淺析電子政務建設中的電子公文管理

趙 屹 陳曉暉

淺析電子政務建設中的電子公文管理

趙 屹 陳曉暉

近年來，我國的電子政務建設經歷了一條逐步深化的發展之路。最初，我國的電子政務建設側重于硬件建設，具體表現為購置或更新計算機設備、建設計算機網絡、建設信息網站等。隨著基礎設施的逐漸完備，我國的電子政務建設開始重視各類應用系統的開發，開發重點側重于人事信息管理、文書信息管理、公文流轉、交互式審批等信息化可行性高的工作領域。因此，改革傳統辦公模式，開展電子政務，使業務辦公、公文流轉和管理過程電子化、信息化，讓文職人員從長期繁雜的辦公事務中解放出來，通過統一辦公規范，提高工作效率，降低行政成本成為時代發展的必然要求。

公文是國家機構和社會組織在行政管理過程中形成的具有法定效力和規范形式的公務文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。它一般是指黨政機關、群眾團體和企事業單位在處理公務時使用的具有規范形式的各種正式文書。公文是各級政府機關處理公務和進行行政管理的重要工具，是政府機關公務信息的主要存在形式。隨著電子政務的日益深化，越來越多的政府部門提倡并實行無紙化辦公，依靠計算機技術、網絡技術、現代通信技術對公文的制發、辦理、傳輸、歸檔實行電子化管理。在電子政務背景下，作為電子政務的具體應用和表現形式之一，一種新形式的公文——電子公文在國家行政管理中發揮著日益重要的作用。

目前，電子政務建設的內容主要有五個方面：一是政府職能上網。把政府及其各部門的職能、職責、組織機構、辦事程序、規章制度等在網上發布。二是信息上網。在網上發布政府各部門的文件、資料、檔案等。三是日常活動上網。在網上公開政府部門的各項活動，把網絡作為政務公開的一個渠道。四是網上辦公。即所謂的無紙化辦公，把各種文檔資料數字化，以提高辦事效率。五是網上專業市場交易。這實質上是電子商務，是一種企業行為。由于我國還處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的階段，它也被列入電子政務的內容。從這五大建設內容中不難歸納出，在電子政務的建設中，電子公文是極為核心的內容。

電子公文是指國家機構及其他社會組織在公務活動中為行使職權、實施管理而在數字設備及環境中生成，以數碼形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計算機等數字設備閱讀、處理，并可在通信網絡上傳送的具有法定效用和規范體式的文件。本質上，電子公文與紙質公文皆是國家機構和社會組織在行政管理過程中形成的原始記錄，二者的功能和作用是相同的。但是，現代信息技術固有的特征，使得電子公文與紙質公文在形式、特點等方面存有極大的差異。電子公文作為一種電子化、數字化的信息，其生成、辦理、傳輸、流轉，直至歸檔、整理、保管、利用等各個方面都與傳統的紙質公文管理存在很大不同。電子公文最大的特點是基于計算機生成和處理，可以通過網絡進行傳輸。因此，電子公文的制作、發送和接收都需要通過計算機和互聯網絡兩種物理媒介來進行。計算機用于電子公文的生成和處理，互聯網絡用于將數字化的電子公文信息在各個公文處理機關之間快速傳輸。鑒于計算機和互聯網絡的特性，電子公文的應用能夠極大地提高公文的處理效率。此外，與紙質公文相比，電子公文具有儲存密度大、檢索速度快、遠距離傳輸效率高及能夠同時滿足多用戶共享等優點。同時，與紙質公文相比，電子公文也存在自身固有的局限性。如，信息與特定載體分離，不能直接閱讀，易被非法篡改和復制并且不留痕跡，其原始記錄性在現階段缺乏認可的具體措施和規定等。相對于“穩定的、永久的、靜態的、不活躍的、固定的和嚴格的”紙質文件，電子文件是“不穩定的、非永久的、動態的、活躍的、交互式的、流動的和可變的”。

盡管目前電子公文的應用和管理還存在問題，但紙質公文向電子公文的轉換，已經成為發展的趨勢，電子公文的管理已經成為電子政務建設的重要內容。在電子政務的建設實施過程中，已經產生和必將產生大量的電子公文。例如：2002年初，深圳市黨政機關電子公文交換系統正式開通；據《成都日報》報道，從2005年4月1日起，成都市政府及辦公廳通過市政府辦公資源網傳輸“紅頭紅章”文件，不再下發紙質公文和接收下級單位上報的紙質請示性公文（密級公文除外），包括市政府及辦公廳印發的規范性文件等5類公文做到無紙化；上海市政府從2007年10月起普遍下發電子公文；廣州市人民政府辦公廳出臺《廣州市電子公文和信息交換管理試行規定》，成為我國第一部關于電子公文管理的地方政府規章；國家檔案局制定出臺的《全國檔案信息化建設實施綱要》，把電子公文歸檔管理作為一項重要任務列入工作計劃。

公文是政府機關施政的重要手段之一，制發公文是政府機關依法行政的重要形式和手段之一。政府部門最終的產出物通常不是實體物，而是某項服務。而政府部門在提供各項服務時，是通過公文來進行溝通、協調的。可以說，政府施政是依賴公文來驅動的。在電子政務環境下，電子公文記錄了政府機關管理活動的全過程，是政府部門做出決策、履行行政管理職能的歷史記錄和憑證，是政府向社會公布政務信息以及與公眾交流溝通的重要工具。電子公文與紙質公文一樣，是政府信息的核心源泉，與國民經濟和社會發展息息相關。

政府機關公務活動對公文具有普遍依賴性。公文處理是機關內各級各類工作人員的主要工作任務。這項工作不僅工作量巨大，涉及人員眾多，具有瑣碎繁雜的特點，而且對公務活動的質量和效率有著直接而深刻的影響。電子公文的辦理效率和質量直接影響到電子政務的管理質量和決策水平。在當前政府機關電子政務系統中，幾乎無一例外地都把電子公文管理作為主要的基礎應用項目。

電子政務的建設，是以計算機技術、網絡技術、現代通信技術、信息安全技術、現代管理技術以及這些技術的集成為基礎，以政務信息的采集、存儲、傳輸、處理、分析為研究對象，以政務管理與決策的網絡化、科學化、自動化和信息共享為最終目標。電子政務包括電子公文的管理系統、金融系統、網上社保系統、網上工商系統等子系統。在諸多系統當中，電子公文的管理系統是電子政務實施中的核心業務，通過在政府網絡上閱讀和簽發公文，通過網絡責成有關部門督辦，實現電子公文辦理自動化，各機構內部交互以及同外部機構進行交互，快速、準確地為公眾服務，改變傳統的政府辦公模式和工作手段，提高政府政務的公開化、民主化和決策的科學化。

可見，電子公文的管理系統是電子政務建設中的核心和基礎系統，處于極為重要地位。管理好電子公文是建設好電子政務的基礎。

（作者單位：中國人民解放軍南京政治學院上海分院）