探析政府執行力的生成與提升

郜燕

（山西財經大學 公共管理學院，山西 太原030031）

探析政府執行力的生成與提升

郜燕

（山西財經大學 公共管理學院，山西 太原030031）

“三分戰略，七分執行。”面對因政府執行力的缺失，政府高端的許多政策名不符實，人民的切身利益得不到很好維護，國家的經濟社會發展受到阻礙等事實，由此可見，一個國家的政府執行力水平將直接影響其國際競爭力，決定民族的興衰存亡。加強我國各級政府執行力，特別是地方政府執行力，勢在必行!本文從系統論的角度，比擬“嬰兒成長理論”，分析了如何構建強效的政府執行體系，詳解了政府執行力的生長機理及系統構架，闡釋了提升政府執行力的策略。

政府執行力；嬰兒成長；體系架構；效能政府

“執行力”首次出現在國務院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中：“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力?！睒酥局覈皥绦辛Α苯ㄔO被正式納入國家治理范疇。充分顯示出：我國政府正逐漸拋去浮華，轉向更加理性和務實。來自政府高端的決策、科學戰略、為民辦實事的決心和美麗遠景已不能僅是紙上文章，掛在口頭，或只是政府工作會議的宣言。我國各級政府更應關注如何讓決策、戰略和思想沉穩落地，最終讓全國百姓能夠切身感受到政府的服務、責任和公信。

“十一五”是我國改革的關鍵時期，要推進好改革，讓百姓受益，就必須做到政令暢通，務實行政，效能行政。這必然需要一個強大的政府執行力作為根本保障。

一、“政府執行力”的內涵分析

所謂“政府執行力”是指通過準確理解政府的目標方向及精心設計方案和實施方案，對政府的各種組織資源（人財物、信息、法例、制度等）進行集中有效的使用、調度和控制，進而有效貫徹實施政府的各項公共政策、決策，戰略規劃，法令制度等，完成政府既定目標的政府組織所具有的內在能力和力量。具體表現為政府執行日常事務和公共政策時，所發揮的內在能力和力量。[9]

“政府執行力”既不同于行政法上行政行為的執行力，也不同于黨的執政能力。它是政府在執行過程中各種力量和因素綜合而成的總體力，并不是這些力量和因素的簡單相加。其具體特征為：

（一）政府執行力是一種關于“執行”的力

政府執行力是政府為執行政策、決策，法令及政府日常事項時所具有或產生的力，如果不涉及到政府執行行為的力就不能算是政府執行力。

（二）政府執行力是一種“合力”

1.是政府機構內部各種力如“理解力”、“實施力”、“激勵力”、“計劃力”、“專業力”、“協調力”的綜合體，是政府內執行人員、機制、資源綜合發生效應時的力量。構成政府執行力的各種要素（組織、人員、財物、環境、制度等）的完備與否，無不決定和制約著政府執行力量與功能的大小。

2.政府執行力不是各種力量的簡單相加，它是政府組織各種資源與因素相互作用，并經過一定的機制配置后所產生的“整合力”。在政府執行力場上，只有各種要素和力量相互作用，才能達到1+1>2的高綜合效應力。反之，各種要素和力量如果相互不合作，導致力量相互抵消，則會出現1+1<2或1+ 1<1的負面效應力的情況。

（三）政府執行力是可以“被測量”的

實際工作中，政府執行力高低是可以利用一些可測量的標準來衡量的?？删唧w通過：執行時的剛度、力度、高度、速度、有效度等標準來測量。即通過這些指標，我們可以清楚地測量政府執行力的高低與否，進而改變執行方案，以達到政府執行力最大化，政府執行效果最優化。

二、政府執行力缺失的原因

目前，我國存在很多因政府執行力缺失，導致老百姓得不到切身實惠的現狀。如房價高居不下，煤礦安全事故頻繁發生，環保法規和政策實施后，依舊隨處可見冒著濃煙的煙囪、淌著黑水的河流、散發著臭氣的垃圾；制定減免農業稅政策，卻有很多地區的農民得不到返還款等等。透過種種現狀，分析原因如下：

（一）缺乏因地制宜

地方政府的決策主體，沒有全面正確理解、領會中央文件精神，在具體政策制定時，未因地制宜，充分考慮當地的情況。因而，所制定的政策必定會產生偏差，與中央政策精神不符，導致地方政府的執行主體，無所適從，執行不力。同時，地方政府各職能部門在具體執行時，也缺乏因地制宜。

（二）政府職能未轉變

在政府管理執行中，出現很多“該管而未管，該放而未放”的現象，出現“種了他人的田，荒了自己的地”的職能越位、缺位和錯位現象。政府執行的目標和方向就不對，也就無法實現很好的執行效果。

