檢察機關與公益訴訟主體制度構建

文◎唐郁愷

檢察機關與公益訴訟主體制度構建

文◎唐郁愷*

公益訴訟是當前議論較多、備受關注的熱點問題之一。據報載，浙江省有數起公益訴訟大案敗訴，［1］例如浙江農民李錦良狀告長興縣工商局“在制假案件中查處不力”、“原局長參與、包庇制假”，法院以其“不具備本案原告訴訟主體資格”，判其敗訴；桐鄉公民沈李龍狀告稅務機關“未履行法定職責”對某企業偷稅行為查處不力，被法庭駁回；浙江省畫家嚴正學多次向有關部門舉報某“娛樂總匯”存在色情表演行為，要求主管部門加以查處。無果后，以行政機關不作為為由，將臺州椒江區文體局告上法庭，同樣敗訴。公益訴訟屢訴屢敗的現象，不是浙江一省的獨有現象，在全國范圍內具有相當的普遍性。另一方面，我國進入90年代后，國有資產流失觸目驚心，每年流失至少1000億元，日均流失3億元。［2］一些檢察機關為挽回國有資產流失，出于責任感，大膽嘗試，提起民事訴訟，結果勝訴。如1997年7月，河南省方城縣檢察院以原告身份，代表國家利益提起了我國第一例民事公訴案件。至今，河南省已提起此類民事訴訟近百起，檢察機關均獲得法院判決支持，為國家挽回近500萬元的損失。［3］公民公益訴訟案件屢訴屢敗的癥結何在？究其原因，問題出在我國民事、行政兩大訴訟法都規定，原告起訴的條件之一，必須是與被告有直接利害關系。而對與自己沒有直接利害關系的公民公益訴訟沒有規定，法院判其敗訴于法有據。可人民檢察院提起公益訴訟也沒有明確的法律依據，現有的立法僅有相當籠統的規定。一方面是公民公益訴訟屢訴屢敗，一方面是公共利益的嚴重受損，這種狀況令人痛心疾首！怎樣才能保護公共利益不受踐踏？必須建立暢通的公益訴訟途徑，使公益訴訟成為公共利益堅實的防護堤。檢察機關應成為提出公益訴訟的主體，應盡快從立法上給檢察機關提供有力支持。

一、檢察機關提起公益訴訟的法律實踐

（一）西方法治國家的做法

公益訴訟在西方法治國家有兩種典型的模式。一為英美法系模式。在英美法系國家，如美國，公益訴訟的原告有兩類：一類是檢察總長，一類是公民，企業和各種公益團體。二為大陸法系模式。在大陸法系國家，民事公益訴訟由國家機關（主要是檢察機關）提起，原則上不允許公民提起民事公益訴訟。法國、德國的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。受大陸法系影響較大的日本也做了類似規定。西方國家對檢察機關提起公益訴訟的具體規定。

1.美國。《美國法典》第28卷第547條規定，檢察官在涉及聯邦利益等七種民事案件中，有權參加訴訟，其中包括檢察官有權對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴。［4］美國1969年的環境保護法、1970年的防止空氣污染條例和防止水污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例、噪聲控制條例、危險貨物運輸條例等，均授權檢察官提起相應的訴訟，或者支持主管機關和私人提出的請求。

2.英國。據英國法律有關規定，英國總檢察長和副總檢察長，對于涉及英王和政府重大利益的民事案件，代表英王和政府出席法庭，進行民事訴訟活動。法國法律明確規定，當有直接和重要危害公共利益的情況時，檢察機關有權為保衛公共政策而訴訟，檢察機關可作為重要當事人（或以原告人的身份，或充當被告應訴），也可作為聯合當事人參加民事訴訟，并明確規定了檢察機關參訴的范圍、權利、責任和程序。

3.日本。作為兼容有大陸法系和英美法系的立法原則而形成的有日本特色的檢察制度，我們可以看到，日本的檢察官可以作為公益人參加民行訴訟或提起民行訴訟，以維護國家利益和當事人的合法權益。日本檢察官的這種權限體現于許多法律。例如僅就民行上的權限而言，有：禁治產宣告請求權其撤銷請求權；準禁治產宣告請求權及其撤銷請求權；關于不在人財產管理的處分請求權及其撤銷請求權；財團法人捐助行為的補正請求權等21項權力。

從以上幾個國家來看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，對涉及公益的訴訟都建立了相應的訴訟機制。所不同的是，英美在涉及公益的訴訟中既規定了公訴制度，又規定了私訴制度，大陸法系國家只規定了公訴制度。

（二）我國檢察機關提出公益訴訟的歷史經驗

我國在建國初期頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定，最高人民檢察署“對于全國與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”。此后的《中央人民政府最高人民檢察署組織通則》、《地方各級人民政府組織通則》及1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》均有類似規定。正是因為有法律上的支持和保障，各地檢察機關在當時進行了卓有成效的民行起訴、參訴的檢察實踐。據有關資料記載，1956年黑龍江省人民檢察院，提起民事訴訟55件，參與民事訴訟25件，在這80件案件中，檢察機關的訴訟立場，支持原告的49件，支持被告的10件，對雙方有理由部分均予支持的18件。

