從“命令”到“服務”的轉變

杜曉溪 申來津

摘要：在農村法治化建設大背景下，經濟和社會的發展需求構成了基層政府轉型的現實基礎，法治政府建設提供了基層政府轉型的制度基礎。實現基層政府轉型，必須圍繞建設服務型政府的目標，追求以民為本的價值理念，著力于提供公共服務，使政府成為農村地區政治經濟發展和社會秩序的保障，同時充分尊重農村地區實際情況選擇基層服務型政府建設路徑，從理念、職能、服務模式等多層面展開有效的工作。

關鍵詞：基層政府；服務型政府；農村法治化

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1003－1502(2010)05－0018－05

在幾千年歷史之中，農業一直是我國國民經濟的基礎，農村占據了最廣大的地理空間，而農民則是我國人口的最大組成部分。因此，在法制建設過程中，農村法治化占據著重要地位，抓住了農村，也就抓住了依法治國的主要環節。Ⅱ建設法治政府是法治國家建設中關鍵的一環，其核心是堅持以民為本，實現政府角色從強權管制型向公共服務型的轉變，即從以“汲取”為核心的管理模式向以“供給”為核心的公共服務模式轉變。在以法治為基礎的新格局形成之前，權力與權利的不平衡往往導致行政權的極度膨脹和扭曲，基于這樣的現實思考，推進農村法治化進程，必須認真考慮依法規制行政權、轉變政府職能，而法治政府為農村法治化與基層政府職能轉變提供了可行之道。

一、基層政府轉型——農村法治化的內核

政府職能包括政治統治和社會管理兩個部分，其中統治職能具有鮮明的階級屬性，一般來說較為穩定，而社會管理職能則隨著政治、經濟、文化環境的變化不斷變化。在我國歷史中，雖然各個時期政府組織形態不同，但它們都屬于管制型政府，政府權力遠大于公民權，行政方式則以強制命令為主。在生產力相對不發達的農業社會，政府社會管理職能較為簡單，主要限于維護社會秩序、領土完整和征收賦稅等；在現代社會，社會管理的內涵日益豐富，出現了許多傳統社會中沒有的社會管理職能，其中經濟管理職能越來越居于突出位置。傳統的基層政府都屬于管制型政府，改革開放以來，確立了以經濟建設為中心，政府長期主導資源配置，在一定時期內，這種職能模式可以將社會資源優先用于經濟建設，保證了我國國民經濟持續快速的增長，具有一定的合理性。但隨著經濟體制改革的深化和社會主義市場經濟體制的確立，社會對政府職能產生了不同以往的需求，同時，法治進程的推進也要求建立以公民權為基礎的“小政府、大社會”格局。顯而易見，傳統的管制型政府難以適應這一要求，尤其是農村基層政府的經濟管理職能和社會管理職能較弱，行政不作為、亂作為的情況時常發生，公共產品供給嚴重不足，難以適應社會主義新農村建設的要求。基層政府是聯系上級政府和廣大群眾的“紐帶”，基層政府法制建設是從整體上推進法治政府建設的基礎，基層政府體制是否健全、能否正常運行，不僅關系到區域經濟發展和地區的政治穩定，而且關系到整個國家的行政管理、社會發展乃至政治穩定。

經濟和社會的發展需求是基層政府轉型的現實基礎，特別是市場資源配置作用不斷增強、市場主體行為日趨成熟，傳統政府管理模式中政府控制資源配置已經無法適應經濟發展的要求，傳統政府所提供的公共服務也無法滿足市場主體對公共產品和社會秩序的需要。從傳統行政體系內部權力配置來看，基層政府長期以來處于弱勢地位，上級政府通過對基層政府財政權和人事權的控制，實現對基層政府的絕對支配。因此基層政府在過去相當長的時期內都處于一種“上傳下達”的工作模式中，對上級政府下達的“命令”機械地執行，并將這些“命令”再以同樣的方式下達到被管理者。這種唯上不唯實的體制扭曲了基層政府的角色，完全變成上級政府的附庸，漠視市場對資源配置的作用，或者受利益的驅使而主動參與政府原本不應涉及的領域，這些都會造成資源配置的低效或無效，甚至導致政府職能“缺位”或“越位”的情況出現。因此，政府必須重新審視自身定位，將市場本身可以解決的問題交由市場來解決，而著重于提供市場無法供給的公共產品和服務。

