美國公共行政理論中的管理主義與憲政主義
——價值回溯、體制追蹤與軌跡探尋

劉耀東，施雪華

（北京師范大學 政治學與國際關系學院，北京 100875）

美國公共行政理論中的管理主義與憲政主義
——價值回溯、體制追蹤與軌跡探尋

劉耀東1，施雪華2

（北京師范大學 政治學與國際關系學院，北京 100875）

自公共行政學產生至今已逾百年。在這一百多年中，公共行政的研究方法、各種理論與價值理念層出不窮。為了適應日新月異的社會發展，美國公共行政學不斷地改變自己的分析框架，更新研究內容，采納新的研究方法，開創新的研究領域。這些努力的結果鑄就了管理主義和憲政主義兩大范式的發展。憲政主義就是以憲法或一系列法律為標準對政府的權力進行有效的限制和制約以保障人權的一套理念形態和制度形態，它關注社會公正、平等、民主、回應性等價值；管理主義則強調實證分析和經驗觀察以及對工具理性的追求，希望通過價值中立的方式得出科學的結論，并通過改進行政技術方法來提高行政效率，它關注效率、經濟與效果等價值。從學者時代傳承的視角來看，自杰斐遜起中經沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特洛姆至登哈特為憲政主義的思想脈絡，而從漢密爾頓起中經威爾遜、魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本和蓋布勒形成了管理主義的思想脈絡。從兩大范式相互更替的視角來看，則形成了傳統公共行政、行為主義行政學、新公共行政學、新公共管理到新公共服務的理論傳承。其中傳統公共行政、行為主義行政學與新公共管理屬于管理主義范式，而新公共行政學與新公共服務則屬于憲政主義范式。兩大范式在哲學根源、理論基礎、價值理念、政府與公民的角色及對組織的認識方面各不相同，具體可見表1。理論界的學者和公共管理者，如何辯證地看待和理解這兩大范式的發展，進而從中吸取有益的思想和方法則是當務之急。正是基于此，我們或可剝開自縛頗緊的時代之繭，去發現那隱伏于兩大范式理論之蛹中的內在規律。

一、 價值回溯：工具理性與價值理性的辯證統一

要研究管理主義，我們先探討一下實證主義。實證主義一個重要的特質在于把關于科學的原則同等應用于社會科學，并提供了社會科學的基本哲學理念。這些原則包括：①經驗主義。作為實證主義立論基礎的經驗主義是其反形而上學的核心學說，它強調所有知識都必須有經驗基礎。②客觀主義。實證主義把認知建立在主體和客體分離的基礎上，不關心觀察者本身的態度，而只關注于客體。③價值分離。實證主義贊同事實和價值、描述與規范之間的邏輯分離。④工具主義。實證主義以對世界進行操作而非對它進行理解為基本定位，理論是由觀察所組成的預測工具。⑤技術主義。實證主義注重技術化路線，更看重評價技術或方法，而不太關心知識的結果和發展［1］。實證主義為管理主義提供了科學的研究方法。如泰勒在《科學管理原理》一書中印證了這種根本的實證主義精神。從泰勒引用的吉爾布雷斯的砌磚動作研究這個例子就可看出實證主義精神：將操作動作分解為必要動作和多余動作，剔除多余動作，這是分解思維方法；由此形成的標準動作是精確思維和規范原則要求；根據標準動作確定工作定額，這是定量思維要求；規定凡超過10%者可增加工資10%～30%，這是邏輯主義的體現；由此大大提高的勞動生產率，則是實證主義的結晶。通過上述分析我們可以得知，管理主義來源于實證主義，是經濟理性發展的結果。這種經濟理性強調理性的計算能力和論證形式的數理嚴密性。而這種經濟理性在更抽象意義上就是工具理性。所謂工具理性，就是通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現服務。它是通過精確計算功利的方法最有效達至目的的理性，是一種以工具崇拜和技術主義為生存目標的價值觀，所以又叫功效理性或效率理性。工具理性的核心是對效率的追求，所以資本主義社會在發展工業現代化的道路上，追求有用性就具有了真理性。這是一種時代的需求，管理主義的理論反映了這種需求，同時也適應了這一歷史性訴求。因此，它是與管理主義的基本精神相契合的，從邏輯推理的角度來看，管理主義的哲學基礎就是工具理性。

