濕地自然保護區的外部性及生態補償問題研究
——以七里海濕地為例

蔡為民,楊世媛,汪蘇燕,周 楠

(1.天津工業大學土地利用工程研究中心,天津 300387;2.天津古海岸與濕地國家級自然保護區管理處,天津 300192)

濕地自然保護區的外部性及生態補償問題研究
——以七里海濕地為例

蔡為民1,楊世媛1,汪蘇燕2,周 楠2

(1.天津工業大學土地利用工程研究中心,天津 300387;2.天津古海岸與濕地國家級自然保護區管理處,天津 300192)

出于對濕地資源的保護,中國政府將許多濕地劃為自然保護區,禁止農民對其進行開發和利用。文章從外部性理論出發,提出解決濕地保護區外部性問題的有效手段——生態補償。同時以天津七里海濕地為例進行了實證研究,首先,分析了在該地區建立自然保護區所產生的外部性問題,即建立濕地保護區對當地農民的發展空間、生存空間和環境權力具有一定的限制,對其心理產生了很大的沖擊;其次,明確提出當地生態補償的主體為市縣政府、周邊地區及當地受益企業和機構;最后,對其價值進行了貨幣化表示,確定了補償標準。

外部性;生態補償;補償標準;濕地自然保護區

濕地,作為地球上三大生態系統重要組成部分之一,發揮著巨大和無可替代的生態、社會功能。隨著社會經濟的發展,人類對濕地的利用愈加深入,濕地生態系統的穩定性受到極大的威脅。因此,國家日益重視對濕地的保護,將許多濕地劃為自然保護區,禁止當地農民在保護區內進行傳統的生產經營活動,以促進其功能的恢復與生態系統的穩定。這種措施在保護濕地的同時,一定程度上損害了當地農民的切身利益和權力,無論是精神上的,還是物質上的,即產生了資源環境保護的外部性問題。

一、外部性理論和現象分析

由于人類的經濟社會發展對資源環境產生了一定的負面作用,政府建立了許多自然保護區,加大了對資源環境的保護力度,促進了資源環境的可持續利用,但同時卻又制約了保護區內原住居民應有的發展空間和收益機會,產生了資源環境保護的外部性問題。外部性是一個經濟學概念,某種外部性是指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟貿易的情況下,由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束,其理論模型如下：

式中,j和 k是指不同的經濟個體,Fj表示 j的福利函數,Xi(i=1,2,…,n,m)是指經濟行為。此函數可以表明,當一個經濟行為個體 j的收益除受到他自己所能掌控的經濟行為 Xi的影響之外,還必須受到外來的另一主體 k的經濟行為的強加影響,此時外部效應就產生了[1]。

外部性理論經過馬歇爾、庇古、科斯等經濟學家的貢獻,目前已發展成一個較為完善的體系,并被廣泛應用到環境保護領域[2]。外部性以多種形式出現,正外部性是指某一市場主體的活動給別的主體帶來了可以無償得到的收益,負外部性是指某一市場主體的活動給別的主體造成損失或使其增加成本卻無需賠償。外部性的最大特點是商品的價格不能反映其真實成本,造成了市場失靈,目前主要有“庇古稅”路徑和科斯的“產權”路徑兩種解決思路。

“庇古稅”路徑,是在邊際私人收益 (成本)與邊際社會收益(成本)相背離,依靠市場的自由競爭不能實現資源最優配置的情況下,需要政府采取適當的經濟政策,消除這種背離。政府干預的原則是對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實行征稅,對邊際私人收益小于邊際社會效益的部門實行補貼,從而把私人收益(成本)與社會收益 (成本)背離所引起的外部性影響內部化,實現社會福利的最大化。

科斯的“產權”路徑,是指如果交易成本為零,無論產權如何界定,都可以通過市場交易和資源協商到達資源的最優配置;如果交易成本不為零,資源的最優配置就需要通過一定的制度安排與選擇來實現。其說明政府干預不是治理市場失靈的唯一辦法。在一定條件下,解決外部性問題可以用市場交易或自愿協商的方式,政府的責任是界定和保護產權。

