論農(nóng)村職教政策制定的理論依據(jù)、問題與系統(tǒng)化策略

□鐘建坤

論農(nóng)村職教政策制定的理論依據(jù)、問題與系統(tǒng)化策略

□鐘建坤

農(nóng)村職業(yè)教育政策的制定，對農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展具有重要的意義，目前關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育的文章有很多，但是從國家政策角度系統(tǒng)分析農(nóng)村職業(yè)教育政策的文章還不多見，文章試圖通過對我國農(nóng)村職業(yè)教育的現(xiàn)行政策分析，進(jìn)而提出如何完善農(nóng)村職業(yè)教育政策，促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育政策的系統(tǒng)化，以為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展提供更多的助力。

農(nóng)村職業(yè)教育；政策；理論依據(jù)；問題；對策

一、農(nóng)村職業(yè)教育政策完善的當(dāng)代理論依據(jù)

（一）科學(xué)發(fā)展觀

2003年10月召開的中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀，并把它的基本內(nèi)涵概括為“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”。自此，我國政府的各項法律、政策的出臺都離不開科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)。我國政府對農(nóng)村職業(yè)教育的完善當(dāng)然也不例外。在其后出臺我國關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育的政策明顯受到了科學(xué)發(fā)展觀的影響，如努力推進(jìn)“三教統(tǒng)籌”、“農(nóng)、科、教”協(xié)調(diào)的發(fā)展方式，其中可以明顯看出“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的痕跡。我國政府對于農(nóng)村職業(yè)教育的重視程度不斷加強也正是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下形成的。經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展不可避免要涉及到廣大的農(nóng)民群體，而農(nóng)民的增收、農(nóng)村的穩(wěn)定需要多種手段共同調(diào)節(jié)，其中農(nóng)村職業(yè)教育就是其中重要的一環(huán)。

（二）構(gòu)建社會主義和諧社會

2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，自此“社會主義和諧社會”這個名詞正式成為了我國政府各項工作的目標(biāo)。《決定》提出了到2020年，構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)，其中提到：人民的權(quán)益得到切實尊重和保障；城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)；人民過上更加富足的生活；全民族的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)明顯提高。為了能夠完成這些目標(biāo)，農(nóng)村職業(yè)教育自然而然就被提到了一個重要的位置。因為如上面所講“人民權(quán)益得到切實尊重和保障”主要就是指對農(nóng)民的尊重和保障，而要做到這一點，農(nóng)民的整體素質(zhì)和謀生能力不提高，就根本無法實現(xiàn)，解決“城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢”同樣也離不開農(nóng)村職業(yè)教育的力量，離不開農(nóng)民自身謀生能力和素質(zhì)的提高這個根本。正是基于這樣的現(xiàn)狀，在構(gòu)建和諧社會提出之后，我國政府繼續(xù)提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)：生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主。這些使得解決農(nóng)村問題的對策更加系統(tǒng)化、詳細(xì)化。[1]

二、農(nóng)村職業(yè)教育政策制定存在的問題

（一）農(nóng)村職業(yè)教育法律保障方面政策的問題

我國目前規(guī)范農(nóng)村職業(yè)教育主要是依靠國家和地方的政策，而這方面的法律規(guī)定卻是相對滯后，至今真正意義上規(guī)范我國農(nóng)村職業(yè)教育的法律還只有《職業(yè)教育法》(1996)，《農(nóng)技推廣法》(1999)等少數(shù)幾部法律。其中除了《農(nóng)技推廣法》算是對于我國農(nóng)村教育和培訓(xùn)方面的專門法規(guī)以外，其他的法律只是將農(nóng)村職業(yè)教育作為概念上來使用，從資金保障到制度建設(shè)都沒有一個明確的整體規(guī)定，在實踐中也一直是以城市職業(yè)教育的附庸地位出現(xiàn)，這直接導(dǎo)致了我國農(nóng)村職業(yè)教育很大程度上只是徒有其名，實在很難發(fā)揮其作為一個完整系統(tǒng)的作用。