與工具理性相對的是價值理性。在討論價值理性之前，我們有必要厘清自由主義的含義以及它與憲政主義的辯證關系。所謂自由主義是指強調以個人主義為出發點和歸宿，把自由的價值置于其他價值之上，主張在個人與國家（社會）的關系中以個人為主，國家或社會必須以維護個人自由為根本任務的一種意識形態、政治理論和社會體制構建。自由主義的基本精神強調個人主義、平等、普遍性及社會向善性，體現人的最終歸宿和終極關懷。自由主義與憲政主義的關系表現為憲政是自由的內在要求，自由是憲政的最終目的。因為憲法是“人民自由的保證”［2］。“自由主義意味著法治和憲政國家。”［2］自由主義作為憲政主義的理論基礎是價值理性的重要體現。所謂價值理性，是價值理性作為人類理性發展的最新成果，是在主體和客體的張力關系中尋求主體方面的理解，在事實與價值的相對統一關系中尋找價值的正當性理解，在現實性與超越性的張力關系中探尋超越性的內在品質，在手段與目的的相對統一關系中尋覓目的的人性關懷［3］。價值理性體現一個人對價值問題的理性思考。價值世界是以“合目的性”的形式存在的意義世界，在這個世界中，人對價值和意義的追問、人的最終歸宿和終極關懷成為重心所在。價值理性對現存世界的反思、批判蘊涵著對理想世界的渴望。它渴望通過反思、批判、變革以實現超越，建構一個理想的、應然的、合乎人的本性和目的的美好世界。價值理性的發展必然會強調人本價值并體現人的終極關懷。因此，從這個角度來看，自由主義則是價值理性發展的結果。由于自由主義是憲政主義的理論基礎，因此，可以從更抽象的哲學層面來說，價值理性是憲政主義的哲學基礎。

表1 管理主義與憲政主義范式之比較

價值理性和工具理性的關系是辯證統一的。工具理性與價值理性作為人的意識的兩個不同方面，分別表示的是關于人的生存意義、生存理想、終極價值的思想與關于人的謀生手段、謀生工具、科技知識的思想。作為人類理性行為的兩種基本形式，盡管分別有其不同的倫理、文化基礎，但它們之間的關系應該是相互依存、相互促進、和諧統一的。這是因為：第一，價值理性和工具理性反映了人類實踐活動過程中的合目的性思維與合規律性思維的辯證關系。第二，價值理性和工具理性反映了人類實踐活動過程中的目的和手段的辯證關系。第三，價值理性和工具理性反映了人類實踐活動過程中的終極利益和現實利益的辯證關系［4］。在政治學領域，民主政治必須先有形式上的民主（如投票規則），才能實現實質上的民主。如果連民主的形式都不具備，談何實質？在法學中，必須先有程序正義，才能走向實質正義，程序法先于實體法。在經濟學中，必須先有效率追求，才能為公平追求奠定基礎。因此，不僅作為理性兩大表現形式的工具理性與價值理性是辯證統一關系，而且作為工具理性和價值理性衍生出來的實證主義和自由主義也是辯證的統一體。

二、體制追蹤：以政體為支點的鑲嵌式發展

憲政主義與管理主義兩大范式與美國政治體制呈鑲嵌式發展，其扎根于美國的政治文化以及由霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人發展起來的西方政治思潮，最終反映到政體上則表現為憲法上的分權和政府功能的分配。具體而言，兩大研究范式來源于美國政治中所存在的兩種互相沖突的傳統，每一種傳統對于公共行政在美國民主政治中所扮演角色持完全不同的觀點。管理主義學派的學者遵循漢密爾頓的傳統，主張建立一個強有力的政府。漢密爾頓受霍布斯“性惡論”的影響，認為人是自私的，自然狀態是“一切人反對一切人的戰爭”，并贊賞霍布斯提出的統一強大的國家權力是和平保障的觀點。因此，他主張行政首腦最必要的條件是強而有力，集權于一人［5］。此外，他還認為行政的任務就是有效地執行已經公開制定的目標，并主張有活力的政府是可以行善的［6］。他的思想為行政從政治中分離出來提供了理論基礎。然而，真正提出“政治—行政二分法”的是美國總統威爾遜。他認為政治“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自我找麻煩地去直接指揮行政管理機構”，“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動，而在另一方面，‘行政管理’則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政治如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”［7］。這種理論認為一旦一個行政機構得以確立，立法機關通過了其預算，那么政治的過程便結束了，行政的過程也就開始了。這種行政的過程可以有效地把專才、職業主義、功績制有效地結合起來。“政治—行政二分法”同時為克服美國長期存在的政黨分肥制的弊端提供了藥方。那些從事公共行政的人宣稱自己是政治中立的，不僅避免了行政實踐中腐敗現象的產生，而且還保持了公共行政的連續性。二分法的觀點意味著行政應是工具性和技術性的，應遠離政治領域［8］。傳統公共行政之下的公共行政只是政策的忠誠執行者，在治理的過程中，它只是實現政治價值的工具而已。因此，尋求有效率的手段乃是其核心任務，此便展現了管理主義所蘊涵的工具主義和效率至上的特質。