“庇古稅”路徑和科斯的“產權”路徑對于生態補償具有很強的政策含義。在實際的生態補償政策的路徑選擇中,不同的政策路徑具有不同的使用條件和范圍,要根據生態補償問題所涉及的公共物品的具體屬性以及產權的明晰程度來細分。如果通過政府調節的邊際交易費用低于自愿協商的邊際交易費用,宜采用“庇古稅”路徑,反之,則采用市場交易和自愿協商的辦法較為合適。如果二者相等,則兩種途徑具有等價性。

二、外部性問題的解決途徑——生態補償

(一)生態補償的內涵

“生態補償”的概念由“庇古稅”延伸而來,是為了解決生態產品的外部性問題而將庇古的理論應用于生態經濟領域[3]。

中國對“生態補償”的研究最初是從“生態補償費”開始的。起初,“生態補償”主要是指對破壞生態環境要求賠付,到了在 20世紀 90年代后期,“生態補償”更多是指對生態環境保護者的一種利益驅動機制、激勵機制和協調機制[4],例如國家實施的退耕還林補償政策,此時的生態補償是對生態保護者、建設者的一種補償機制。近年來,許多專家從各種角度對“生態補償”進行了研究,在協調經濟發展與生態保護關系方面,毛顯強等[6]認為生態補償是通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費 (或補償),提高該行為的成本 (或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體減少 (或增加)因其行為帶來的外部不經濟性 (或外部經濟性),達到保護資源的目的。此外,部分專家還提出了建立區域生態補償機制,促進西部的生態保護和恢復建設[5]。

本研究中“生態補償”具體內涵是,濕地保護區的建立使得保護區原住農民喪失了一定的發展空間、各項利益受到一定的損害,為確保外部成本內部化,實現經濟、社會和資源環境的可持續發展,市縣政府等補償主體應通過建立資金、人力、科技等多渠道、多層次、多元化的補償方式,對保護區原住農民進行經濟補償和政策支持。

(二)生態補償標準的簡單模型

生態補償標準的確定,是有效解決濕地自然保護區外部性問題的關鍵點,只有將對農民所造成的損失的貨幣價值準確計算,才可以確保生態補償工作的順利進行。根據生態補償的定義可知,補償的費用標準在數值上就等于當地居民放棄濕地資源所喪失的機會成本,我們可以用一個簡化的模型來具體說明補償標準的確定[7]。

約束條件為：

分別給式 (1)～(5)賦予拉格朗日系數θ1～θ5,該系數可以視為每種產品的價格,如果產品或服務被消費θ＞0,原則上θ=0。

對部門 k的產量求導可得出最終的帕累托條件,即：

最終產品 k的價格應恰好相當于生產的邊際成本,這里最終的商品價格也包含了作為約束條件之一的環境容量資源。

式中：Wi為個人 i效用函數,i=1,2…Z;xi為個人 i所消費的產品總數量;xik為個人 i所消耗產品 k的總數量,k=1,2,…M;Mj為投入的物質資料、資源,j=1,2,…L;Sj為投入的環境容量資源或服務,j =L+1,…N;H為環境總能力;f1為生產 xk產品使用的環境容量函數;f2為生產 xk產品消耗物質資源函數;f3為生產 xk產品產生殘余物函數。

三、七里海濕地生態補償問題研究

(一)七里海濕地概況

七里海地處天津濱海新區,總面積 980.606平方公里,其中核心區面積 45.195平方公里,有潘莊、俵口、造甲城、任鳳、北淮淀等五個鄉環抱。七里海地勢低洼,水源充足,海拔 1.7～2.4m,為常年性蓄水洼淀。中間及東西兩側有潮白、薊運、永定三條大河流過,另有二級河道三條縱橫海內。全年降雨量600～900毫米,全年平均氣溫 11.1～12.3℃,年日照 2 600～2 800小時,無霜期平均年 180～194天,魚蟹生長期 180天左右。