目前我國針對農(nóng)村職業(yè)教育的完整立法保障并沒有建立起來，主要依靠政策。而政策雖然有靈活、適應(yīng)形勢能力強等突出特點，但是卻也有著“善變”的致命缺陷。我國目前形成的針對農(nóng)村職業(yè)教育的法律保障效果不好，管理混亂，實際效果不明顯等問題很大程度上就是因為過度依靠各種政策的結(jié)果。國家政策對于農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)定也不統(tǒng)一，因為出臺的部門不同，政策的規(guī)定內(nèi)容也必然不同，而地方根據(jù)各種國家政策而制定的地方政策就會出現(xiàn)因為根據(jù)的政策不同而產(chǎn)生差異，同時因為需要結(jié)合地方的實際情況，再加上當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視程度不同，就直接導(dǎo)致了有很大一部分國家政策到了地方無法真正執(zhí)行，更不要說執(zhí)行效果了，而各個地方的地方政策更是差異巨大。[2]

（二）農(nóng)村職業(yè)教育資金保障方面政策存在的問題

農(nóng)村職業(yè)教育有很強的外部性和公共性，所謂外部性，是指某個主體從事某種經(jīng)濟行為所支付的成本和所獲取的收益與其他的主體所支付的成本和獲取的收益之間的關(guān)系。一般來說經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)教育的投資對落后地區(qū)的正外部性很小，而落后地區(qū)的職業(yè)教育投資對發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的正外部性卻很大。因為貧困和落后地區(qū)的農(nóng)村職業(yè)教育投資越多，職業(yè)教育質(zhì)量越高，向發(fā)達(dá)地區(qū)和城市轉(zhuǎn)移的人數(shù)也就越多。這樣的情況明顯對貧困地區(qū)不利，對職業(yè)教育投資越多就越吃虧，這種培養(yǎng)和使用嚴(yán)重不對等的情況就形成了我國現(xiàn)在越是農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，急需發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育地區(qū)的地方政府，越不愿意投資在農(nóng)村職業(yè)教育上的局面。同時也使地方政府主觀上思想僵化，普遍抱著保持現(xiàn)狀的思想，喪失了主動探索創(chuàng)新精神。這種情況在需要大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的貧困地區(qū)顯得非常突出。

所謂公共性，就是指任何一個主體對于客體都有使用的權(quán)力卻沒有處置權(quán)，只有所有主體一起才對客體有處置權(quán)，同時任何對客體的投資都能夠使所有主體受益。職業(yè)教育可以說是不完全的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對于農(nóng)村職業(yè)教育來說，以學(xué)校為主體的職業(yè)教育雖然公共性不是很強，但是隨著公共財政對于它的投資不斷加大，其公共性也在不斷地提高；而以政府為主體的職業(yè)教育和以農(nóng)技推廣體系為主體的職業(yè)教育更是具有很明顯的公共性特征，而這種公共性也正是地方政府和個人及企業(yè)對于農(nóng)村職業(yè)教育的投資缺乏動力的根源之一。

（三）農(nóng)村職業(yè)教育管理、執(zhí)行機構(gòu)存在的不足

1.管理體系混亂，缺乏有效的執(zhí)行機構(gòu)。我國現(xiàn)行的農(nóng)村職業(yè)教育的管理機構(gòu)存在著很多問題。首先，中央層次對于農(nóng)村職業(yè)教育的管理仍然處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。盡管我國農(nóng)村職業(yè)教育的改革一直都沒有停止，中央也一再強調(diào)要統(tǒng)籌現(xiàn)有的資源，杜絕資源的浪費，發(fā)揮職業(yè)教育的最大作用服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。但是，由于“誰舉辦，誰負(fù)責(zé)”的根本方針從來沒有改變過，我國的國家管理機構(gòu)仍然還是處在一種局部有序，整體無序的狀態(tài)中。目前我國對于農(nóng)村職業(yè)教育負(fù)有管理責(zé)任的中央部門有教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、勞動與社會保障部等，如此眾多的管理機構(gòu)都對各自負(fù)責(zé)的項目和計劃負(fù)責(zé)，管理上的混亂是顯而易見的。