然而一些憲政主義學派的研究者遵循的是杰斐遜的傳統。當時以杰斐遜為首的激進派的觀點偏向個體主義，將政府視為從個體的意志和權利出發，通過社會契約（人民的同意）構建而成的機構，更強調人權和公民對政治的參與［9］。這一派繼承洛克、盧梭等人的人民主權和社會契約思想，強調公民的政治參與，重視議會的權力和人權法案的重要性，強調向州和地方政府分權，以防止一個過分強大的聯邦政府出現，確保個人權利不受統一的聯邦政府的侵害。由于害怕重蹈歐洲獨裁統治的覆轍，美國的制憲者設計了一個有限政府的體制。這種體制的第一個原則就是分權。立法者負責通過法律和控制預算，民選的行政首長負責執行法律，而法院則負責保護公民的權利并對其他政府部門的行為進行司法審查［10］。有限政府第二個原則是制衡，立法、行政、司法三個部門相互制衡，防止一個部門侵害其他部門的權力。有限政府的第三個原則是聯邦制，實行分權化的政府，這樣使得政府更接近人民。這種政體設計為憲政主義的發展提供了理論和實踐的動力。

總之，兩大范式這對蘊涵在美國政治體制中的張力引導著美國公共行政的發展，表現為在一定的歷史條件下通過新的制度安排來調整聯邦政府與州政府、政府與市場、政府與社會之間的關系，根源在于政治與行政的對立以及由此建立的權力的二元對立，這中間便隱含了公共行政的核心問題，即民主治理中行政角色的合法性問題［11］。

三、軌跡探尋：鐘擺式推進與相互融合

美國公共行政理論中的管理主義與憲政主義兩大范式在理論發展過程中互相競爭，呈此消彼長的態勢。每一種理論在其發展過程中要對前一種理論進行批判和反思，使其理論從一種思想發展到另一種思想，但作為一種范式則是以一貫之的。值得注意的是，兩大范式在交鋒的過程中發展態勢既不是簡單的鐘擺式發展，也不是簡單的否定之否定，而是在相互否定的過程中在理論上既繼承，又揚棄，實現理論的不斷推進和升華。例如新公共管理繼承了傳統公共行政的效率、經濟等價值理念，同時也嵌入了人本主義價值，才使其超越了傳統公共行政，在公共行政理論與實踐中獲得了巨大的生機與活力，并最終成為美國公共行政理論與實踐領域的主導范式。再如，新公共服務與新公共行政學都屬于憲政主義范式，新公共服務在批判新公共管理時并沒有回到新公共行政學原先的理論框架原點，而是克服了新公共行政學理論不系統、不成熟的缺陷，獨辟蹊徑建構了一個全新理論體系。