二、構建以檢察機關為公益訴訟提出主體制度的必要性

（一）賦予檢察機關提起公益訴訟的權利是國家利益、公共利益得以保障的最有效措施之一

危害國家利益和社會公共利益的現象之所以頻發不斷，其原因是多方面的，但其中至關重要的一條就是對損害國家利益和社會公共利益的行為缺乏足夠的司法制約（牽制）、關注。危害國家利益和公共利益的行為引發的后果并不只是由某一特定的對象或某一特定的個人來承擔，因此，某些公共利益雖受損害卻無人維護或者維護者沒有相應的維權能力，出現了權利保護的“真空”。在這種情況下，應當由誰來向人民法院提起訴訟呢？檢察機關無疑是最為合適的。檢察院是國家的公訴機關，對違法行為有法定監督權，由其作為公益訴訟的原告，符合法律規定。而且根據憲法的規定，檢察院獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，由其作為公益訴訟的提起人，訴訟地位較為超脫，可減少外部力量的干涉，充分發揮公益訴訟的功能。賦予其對損害國家利益、社會公共利益的行為的起訴權，必將強化司法機關對損害國家利益、社會公共利益行為的打擊力度。

（二）賦予檢察機關公益訴訟提起權是開拓民行檢察業務新局面的重要突破口

經過十年來的民行檢察業務實踐、探索，民行檢察工作正在朝著規范化、全面化的方向發展，但是民行檢察工作依舊機遇與挑戰并存，困難和希望交織。至今為止，民行檢察工作依舊沒有取得根本性的突破。賦予檢察機關公益訴訟案件提起權，將成為檢察機關民行檢察工作取得根本性進展的突破口，民行檢察工作將迎來勃勃生機的局面，也將給整個檢察工作帶來無限生機，其對檢察事業的發展影響將是深遠的。因為賦予檢察機關公益訴訟案件提起權，檢察機關民行部門在檢察機關的地位和作用將得到凸顯，檢察機關民行部門人員短缺的現狀將得到改觀，作為檢察院的“朝陽”事業，其發展亦將更加順暢，檢察機關在社會上的影響自然愈將深遠而廣泛。

（三）賦予檢察機關公益訴訟提起權是完善法律監督職責的重要方式

自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的代表的面目出現。檢察機關作為國家法律監督機關，被賦有監督法律統一正確實施的職責。檢察機關在國家利益和社會公共利益受到損害以后，能夠忠實地維護國家利益和公共利益。檢察干警熟悉法律，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟。在國有資產流失、壟斷侵權等典型的侵犯公共利益的案件中，其侵害的對象是不特定的。如果沒有特定機關作為主體提起訴訟，基于法院“不告不理”的原則，訴訟程序很有可能無法啟動。能夠對公共利益造成侵害的主體，其本身也應該具有較強的實力，有依靠國家強有力的公權支持訴訟，才能使訴訟平等的進行。檢察機關作為國家的法律監督機關，其職責是確保法律實施的統一于正確。在民事和行政法律監督中，檢察機關通過檢察官出庭支持公訴而實現對民事法律和行政法律實施的監督。由檢察機關提起公益訴訟，是完善法律監督職責的重要方式，也是法律監督的應有之意。

三、以檢察機關為公益訴訟提出主體制度的構想

在司法實踐中，雖然已經出現了由檢察院代表國家對國有資產流失等案件提起公益訴訟的成功案例，但是通過立法的形式將檢察院提起公益訴訟加以制度化是解決公益訴訟難問題的主要方法。在建立以檢察機關為公益訴訟提出主體的制度中，需要確定的是檢察機關提出公益訴訟的范圍和程序。

（一）檢察機關提出公益訴訟的范圍

保護公益，雖然需要賦予檢察機關以民事訴權，但如果檢察機關對民事訴訟過多干預，則與民法私權自治、契約自由的基本精神相背離，況且，任何一種機制都有被濫用的可能，檢察機關提起民事公益訴訟也不例外。所以，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍應該嚴格限定在為維護國家利益和社會公共利益中。

對于檢察機關提起民事公益訴訟的范圍，除應該在檢察院組織法和民事訴訟法中做出上述概括性規定外，還應在相關實體法中予以列舉。檢察機關發動民事公益訴訟的程序應在國家利益和社會公共利益遭受不法侵害，受害人沒有提起訴訟或很難確定受害人的情況下提起。“受害人沒有提起訴訟”包括三個方面：一是受害人無法起訴。二是受害人放棄訴訟，不愿起訴。三是受害人由于人數眾多等原因沒有起訴。“很難確定受害人”則指像損壞公用設施，破壞自然資源等案件，具體的受害人不明確，自然無人起訴。如果就同一侵害行為已經有合法主體提起公益訴訟，檢察機關就不得再另行提起，但可以作為從當事人參加訴訟。

（二）檢察機關提出公益訴訟的程序設想

檢察機關提出公益訴訟的主要流程應當是：線索（由有關人員、部門提供或檢察機關發現）—初查（檢察機關）—立案 （檢察機關主管領導審批）—公益訴訟聽證（由檢察機關召集）—公益訴訟的提出（上級檢察機關審核備案并提出意見后，由本院檢察長或檢委會批準）。

注釋：

［1］董碧水：《浙江公益訴訟屢訴屢敗》，載《中國青年報》2001年8月3日。

［2］宋安明、郭洪平：《全面打響國有資產保衛戰》，載《檢察日報》2001年8月29日。

［3］同［2］。

［4］楊立新：《民法判解研究與適用》（第五集），中國檢察出版社2001年版，第240頁。

*國家檢察官學院河南分院、河南檢察職業學院講師［451191］