（三）多頭領導，黨政不分

執行具體事務和工作時，政府組織領導層意見不和，使得政府執行出現多頭領導，多項壓制。工作的執行出發點從為人民辦實事，變成了上層權力爭奪的犧牲品。

（四）“利”字當頭

執行中央決策時，我國一些地方政府為了當地的發展利益采取地方保護主義，對中央政策是“明一套，暗一套，上有政策，下有對策”，這使得很多政策在各地根本執行不下去，無法見到政府的執行力所在。地方政府部門在執行具體政策時，部門權力利益化，做工作不是本著國家利益、群眾利益出發，而是部門私利的獲?。?/p>

（五）官僚制的影響

受傳統官僚制的影響，我國各級政府在執行具體政策、事務時，層級和組織之間缺乏協調溝通的良好機制，產生摩擦，削弱政府執行的效果；官僚制的權力理念、官僚文化，則使得各級地方政府的執行部門在具體執行中，唯權力是從，缺乏服務理念。

（六）執行要素的缺失

具體執行中，所需人財物資源的缺乏、信息不暢通、執行人員素質、執行方法等要素，都會降低或影響政府執行力。

（七）執行文化的缺乏

我國地方政府的執行主體（包括組織和個人）的執行意識很淡薄，缺乏執行理念。地方政府的組織機構，從上到下都未形成強效的政府執行力文化。

（八）腐敗滋生，缺乏監察

我國對行政效能的監察缺失，行政問責制、行政責任追究制、行政監督體系等監察制度的不完善，也未能從制度上制約和牽制住腐敗，對政府執行力的缺失起到很好的監督作用。

三、政府執行力的系統架構

政府執行力的內涵與特征表明：政府執行力不是政府組織先天完備的，而是各種因素、力量、資源、制度、理念等綜合運作形成的一種整合力量。從政府執行力缺失的現狀得知：要想在政府組織內部形成這股執行力量，并使之逐漸強大，就必須為其營造一種生長的環境，為其提供強大的源泉。即從系統論的角度分析政府執行力的生成，并搭建起系統的構架。

政府執行力的新生如同嬰兒的孕育和成長，它的生成和提升需要通過各種執行因素的準備，需要執行靈魂的塑造，需要良好的內部生長環境，需要良性外界環境的配合和助力，需要有效監管，確保政府執行力長效持有而不走形。

只有這樣，政府的執行力才能成長、壯大，并在政府執行中發揮出力量。用圖來表示更為清晰：

政府執行力系統架構圖

在這個近似于“人字形的階梯式”系統構架圖中，可清晰看到政府執行力的產生過程。通過執行要素的準備來孕育政府執行力所需要的物質要素；通過執行理念和文化的樹立創造政府執行力的靈魂要素；把物質架構和靈魂塑造放置在政府組織機構，體制，執行流程這一具象、客觀的載體中，進行整合、運作；并與執行外部環境進行互動和碰撞，從而產生綜合的效應力——政府執行力。同時，在政府執行力的產生過程中，有效的行政效能監管體系是不可或缺的，從執行力產生、整合、運作，到發揮作用，都要進行不間斷的監管，監督政府執行力的成長與發展，最終構建起強效的政府執行力體系。

四、政府執行力的提升

經過政府執行力的系統架構，政府執行力的雛形已具備。如何良好成長就涉及到了政府執行力的提升：

（一）靈魂塑造

根本上做到強化政府執行力，必須從政府執行主體的主觀意識出發，強化每個政府執行人員的執行理念，在政府組織內部建立起執行力的行政文化，對政府每一個執行組織構建起主體思想意識，以意識變習慣，以習慣變規則，最終規則內化，使得政府組織在靈魂深處打上以提高執行力為目標的思想烙印。

（二）物質架構

提升政府執行力，必須為其提供充足的執行資源，保證完備的執行要素。保證正確的政策和指令，是政府執行的前提；提高政府執行人員的素質，保證政策執行到位，公共服務優質化；保證充足的物質資源和良好的辦公技術條件；講求執行方法，硬性法規和柔性方法相結合推進政府的執行。

（三）內部環境

促使政府組織結構優化，進行執行流程再造，創造良好的執行載體，保證執行的順暢、便捷、有效進行。

（四）外界環境

只有因勢利導外界行政環境，讓政策、指令所涉及到的執行對象能夠理解政府執行，并給予積極配合。創造良好的宏觀和微觀執行環境。

（五）有效監管

具體通過建立行政監察體系、行政首長問責制、行政責任追究制度，及通過對政府執行的績效考評來控制政府執行過程與結果朝著目標而實現。

效能政府是指通過改善政府的管理方式、方法，變革政府的體制，提高政府的執行能力，使得政府組織達到高效率，獲得高效益，真正體現出政府的作用和本質。

建立強效的政府執行力體系，提升政府執行力，其目的就是增強我國政府的管理、服務能力，滿足人民群眾的根本利益，提高我國的綜合國力。這是建立“效能政府”的根本要求，也是“效能政府”建設的根本途徑。

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