七里海濕地具有良好的生物多樣性,有浮游水生植物 110種左右;維管束植物 120多種;浮游、軟體、甲殼、多毛類動物 270多種;魚類 10多種;兩棲爬行類 13種;哺乳類 13種;鳥類 140多種。有國家級保護鳥類 20多種,其中國家一級保護鳥類 6種,國家二級保護鳥類 17種。國家一級保護鳥類東方白鶴全世界約有 3 000只左右,而在濱海新區一次就發現 800余只東方白鶴和 1 300余只國家二級保護動物天鵝,實屬罕見。

三千多年以來,七里海一直保持著濱海湖泊、沼澤的濕地自然景觀,七里海濕地及其附近的近地表和地表以上至今還保留著近岸地帶形成的牡蠣灘,因此,七里海濕地以作為研究渤海灣西岸古海岸帶變遷的遺跡而聞名于世。1992年 10月經國務院批準在此建立了“天津古海岸與濕地國家級自然保護區”,這對于揭示天津濱海平原的成陸史,追索天津及中國東南沿海的海陸變遷,研究古地理、古氣候、海洋生態、海平面變化及新構造運動具有重要的意義和科學價值。

(二)七里海濕地保護區建立所產生的外部性問題

1992年建立了“天津古海岸與濕地國家級自然保護區”,對七里海濕地保護具有重要的生態意義,但是在進行濕地規劃和保護的過程中,一些矛盾和問題也不斷凸顯。特別是政府部門對濕地的排他性保護,從一定意義上來說,即是對農民強加的影響,一定程度上損害了當地農民的切身利益和權力,無論是精神上的,還是物質上的。

第一,七里海濕地保護區的建立會對農民的生存權利造成一定程度的侵害。在七里海保護區建立之前,當地原住農民的生活來源主要為農業種植和水產養殖,土地資源和水域資源是其生活的主要載體和重要保障。但是,建立濕地保護區之后,徹底改變了原住農民的生產生活模式,許多列入國家保護的動植物被禁止采集和捕殺,導致保護區內的原住農民喪失部分生活來源。特別是政府對重點區域實行重點保護和重點規劃,禁止農民進行生產建設活動而又沒有給予合理的補償,使得保護區內的原住農民生產條件喪失、生活保障降低,生存權利受到影響。

第二,七里海濕地保護區的建立制約了農民的發展權利。對于七里海濕地,政府采取了征收農民土地的方式加以保護。政府在征收土地時,一般采取一次性補償,但這些補償遠遠無法彌補農民因失去土地而經受的損失,同時很少會考慮到幫助居民進行長期的發展規劃。長久以來,七里海周邊農民從事的都是比較單一的農業種植以及水產養殖等活動,由于文化水平較低以及自身生存技能的相對缺少,在政府征收了他們賴以生存的土地之后,他們的生產活動沒有了繼續進行的場所和依靠。在這種狀況下,政府只考慮到進行經濟補償,卻忽視了技術以及智力補償的重要性。因此,從某種意義上,政府的一次性補償并不能解決農民長期發展的需求,是限制和剝奪了當地農民的發展空間和成長機會。

第三,七里海濕地保護區的建立剝奪了農民的環境權利。環境權利是任何的個人都應該享有的權利和資格,對于每一個公民來說,這種權利是不應該被剝奪的。雖然我們在土地的利用過程中,會時時注重對環境的保護,但是土地一旦被征收作為他用,土地原有的格局一經變化,生存在其中的整個生物系統也會不可避免地發生轉變,可能在某一階段出現嚴重的生態破壞的征兆。土地生態系統的混亂勢必影響農民的環境權利,主要包括保護區原住農民的環境知情權、管理權、監督權,土地資源開發利用權、參與權、求償權等[8],土地的征收會在一定程度上對這些權利的實現造成影響。

