加快實施“六配套”，有效推進國庫改革的思考

濟南市長清區財政局 魏芳

加快實施“六配套”，有效推進國庫改革的思考

濟南市長清區財政局 魏芳

長清區于2006年5月開始實施國庫集中支付改革，截止目前改革影響逐步擴大，改革內容逐步向實質性發展，在財政收入收繳程序日益規范的前提下，財政支出框架從計劃提報到額度下達，從資金支付到銀行清算，從數據傳遞到電子對接，環環相扣，不斷完善，運行正常。通過改革，財政賬戶資金明顯沉淀，既提高了財政的調控能力，使區財政在財力緊張的情況下，仍能有效地保障工資、社保、城建、科技、教育等各項重點支出的需要，又在源頭上有效控制了資金使用過程中的弊端。特別是對農村義務教育專項資金、新農合補助資金、城鄉建設專項資金、城市和農村最低生活保障資金等實行國庫集中支付后，不僅縮短了資金周轉時間，而且確保了資金的專款專用，促進了黨和政府有關政策的落實。

由于國庫改革是一項新生事物，沒有經驗可循，而且又是一項龐大的工程，涉及方方面面，所以改革尚不盡完善，突出的表現是，配套改革不到位。從長清的實際看，在這方面還存在著一定的問題和矛盾。

一、相關改革不配套的表現

1、相關法規制度修訂不到位

財政部張通副部長在全國國庫工作會議上提出當前財政國庫工作面臨法制化進程滯后的問題，改革形成的一整套行之有效的管理制度尚未確立法律地位，對現代國庫制度發展的制約越來越嚴重。從法律層面來看，國庫集中支付制度改革處于“無法可依”的尷尬境地。現行《預算法》、《國家金庫條例》、《財政總預算會計制度》等法律、法規和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基礎上，隨著我國財政支出制度改革的不斷深入，以及公共財政體制的建立，這些法律法規中關于預算執行、資金撥付、資金清算等方面的內容都未涉及，只能依據政府部門的文件，一些地方還與現行制度相抵觸。

2、部門預算改革不到位

預算作為預算執行的前提和重要基礎，對國庫集中支付起著基礎性作用。但目前的預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統，不利于國庫集中支付制度的運行。而且當前的部門預算，沒有涵蓋和反映部門所有收入和支出，預算體系不完整，違背了國庫改革對所有資金進行直接或授權支付的初衷。從深層次說，實行改革后，每年年終決算時，都有大量的資金沉淀，一是指標結余，二是額度結余，在編制下一年度部門預算時，依然是所謂的“零基預算”，實質是對上年基數的參照，對于上年度的這兩塊結余只是結轉，而沒有考慮資金的綜合調控和整合。

3、信息化建設不到位

一是銀行結算體系不到位。目前，我們雖然實現了上下級財政之間、財政部門與預算單位、國庫、稅務等部門的信息互通，但與銀行之間還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統，人行、財政、代理銀行和預算單位的電子化信息系統不完善，沒有實現完全的橫向計算機聯網。二是會計軟件銜接不到位。我們總預算會計軟件用的是北京四方志誠，國庫集中支付用的是山東三聯軟件區縣版，另外還有預算指標軟件，會計集中核算軟件等，不僅開發商不同，而且數據無接口，自成體系，造成部門之間數據重復錄入，數據難以實現統一和真正共享。

4、資金管理模式不到位

實行國庫集中支付后，受慣性思維影響，加之有些科室人員的不負責，指標、憑證等傳遞手續煩瑣，傳遞時間長，特別是上級到基層檢查一些緊急支出的時候，往往指標還沒轉到國庫。先撥款再補相關指標手續的情況還依然存在。已撥出款項，到年底沒落實到指標的資金只好轉入暫付款處理。國庫支付監督審核職能缺位，國庫只進行簡單的業務支付流程，無法對資金用途及擠占挪用專款的現象進行嚴格審核，調劑專款的情況仍然無法杜絕。

5、部門觀念轉變不到位

改革不僅觸動了一些部門既得利益，而且由于分散支付模式實行時間長，各部門單位無論是領導還是財務工作人員，對國庫集中支付制度改革規定的操作方式不適應，阻礙了改革的順利快速推進。到目前為止，仍有部分預算單位的一把手領導依然關注納入財政專戶的資金利息歸屬問題，還有一部分單位仍然把改革資金當成“過路資金”，對非稅收入的財政屬性及所有權、使用權、管理權認識不清。

6、機構設置配備不到位

我區的國庫改革工作雖然持續了四年，取得了社會公認的成效，但由于機構和編制受限，人事部門沒有同意建立專門的國庫機構，國庫管理機構與國庫執行機構關系也未理順，工作人員都是借調形式，混崗使用，影響了職工的積極性。