農(nóng)業(yè)部管理的農(nóng)技推廣、示范、培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的普及和推廣工作，而科技部領(lǐng)導(dǎo)的星火計劃和科普協(xié)會、科普學(xué)校每年同樣有大量先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)需要推廣普及，但是幾十年的時間過去了，我國現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)水平仍然很低，先進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及率更是很低，尤其是落后、貧困的地區(qū)的農(nóng)民知識和技術(shù)水平更是一直都沒有明顯的提高。2008年末，農(nóng)村勞動力資源總量為53100萬人，在這些農(nóng)村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6.8%；小學(xué)文化程度17341萬人，占32.7%；初中文化程度26303萬人，占49.5%；高中文化程度5215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%。我國每年新增勞動力有2000多萬，其中大部分為農(nóng)民，而按照現(xiàn)有的農(nóng)村職業(yè)教育的教育培訓(xùn)能力，即使算上以前積累的培訓(xùn)人口，仍然還是有2億人左右的缺口，根據(jù)我國的人口自然增長情況，人口數(shù)量將會在2030年左右出現(xiàn)高峰，因此，近幾十年內(nèi)這個勞動力的教育缺口不會自然縮小，反而會不斷加大，同時因為原有的培訓(xùn)水平比較低，就是培訓(xùn)過的農(nóng)民也仍然有進(jìn)行再培訓(xùn)的必要。

2.機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置比較嚴(yán)重。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力分散，必然導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置的重疊，我國的農(nóng)村職業(yè)教育，雖然發(fā)展的狀況并不是很好，但是每一個管理機構(gòu)都會設(shè)置自己的一套執(zhí)行機構(gòu)，這就使得本來只需要一個部門、一個機構(gòu)就能解決的問題，卻往往需要許多部門共同解決。這就必然導(dǎo)致有利可圖的事大家一擁而上，費力不討好的事卻無人愿意做的局面，不但閑置浪費大量行政資源，各個部門、機構(gòu)之間的內(nèi)耗也相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國財政支農(nóng)資金有70%左右用在農(nóng)業(yè)單位的人員和機構(gòu)經(jīng)費上，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重不足30%。本來十分有限的財政資金還不能全部用在農(nóng)村職業(yè)教育上，問題的嚴(yán)重性可見一斑。

三、農(nóng)村職業(yè)教育法律保障系統(tǒng)化建議

（一）現(xiàn)有法律保障方面政策的完善

我國關(guān)于職業(yè)教育的法律保障雖然基本建立起來了，但是針對農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)法律建設(shè)仍然處在起步階段，國家更多的是把農(nóng)村職業(yè)教育作為整個職業(yè)教育的一部分，沒有獨立思考過農(nóng)村職業(yè)教育的建設(shè)問題。實際上，國家這種整體統(tǒng)籌的建設(shè)思想并沒有錯，但是一直以來卻忽略了對本身就具有很強的外部性和弱質(zhì)性的農(nóng)村職業(yè)教育的法律保障。

我們可以參照職業(yè)教育法進(jìn)一步制定農(nóng)村職業(yè)教育法，以農(nóng)村職業(yè)教育法為基礎(chǔ)，加上中央和地方的政策調(diào)整，就能夠使政府對農(nóng)村職業(yè)教育的法律保障工作更加富有實效性。

首先，農(nóng)村職業(yè)教育法必須對農(nóng)村職業(yè)教育的基礎(chǔ)性要件進(jìn)行規(guī)定，如領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、各級執(zhí)行機構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)關(guān)系、資金保障手段、在職業(yè)教育中所占的建設(shè)比例等，這些基礎(chǔ)性問題的確定，會使農(nóng)村職業(yè)教育徹底得到穩(wěn)定發(fā)展，同時也能夠把握住自身的發(fā)展方向。

其次，中央和地方政策應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)問題，如應(yīng)該更合理地規(guī)定農(nóng)村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育之間教育資源的分配、城市帶動農(nóng)村發(fā)展的具體手段、先進(jìn)地區(qū)與落后地區(qū)的對口支援與勞務(wù)輸出等，對于這些問題，有的方面已經(jīng)在我國的部分地區(qū)開始實踐了，如對口支援和勞務(wù)輸出，雖然還沒有形成制度，但筆者相信如果發(fā)展得好的話我國很快就應(yīng)該有相關(guān)的政策出臺加以支持與保障。

