā)展中主體功能的定位。這在一定程度上造成了區(qū)域發(fā)展不平衡，拉大了地區(qū)間的貧富差距。

2、剛性有余，而彈性不足

土地利用總體規(guī)劃作為土地利用的綱領(lǐng)性文件，一經(jīng)批準(zhǔn)不可隨意修改，各級政府、企事業(yè)單位、任何個人必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。但是由于前兩輪土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)耕地為重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)自上而下指標(biāo)控制,使得審批后的土地利用總體規(guī)劃成為鐵板一樣的剛性規(guī)劃,無調(diào)整余地,在實(shí)施過程中缺乏應(yīng)變方案，“剛性”有余，而“彈性”不足。

3、規(guī)劃方案單一，預(yù)測性、前瞻性不夠

在前兩輪土地利用總體規(guī)劃修編時，大多地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃只有唯一的一套規(guī)劃方案，缺乏統(tǒng)一在總目標(biāo)下的多種規(guī)劃方案及調(diào)節(jié)措施去適應(yīng)復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟(jì)等因素變化，缺乏超前意識和先進(jìn)規(guī)劃理論指導(dǎo)，對此后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展預(yù)見不夠，規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地增量指標(biāo)明顯不足，致使很多地方都提前突破指標(biāo)。

4、與其它規(guī)劃，特別是城市總體規(guī)劃難以協(xié)調(diào)、銜接

我國現(xiàn)行各部門的規(guī)劃由于分屬不同部門，各自規(guī)劃編制工作均在各自的行政體系內(nèi)完成.接受各自上級部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，彼此間缺少溝通與交流。前兩輪土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃難以協(xié)調(diào)、銜接，這使得土地利用總體規(guī)劃的可操作性大大降低。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的思考及建議

1、建立合理的規(guī)劃指標(biāo)體系和優(yōu)化布局，提高規(guī)劃的實(shí)用性

我國是一個人多地少，土地資源緊缺的國家，實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)控制仍不失為一種有效的規(guī)劃手段，但應(yīng)保證規(guī)劃指標(biāo)既有“剛性”又有“彈性”。這首先要建立規(guī)劃指標(biāo)與各地經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人口數(shù)量、城市規(guī)模等的對應(yīng)關(guān)系和數(shù)學(xué)模型，以增強(qiáng)指標(biāo)確定的科學(xué)性和合理性。同時，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,政府需站在宏觀的角度,綜合考慮區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的階段特征、土地利用的現(xiàn)狀與需求,在兼顧公平與效率的前提下,制定和分配規(guī)劃控制指標(biāo)：應(yīng)考慮不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)情況;應(yīng)摸清區(qū)域土地利用狀況及其發(fā)展?jié)摿Γ恢贫ㄅc編制既服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高土地集約利用水平的空間布局方案。

2、樹立科學(xué)的規(guī)劃觀，提高規(guī)劃對變化的適應(yīng)能力

科學(xué)的規(guī)劃觀就是變具體的剛性規(guī)劃為應(yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃；變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)彈性規(guī)劃重點(diǎn)是構(gòu)建彈性指標(biāo)，確定彈性區(qū)域。一是，要構(gòu)建彈性指標(biāo)。彈性指標(biāo)應(yīng)是一個指標(biāo)系統(tǒng)，不能僅局限于有關(guān)耕地指標(biāo)。彈性指標(biāo)的確定，要有一個合理的波動范圍，分析研究動態(tài)平衡。并要因地制宜，在不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，各地區(qū)指標(biāo)確定和波動范圍應(yīng)有差異性。二是，確定彈性發(fā)展區(qū)域。彈性發(fā)展區(qū)域重點(diǎn)是科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展速度和規(guī)模，以城市主要發(fā)展方向來確定發(fā)展建設(shè)預(yù)留地。

規(guī)劃的本質(zhì)是對未來行動結(jié)果的預(yù)測和安排，規(guī)劃的實(shí)施過程是對不斷趨近規(guī)劃目標(biāo)的所有努力。而在實(shí)施中，目標(biāo)會因時因勢而變。因此，規(guī)劃的預(yù)測和安排也需隨目標(biāo)不斷變化。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，永無止境，規(guī)劃是在反復(fù)修正中逐步使其更加完善。土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地供需目標(biāo)合理、有效地雙向協(xié)調(diào)反饋的動態(tài)規(guī)劃。

3、完善規(guī)劃科學(xué)論證機(jī)制，提高土地利用總體規(guī)劃的可操性

在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編過程中，應(yīng)認(rèn)真開展調(diào)查研究和趨勢預(yù)測，充分吸收基層和相關(guān)部門的意見，重視專題論證，增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的前瞻性和預(yù)見性，克服在實(shí)際實(shí)施中存在的“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、定了項(xiàng)目調(diào)規(guī)劃”的現(xiàn)象。同時，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的難以預(yù)見性，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上應(yīng)針對可能出現(xiàn)的不同情況，在統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)的前提下制訂出相應(yīng)多個規(guī)劃方案，從而提高規(guī)劃的可操性。

4、建立土地利用總體規(guī)劃與各相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制

要破除部門間的壁壘，努力促進(jìn)各部門間的協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃實(shí)施的社會效率。地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃應(yīng)重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，以及統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；建立區(qū)域規(guī)劃法，作為協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等不同類型規(guī)劃的基礎(chǔ)；各規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)應(yīng)建立相互協(xié)調(diào)和制衡的規(guī)劃管理體系；應(yīng)強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃的作用，增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的彈性和嚴(yán)肅性，以適應(yīng)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的應(yīng)對；加強(qiáng)地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等相關(guān)的戰(zhàn)略性、決策性和動態(tài)性，構(gòu)建集土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃于一體的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。

[1]陶志紅，范樹印.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性問題的思考.中國土地科學(xué)，2000；14:3

[2]胡本達(dá)，黃潤等.對土地利用總體規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考.熱帶地理，1999；19:2