二、做好配套改革的思路

實行國庫集中支付制度的改革有許多重要的現實意義和積極作用。但此項改革涉及面廣，需要相關改革措施的配合和及時跟進，才能取得應有的效果。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，建議實施“六配套”，以實現“六確保”。

1、修訂配套的相關制度，確保有法可依

國庫集中支付改革政策性強，涉及面廣，情況復雜，要確保改革的順利進行并進一步深化，必須有相關法規和制度作保障。因此，呼吁有關部門盡快修訂研究制定財政資金支付條例及其實施細則，適時修訂相關的法律法規及相關財務規則，使國庫集中支付工作不斷法制化、制度化、規范化。

2、推進配套的預算改革，確保細化編制

第一，實行真正的綜合預算。即將所有的財政資金都納入預算內，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。第二，改預算年度的歷年制為跨年制。我國的預算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但各級人大一般都是在3月或更晚一些時候審議部門預算，這使得前幾個月的預算執行缺乏法律依據。我們可以借鑒國外實行跨年制，這樣使得預算執行前預算草案就得以通過，全年的預算都有法律依據。第三，細化預算科目。國庫集中支付制度要求部門預算具體而準確，而我國目前的預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統，不利于國庫集中支付制度的運行，所以有必要在部門預算中體現細化預算科目分類，便于每項支出都有相應的科目進行支付。

3、建立配套的“金財體系”，確保統一有序

國庫集中支付系統是“金財工程”的重要組成部分，在“金財工程”中處于核心地位。一方面，財政國庫集中支付制度改革必須以完備的計算機網絡系統和國庫集中支付軟件系統做支撐，確保財政部門、各級預算單位、人民銀行、代理銀行之間通過不同的網絡系統進行實時業務處理，同時網絡之間必須具備安全認證系統和防火墻，以確保集中支付系統和資金撥付的安全。另一方面，財政部重點建設的五個業務系統中（國庫集中支付、部門預算、非稅收入、政府采購、工資統發），國庫集中支付系統與其他業務系統都有直接聯系，必須按照財政部“金財工程”“五統一”（統一領導、統一規劃、統一技術標準、統一系統平臺和統一組織實施）的要求，采用統一的軟件系統，完善系統功能，研究實現預算編制與預算執行的有機銜接，提高系統網絡化、自動化水平，推進地方財政與人民銀行間全電子化業務管理工作，從而提高國庫資金的管理和使用效率，節約基層財政實施改革的成本。

4、創新配套的管理模式，確保資金安全

明確資金審批撥付程序，做到預算內外指標由局長審批，預算科室統管，資金使用計劃由分管領導審簽，各業務科室對口管理，資金支付執行由國庫部門分管領導監審后負責辦理，形成相互監督、相互牽制作用，打造陽光財政新模式。要在指標流轉、暫付款等方面細化操作規程，對部門預算、追加追減指標、非稅收入等資料的傳遞、核對上進行嚴格的程序化管理。建立內部控制制度，規范財政資金專戶管理，嚴格財政總預算會計把關和關鍵環節，把防范資金風險貫穿和落實到財政資金運行管理的各個環節，對每一項支出探索在網絡流程上如何嚴格執行“一枝筆”審批制度，對每一筆資金實現“無縫隙”、“無漏洞”管理，減少財政資金的支出風險。強化支出責任，建立科學合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益。

5、強化配套的歸屬觀念，確保管理順暢

非稅收入是政府性資金，是構成政府總財力的重要來源，這在我國建立公共財政體系、實施國庫改革、強化財政職能上具有深刻的意義。要進一步加大對有關法規、政策的宣傳力度，加強管理業務知識的培訓，特別是要增強非稅收入是財政總收入重要組成部分的觀念，堅持貫徹“所有權屬國家、使用權在政府、管理權在財政”的基本原則，正確處理好相互關系，克服本位主義思想，提高依法加強非稅收入管理的自覺性和規范性，為國庫改革的推行創造順暢良好的氛圍環境。

6、加強配套的機構建設，確保工作效能

國庫集中收付制度改革綜合性、政策性、業務性很強，要求國庫管理的組織機構和人員配置必須與之相適應。隨著國庫改革的持續深入，國庫部門職能不斷完善，管理日趨精細化，負擔的任務也越來越繁重。為進一步加強財政國庫管理，推動財政改革事業的發展，建議區委區政府加強財政國庫管理機構建設，按照優化流程、提高效率的原則，加快理順國庫管理機構和國庫支付執行機構的關系。

建立國庫集中收付制度這項被經合組織稱為“財政革命”的改革，是對我國傳統財政資金銀行賬戶設置方式和繳撥方式進行的根本性變革。我們必須堅持科學發展觀，立足建立公共財政體系，加快實施配套改革，完善改革措施，推進國庫改革工作進程，只有這樣，才能有效地實現使人民享受到改革成果。

（責任編輯：李美）

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