（二）完善農(nóng)村職業(yè)教育資金保障

1.穩(wěn)定現(xiàn)有資金保障體系。一個系統(tǒng)的維系，保障是關(guān)鍵。對于我國現(xiàn)有的農(nóng)村職業(yè)教育來說，資金保障是至關(guān)重要的一環(huán)。從前面的分析中，不難看出，我國目前大部分地區(qū)的資金保障主要是依靠中央和地方各級財政?！督逃ā芬?guī)定了財政每年對教育的投資不得低于財政總收入的4%，這就為穩(wěn)定財政投資提供了很好的法律保障，而《職業(yè)教育法》中也應(yīng)該仿照《教育法》具體規(guī)定農(nóng)村職業(yè)教育應(yīng)該享有的財政保障資金比例，這才是穩(wěn)定現(xiàn)有資金來源的最根本的措施。

2.開拓新的資金支持。我國目前農(nóng)民總數(shù)仍然相當(dāng)巨大，而我國的農(nóng)村富余勞動力已經(jīng)達(dá)到了1.5億人，加上至少還有1/3的農(nóng)村勞動力或多或少存在就業(yè)不足的情況，實際上全國農(nóng)村富余勞動力可能接近3億人。根據(jù)國際勞工組織發(fā)表的《中國就業(yè)議程》預(yù)測，未來10年中國勞動力還將增加7000多萬人，到2013年勞動年齡人口可能達(dá)到10億人左右。根據(jù)我國現(xiàn)有的農(nóng)民技術(shù)水平來看，大部分農(nóng)村勞動力和潛在勞動力需要進(jìn)行職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，而我國又是一個典型的窮國辦大教育的國家，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型和建設(shè)同時進(jìn)行的時期，財政能夠給予農(nóng)村職業(yè)教育的支持十分有限，如果按人均計算是明顯的不足。因此，我國農(nóng)村職業(yè)教育的建設(shè)必然是一個長期的系統(tǒng)工程，光靠現(xiàn)有的資金顯然很有限，因此積極開拓新的資金支持渠道是進(jìn)一步加快農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展速度的有效手段。

（三）完善農(nóng)村職業(yè)教育管理和執(zhí)行機構(gòu)

管理體系改革不可避免的要涉及到我國行政體制改革，這在我國一直以來都是一個復(fù)雜的問題，而本文無法對整個行政體制改革進(jìn)行詳細(xì)的論述，因此只能根據(jù)政府完善農(nóng)村職業(yè)教育的需要，提出自己的管理、執(zhí)行機構(gòu)改革的構(gòu)想。以職教中心為核心，覆蓋所有縣鄉(xiāng)的農(nóng)技推廣體系和作為知識儲備的學(xué)校職業(yè)教育為支撐，輔以國家為主體的各種計劃(先進(jìn)技術(shù))，建成我國農(nóng)村職業(yè)教育的管理、執(zhí)行機構(gòu)體系。如圖所示：