兩大范式除了鐘擺式推進的發展態勢之外也有相互融合的趨勢。從管理主義的發展來看，傳統公共行政和行為主義行政學帶有強烈的技術理性的色彩。它由于過于追求技術理性，忽視了管理的人本主義因素，而遭到新公共管理的強烈批判。與傳統公共行政和行為主義行政學相比，新公共管理不僅繼承了它們的價值理念，而且突破了其理論局限性。其中一個重要的表現是它注重人本主義的價值。具體而言，其人本主義價值主要表現為：①強調政府對公眾的回應性；②實現公共服務機構主體的多元化，以提供公民“以腳投票”即自由選擇服務機構的機會；③顧客導向；④政府公共服務社會化及政府內部分權化；⑤公眾參與。鑒于人本主義是憲政主義價值的重要體現，因此，從某種程度上講，新公共管理是管理主義價值與憲政主義價值相互融合的產物。同樣，新公共服務的理論特質也是如此，例如新公共服務提出重視人，而不只是重視生產率。這說明新公共服務并不是反對重視生產率，而是提醒人們在重視生產率的同時更要注重公民權。又如新公共服務理論提出公民權和公共服務比企業家精神更重要，這并不是強調忽略企業家精神，而是為了說明政府在強調效率的同時更要關注公民權和公共服務。因此，新公共服務只是對新公共管理理論的一種揚棄，它試圖在承認新公共管理理論對改進當代公共管理實踐所具有的重要價值的基礎上提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益的理論范式。由此我們可以看出，新公共管理與新公共服務一樣，兼具管理主義與憲政主義價值，從而實現了兩大范式的價值融合，只不過二者在兩種價值的整合方面各有側重而已。造成這種價值融合的主要原因是憲政主義和管理主義具有優缺互補性。一方面，管理主義的優點正是憲政主義的缺失。如憲政主義的缺點主要是憲政主義的高度規范化、理念化不易于轉化為操作層面的實務。雖然憲政主義提出了公民參與和對話、程序設計的公正化、改善政府與民眾的溝通渠道、基于法的精神行使行政自由裁量權等應用方面的價值取向，但憲政主義更多帶有規范化的色彩，遠不及管理主義那樣具有可操作性，尤其是憲政價值無法進行精確的測量。如民主與公平等到底以什么作為衡量標準，公共行政達到什么樣的程度才稱得上民主與公平，憲政主義對此是無能為力的。亨利對第二次世界大戰后公共行政開始向政治學回歸中體現出來的規范取向進行了批判。他認為，公共行政提倡民主、公民參與、社會正義、法治、正當程序等價值理念是毫無意義的，公共行政向政治學回歸會形成“有公共而無行政”，對公共管理者知識與能力的研究與培養，可以說沒有多大的建樹［12］。而管理主義卻有效地克服了這些缺點，它注重效率和執行的有效性，并為提供行政執行的思想以工具支持，從而發揮出工具性和功利性導向的最大效能，進而使公共行政走上了技術化和績效化的道路。另一方面，憲政主義的優點也是管理主義的缺失。如憲政主義注重憲政價值，避免了公共行政陷入危機。而管理主義則一味強調一種技術理性和經濟理性，從而導致公共行政失去了合法性。如美國的尼克松水門事件、里根伊朗門事件、克林頓拉鏈門事件等，均充分暴露了美國公共行政思想的危機，其重要的體現就是憲法危機。因此過多地強調管理主義，而忽視公共行政中的民主、正義、平等等憲政價值，只會使公共行政成為“盲動的理論”，并在實踐中，出現公共行政淪為“暴政”工具的可能和現實。正是基于兩大范式各自的缺陷以及二者具有優缺互補的特質，實現兩種范式的價值整合是十分重要的。因為公共行政既是管理問題，又是憲政問題。只有把兩種認識結合起來，才能理解公共行政問題，進而有效地解決公共行政的現實問題。任何過于倚重某一種價值而忽視另一種價值的做法都會使公共行政學走向一個極端。因此，實現兩種價值觀的整合是公共行政理論與實踐的當務之急。正如張成福教授在《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》一書的譯者“前言”中所寫：“盡管（管理主義和憲政主義）各種價值和主張是互相沖突的，但平衡各種矛盾和沖突正是公共行政藝術的精髓所在。”［13］

[1]Gerard Delanty， Piet Strydom. Philosophy of Social Science[M].Open University Press，2003.

[2]Benjamin Constant.Political Writings[M].UK：Cambridge University Press，1988.

[3]王巖，鄧伯軍.試論政治哲學視域中的價值理性[J].哲學研究，2009，（6）：25—30.

[4]張軍.價值關懷的兩個向度及其統一性[J].中國人民大學學報，2004，（3）：42—48.

[5]徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版社，2003.

[6]Kettl，D.F.Sharing Power：Public Governance and Private Markets[M].Washington，D.C.：Brookings Institution，1993.

[7]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

[8]歐文.E.休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[9]劉守剛.西方立憲主義的歷史基礎[M].濟南：山東人民出版社，2005.

[10]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[11]朱曉紅.美國憲政主義與管理主義鐘擺式運動軌跡及思考[J].廣東行政學院學報，2008，（4）：75—79.

[12]張成福.黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[13]戴維.H.羅森布魯姆，羅伯特.S.克拉夫丘克.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].北京：人民出版社，2002.

2010-04-20

1.劉耀東（1976— ），男，湖北陽新人，北京師范大學政治學與國際關系學院博士研究生，講師；2.施雪華（1963— ），男，浙江嘉興人，北京師范大學政治學與國際關系學院教授，博士生導師，研究方向為政府管理與公共政策。

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）