第四,七里海濕地保護區的建立對農民心理造成了巨大沖擊。當人的心理和精神受到打擊,情緒狀態處于嚴重波動的情況下,勢必會影響正常的生產和生活,結果必將導致其經濟收益受到損失。土地是農民賴以生存的場所,是心理依靠和精神支柱。濕地保護過程中土地的征收在一定程度上會給農民的精神和心理造成傷害和打擊。從出生開始,農民就一直生活在這片土地上,對于他們生活和生產的地方會有無限的眷戀和感情,土地被征收會使居民產生十分強烈的心理缺失感,對于保護區的原住農民,土地資源不但是其生產生活的場所,更重要的是“鄉土”和精神的依托。如果政府沒有給予保護區原住農民提供必要的生活保障、生計培訓和心理疏導,其心理必會產生一定的恐慌、焦慮,失去對政府的信任,可能會導致一些極端事件的發生。

(三)七里海濕地生態補償主客體的確定

七里海濕地補償主要是指對因環境保護而喪失發展機會的區域內的農民進行的資金、技術、實物上的補償,政策上的優惠,以及為增進環境保護意識、提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出,使環境外部成本內部化,從而達到經濟發展與保護生態平衡的協調,達到促進可持續發展的最終目標。因此,在進行生態補償時,應該全面考慮當地的經濟社會發展現狀以及地方特色。

生態補償涉及各個主體間的關系和各方面的權益。在七里海濕地保護中,最迫切、最重要的是對當地濕地資源權利人的補償。濕地保護可以使當地居民享受到經濟、心理、生理、精神文化等社會利益,具有明顯的外部效應。因此,如何在保障社會利益的同時,最大限度地保障農民的權益也十分重要。對此,可以建立對濕地資源權利人的生態效益補償。生態效益補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是資源所有人即當地農民因濕地保護引起口糧和收入下降而應該得到的糧食和現金補償,應由政府和有關部門支付給資源所有人,對在環境治理中受損者的其他損失(如剩余勞動力增加,引起失業等)則可通過間接補償的方式進行,例如以優惠貸款、就業指導和幫助、技術援助、扶持發展新產業等方式進行,間接補償是逐漸產生效應的,受損者在這個過程中陸續得到實際的好處。

生態環境由于其整體性、區域性和外部性等特征,需要從公共服務的角度對其進行有效的管理。確定生態補償主體和客體,要按照“受損者獲得補償、受益者提供補償”的原則進行。那些對生態保護做出貢獻的集體和個人,對其投入的直接成本和損失的機會成本應給予補償和獎勵。對資源環境進行開發和利用的受益者,應該對生態環境服務功能的提供者支付相應的費用。根據七里海濕地的獨特性質,生態補償的客體為濕地保護區內的原住農民,而補償主體為受益各方,主要有：

第一,市縣政府。對生態破壞進行補償和恢復是政府履行其職能的表現。由于濕地保護的公益性和社會性,市縣政府應該成為濕地保護區生態補償的主體,對七里海濕地進行生態保護和生態建設。當前,濱海新區的發展和建設受到國家的關注和重視,政府應加大對該地區的投入力度。對由于七里海濕地生態環境建設中減少的收入,市縣政府應當通過建立銀行貸款、財政轉移支付、政策傾斜等多渠道、多層次、多元化的補償方式,對七里海地區及居民進行經濟補償和政策支持。

第二,周邊地區。生態環境具有區域的一致性和相互影響性,某一地區的生態環境的變化會影響其周邊地區的環境狀況。對七里海濕地進行統一的規劃、保護和管理已經不僅僅是關系到濱海地區本身的發展和保護問題,從長遠角度來講,更關系到整個天津市甚至環渤海區域。天津濱海新區重要的地理位置以及在國家戰略發展中所處的地位,更決定了其生態建設的重要性。天津濱海新區經濟社會的可持續發展以及生態系統的穩定性,必然帶動其周邊地區的經濟發展和環境健康。因此,周邊地區提供一定的資金、科技、人力支持,參與到七里海濕地保護的生態補償工作中,責無旁貸。