2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中第十四條明確指出：加強縣級職教中心建設(shè)，使其成為人力資源開發(fā)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)與推廣、扶貧開發(fā)和普及高中階段教育的重要基地。這樣的建設(shè)思路很好，對于解決目前我國農(nóng)村職業(yè)教育的現(xiàn)實問題是很有幫助的，但是僅僅依靠這樣的建設(shè)思路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們還必須更加注重實際，把縣級職教中心的建設(shè)放到農(nóng)村職業(yè)教育的大環(huán)境中來思考，因此必須首先著眼于理順管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)系，而僅僅建設(shè)縣級職教中心并不能解決整個管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)系問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立自上而下的多級職教中心，中央、省、縣都要建立職業(yè)教育中心(如圖所示)，他們彼此之間是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而各級人民政府因為是財政撥款的主要提供者，可以說是掌握著職業(yè)教育的命脈，因此各級政府的監(jiān)督作用能夠很好地發(fā)揮。不同等級的職教中心工作的側(cè)重點有所不同，中央和省級的職教中心主要起到調(diào)研、科研中心的作用，統(tǒng)籌全國和各自區(qū)域的職業(yè)教育。具體說來國家職業(yè)教育中心主要負(fù)責(zé)研究全國職業(yè)教育的需求以及預(yù)測各省之間的職業(yè)教育發(fā)展前景，調(diào)節(jié)職教發(fā)達(dá)的省份與不發(fā)達(dá)省份的合作，職業(yè)教育輸出地和接收地之間的合作，具體規(guī)定各自的責(zé)任和義務(wù)，徹底解決職業(yè)教育外部性給自身發(fā)展帶來的阻力。省級職教中心主要是本省和省內(nèi)各市職業(yè)教育的調(diào)研和規(guī)劃，同時主管省內(nèi)高等職業(yè)教育的發(fā)展。國家和省級職教中心還必須起到科研中心的作用，利用自身所掌控的教育資源質(zhì)量較高的優(yōu)勢，研究農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展所需的技術(shù)和教育教學(xué)方法等，為農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展提供“軟件支持”?？h級職教中心側(cè)重執(zhí)行中心的角色，統(tǒng)管縣域內(nèi)的初、中等職業(yè)教育發(fā)展，同時結(jié)合縣域內(nèi)各種農(nóng)村技術(shù)推廣機構(gòu)，統(tǒng)籌縣域內(nèi)各種職業(yè)教育資源，并結(jié)合上級發(fā)展規(guī)劃和自身的特色發(fā)展縣域內(nèi)的職業(yè)教育。這種改革方式，最大限度地在保存原有的行政體制和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上，在各級職教中心的作用下，將教、科、研有機地整合在一起，共同為農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展發(fā)揮合力，能夠有效地避免行政資源的重復(fù)浪費并且提高國家政策的運行效率，有利于各種監(jiān)督措施的實施。從行政改革的角度來看，國家級職教中心要以教育部職業(yè)與成人教育司為基礎(chǔ)，吸收農(nóng)業(yè)部、科技部等部門中行使職業(yè)技術(shù)教育相關(guān)管理權(quán)力的機構(gòu)，通過機構(gòu)的重組，整合成為國家職教中心，省級職教中心的建設(shè)思路也按照這樣的機構(gòu)整合方式進(jìn)行?？h級職教中心在目前的職業(yè)教育中仍然是歸各縣教育局管理，這對于整合各種基礎(chǔ)性資源的工作來說非常不利，可以說這種權(quán)力不足的狀態(tài)正是我國“教、科、研”統(tǒng)籌政策制定了這么久但卻無法真正實現(xiàn)的根本原因，因此擴大縣級職教中心的管理權(quán)限，使之能夠?qū)h域內(nèi)的各種職教資源的分配、管理有直接權(quán)限，才能夠保證資源統(tǒng)籌的效果得以實現(xiàn)，從而加快我國農(nóng)村職業(yè)教育政策的完善。這樣的改革思路能夠最大限度地減少改革的阻力，節(jié)約機構(gòu)改革的時間，在最短的時間內(nèi)建立起能夠行之有效的管理、執(zhí)行機構(gòu)。[3]

根據(jù)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到50%-55%，屆時全國人口總數(shù)將控制在15億左右，考慮到城鎮(zhèn)人口自然增長因素，到2020年我國應(yīng)有2-2.5億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，如此龐大的待轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口數(shù)字，給我國農(nóng)村職業(yè)教育政策的完善設(shè)定了清晰的時間界限，因此爭取時間，盡快完成政府對農(nóng)村職業(yè)教育政策的完善工作是我們必須要考慮的問題。

[1]周濟.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實現(xiàn)中等職業(yè)教育快速健康發(fā)展[J].職業(yè)技術(shù)教育，2005，3.

[2]皮江紅.教育券與我國農(nóng)村職業(yè)教育政府投入方式改革[J].教育科學(xué)，2006，4.

[3]哈智輝.我國農(nóng)村職業(yè)教育政策分析[D].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

責(zé)任編輯 劉揚軍

鐘建坤（1973-），廣東興寧人，廣東河源職業(yè)技術(shù)學(xué)院常務(wù)副院長，研究方向為教育管理與農(nóng)村職業(yè)教育。

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