第三,受益企業。建立七里海濕地保護區,必然會帶動周邊地區的旅游業的發展和繁榮,一些相關的服務業、餐飲業、旅游業、商業、制造業都會隨之迅速發展起來,這些企業都會從保護區的建立中獲利,并且隨著宣傳力度的加大,各相關企業的收入會不斷提升。因此,受益企業應該對保護區原住農民給予一定的資金補償。

(四)七里海濕地的生態補償標準核算

科學合理地解決濕地自然保護區建立所產生的外部性問題的核心,在于確定出準確的生態補償標準,只有將農民所損失的貨幣價值進行明確,才能確保生態補償的完善。七里海地區補償的費用標準在數值上就等于當地農民放棄濕地資源和功能的價值所喪失的機會成本,因此將七里海濕地的生態價值進行明確的貨幣化表示,是生態補償工作順利實施的關鍵和重點。

政府對濕地的征收主要是對七里海地區農民的發展權、生存權造成了一定的影響,即以往從濕地中所獲取的經濟利益將失去實現的場所和載體,因此我們在制定補償標準的時候,主要采用的是市場價值法和機會成本法。在借鑒前面所提到的生態補償簡單模型的基礎上,充分考慮七里海地區的具體實際,將可量化損失和非可量化損失同時納入生態補償的標準制定中。

由于當地的土地利用方式和結構各異,以農業和水產養殖業為主,耕地類型又分為水田和旱田兩類,可見,所制定的補償標準應根據土地用途的差異而有所區別,同時還要將七里海濕地的生態服務功能的總價值納入考慮范圍中。其生態補償標準的計算公式為：

W為生態補償標準 ,B為 i種濕地生態系統功能的價值,n為生態價值的種類數;E為 j種濕地的經濟價值,m為濕地經濟價值的種類數。

具體計算過程為：第一,獲得七里海地區濕地的總面積以及生態系統服務功能總價值;第二,分別計算出七里海地區及周邊農業、養殖業等行業創造的年經濟價值;第三,依據調研所獲得數據,分別計算出農業、養殖業等所占用的土地面積;第四,濕地生態服務價值 =濕地生態系統服務總價值/濕地總面積;第五,濕地的經濟價值 =不同土地利用方式所創造的年經濟價值/該種利用方式所占用的濕地面積;第六,特定土地利用方式下濕地的總價值 =濕地生態服務價值 +濕地經濟價值;第七,根據每戶農民所擁有的各種土地利用方式的畝數,計算其每年應獲得的生態補償金額。

七里海濕地具有多種生態和社會價值,主要包括：大氣調節、水文調節、污染物凈化、生物棲息、文化科研、旅游休閑、礦產資源等。張光玉、汪蘇燕等使用影子價格法、機會成本法、替代工程法、市場價格法等相關方法,并結合國內外相關研究,將七里海濕地的生態和社會效益進行貨幣化表示,最后得出：七里海周邊保護區總面積為 980.606平方公里,濕地生態系統每年的生態價值為 11.23億元,由此計算出七里海地區濕地的年生態服務價值為 0.076 3萬元/畝·年[9]。

處于核心區、緩沖區和實驗區的各鄉鎮的年經濟總收入中,農業所占比例較高,因此我們在計算農業用地類型的每畝濕地補償標準時,主要參考這些區域的情況。此區域共包含 10個鄉鎮,根據 2007年統計數據,該區域耕地面積總數為 379 102畝,其中水田面積為 58 781畝,旱田面積為 320 321畝;水田每年所創造的經濟價值為 10 645.145萬元,旱田每年所創造的經濟價值為 47 914萬元,因此農業用地類型中水田的生態補償標準為 0.257 4萬元/畝·年;旱田為0.225 8萬元/畝·年(此結果已加入每畝濕地的年生態服務價值)。

在確定養殖業濕地利用類型補償標準時,我們選取養殖業收入在七里海濕地周邊各鄉鎮中處于中位數位置的七里海鎮的情況,作為計算標準和依據。根據 2007年統計數據,七里海鎮水產養殖面積為5 000畝,養殖業年平均收入為 3 119萬元,因此,七里海鎮養殖業濕地利用類型的濕地補償標準為每年0.700 1萬元 /畝·年 (此結果已包括每畝濕地的年生態服務價值)。

因此,七里海地區按土地利用方式所得生態補償標準如表 1所示。

表 1 七里海地區不同土地利用方式生態補償標準(單位：元/畝·年)

生態補償的順利實施是在政府及相關部門充分考慮當地居民的生活狀況以及發展需求基礎上開展的。因此,針對七里海地區的一套科學合理的補償標準,不僅需要按照土地利用方式來進行核算,還應包括對農民喪失土地所產生的精神損失和心理沖擊進行補償。精神和心理上的補償難以量化,所以需要政府工作人員在土地征收過程中以及之后對農民進行耐心的勸解和有效的心理疏導。同時,出于對當地居民今后生活以及發展要求的考慮,政府部門應對當地居民給予政策的優惠以及扶持,確保農民的生活質量：積極開展各項職業規劃以及技能培訓項目、采用社區共管的方式進行保護區的日常工作、努力為農民尋找和開辟就業渠道等措施都可以在一定程度上解決當地居民的就業問題;當地居民的各項權利以及福利保障,也是政府部門需要重點關注和考慮的。要經常和群眾交流,體察民情、了解百姓的疾苦。綜上所述,政府部門在進行保護區建設工作過程中,必須將當地居民的利益放在重要的位置加以考量,只有這樣才可以使農民配合工作,將矛盾降到最低,確保對濕地的保護工作順利而有效地開展。

四、結語

濕地自然保護區的建立一方面對濕地資源起到了積極的保護作用,促進了當地資源環境的可持續利用,另一方面濕地自然保護區的建立也產生了一些外部性問題,在一定程度上限制了保護區原住農民部分發展空間、生存空間和環境權力,對其心理產生了很大沖擊。通過建立一套符合當地實際的生態補償機制,確定合適的生態補償主體、客體和合理的生態補償標準,可以在一定程度上保障保護區原住農民的各項權利,確保當地經濟、社會、環境的協調發展。

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[9]張光玉,汪蘇燕.天津濕地與古海岸遺跡[M].北京：中國林業出版社,2008.

A Study on Externality Problem s and Countermeasures of Establishing W etlands Nature Reserve:Take Tianjin Qiliha iW etland as an Example

CA IWei-min1,YANG Shi-yuan1,WANG Su-yan2,ZHOU Nan2
(1.School of M anagem ent,Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,P.R.China; 2.Adm inistration of Tianjin Ancient Coast and W etlands N ational N ature Reserve,Tianjin 300192,P.R.China)

In order to protect the wetland resources,the government designated many wetlands nature reserves,forbidding far mers to exploit and utilize them.This treatise proposes an effective means of resolving the externalized problem of establishment of wetlands nature reserves——eco-compensation from the angle of externality theory.Take Tianjin Qilihaiwetland as an example,the paper analyzes the externalities to local peasants associating with the establishment ofwetlands nature reserves at first.The negative effects included：limiting their survival rights,development rights and environmental rights,more importantly the psychological impact on the local residents.Thatwas to say the establishment ofwetlands nature reserves did har m to the vital interests and rights of local far mers to some extent.And then the paper clearly expounds that the city country government,surrounding areas,and local enterprises and institutions that benefits from the reserves should become the local subject of eco-compensation.Finally,the value of the wetland ismonetized and then the compensation standard is fixed based on the value.

externality;wetlands nature reserves;eco-compensation;eco-compensation mechanis m

F062.2

A

1008-5831(2010)06-0010-06

(責任編輯 傅旭東)

2009-11-23

天津市科技支撐項目“濱海濕地利用與保護(08ZCGHHZ00900)”;天津市哲學社會科學規劃重點項目“濱海濕地系統生態補償機制研究(TJGL08-076)”。

蔡為民(1970-),男,天津工業大學土地利用工程研究中心副教授,主要從事公共政策分析及濕地資源管理研究。