法治國家建設和農村法治化是基層政府轉型的制度基礎，法治國家中政府形態表現為法治政府，建設法治政府的重要任務之一就是建設服務型政府，要求基層政府將其社會管理職能建立在非強制性、以指導為主的基礎之上，依照法律規定的范圍和程序行使職權，專注于提供市場無法供給的公共產品與服務，保障公平、穩定的社會秩序。在我國現有行政體制中，各級政府的地位、性質以及承擔的任務和管理方法都不同，基層政府承擔著具體執行法律、法規、規章、規范性文件的重要任務，并直接和人民群眾相聯系，是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁”。傳統上基層政府習慣于把自己設定為社會主宰的角色，通過行政權力、指導命令的方式來實現自己的職能，而在市場經濟條件下，地方政府的一般職能是管理，核心職能則應當是服務，為市場主體提供必需的公共產品、維護市場交易秩序、提供合理的權利救濟途徑。法治國家建設和農村法治化進程為基層政府向服務型政府轉變提供了和制度基礎，基層政府轉型是法治國家建設的重要一環，它要求基層政府必須立足于“服務”職能，從農村實際出發供給公共產品，在政府主導的農村法治化進程中發揮積極作用。

二、服務型政府——基層政府轉型的邏輯定位

建設社會主義法治國家，是我國的基本方略，是今后一段時期內的法治目標，但什么是法治國家，尤其是在中國幾千年“管制”思想浸染下如何尋找政府新的定位，都是基層政府轉型必須審視的問題。從宏觀上考慮，法治國家建設是在社會轉型的背景下展開的。而社會轉型的一個重要方面就是政府職能的轉變，這個轉變就是將政府的管理目標從“管制”轉向“服務”。從微觀上研究，2004年國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“法治政府”這一概念，十七大報告對法治政府建設提出了新的要求，即法治政府是建設法治國家的最重要環節，只有建立法治政府，建設法治國家的目標才有可能實現。可以看出，法治政府建設是基于社會轉型的背景下開展的，其重要目標是轉變政府職能，建立起能有效提供公共服務、全心全意為人民服務、以政府行為推動法治進步的新型服務型政府。

服務型政府理論基于新公共服務理論而產生，該理論認為：從國家與政府產生的目的來說，社會的需要是政府產生和存在的基礎與前提，而政府就應當適應社會的需要，向社會提供良好的服務；從統治階級和被統治階級互動的角度來說，政府的服務性是維持社會存在所必不可少的因素，因為政治統治功能是政府向社會提供的特殊必要服務，而社會管理功能則是政府向社會提供的一般必需服務，任何政府的政治統治功能和社會管理功能都可以在服務性的基礎上得到統一。對此，中國人民大學的馬懷德教授認為，政府的存在就是為社會提供公共產品、公共服務，服務型政府的另外一個解讀就是政府行

為必須規范、高效、便民。服務型政府以向社會提供良好的服務為宗旨，與農村法治化建設中政府轉型的目標是一致的，基層政府應當從以往單純下達命令的管理模式向提供充足的公共產品和公共服務的服務型政府模式轉變。

2004年，溫家寶總理在其題為《提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話中指出：“公共服務，就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。”從中我們可以歸納出基層服務型政府的內涵及政府公共服務的范圍，主要應包括以下幾個方面：第一，提供制度供給服務。政府作為秩序化的代表，必須向人們和社會提供一個權威的制度體系，如政治、社會經濟制度等，為社會糾紛提供順暢的解決途徑，通過制度供給規范公民行為，以達到社會秩序的穩定狀態；第二，提供公共政策服務。服務型政府制定公共政策要從公共性角度出發，為解決社會穩定發展和經濟可持續發展問題制定政策，政府在基本制度確立后的主要服務就是提供良好的公共政策服務，通過政策手段如稅收、貨幣、財政政策等引導經濟和社會主體的行為達到可持續的科學發展目標；第三，提供公共產品。公共產品是指為滿足社會需求或實現社會利益而提供的產品，如司法、國防、教育、公共醫療衛生、社會保障、基礎設施，公共產品的特性決定了它只能由政府來提供而不能交由市場來解決；第四，提供公共服務。公共服務是政府機關及其工作人員滿足社會公共需要、提供公共產品時的勞務行為的總稱，它實際上就是解決政府如何提供制度供給、公共政策服務以及公共產品的問題。

此外，基層服務型政府與傳統管制型政府相比還具備以下幾個鮮明特征：首先，基層服務型政府應當是弱化管理職能的有限政府。有限政府是相對于全能政府而言的，在相當長的一段歷史時期內，政府職能范圍較為廣泛，無論是否屬于其職權范圍內以及能否管理好的事情全部包攬，政府對社會事務的不當干預造成了其自身權力的膨脹，進一步導致政府職能錯位、越位情況的發生。建設基層服務型政府，就要糾正這種不當的管理理念，把市場可以自行調節的公共事務交由市場解決，把部分公共事務交由可以承擔的其他社會組織分擔，退出市場和社會可以自行管理、自我調節的領域，集中力量提供社會和市場無法提供的必要公共產品和服務。其次，基層服務型政府擁有的權力和承擔的責任應是對等的。在傳統的管制型政府治理模式下，更多的是強調權力而忽視了與之對應的責任問題，導致權力和責任的不對等。基層服務型政府不僅是權力的行使者，還應當是責任的承擔者，政府提供公共服務既是權利又是義務，既要對社會公眾負責又要對法律負責，這意味著基層政府對社會和公眾的基本要求必須積極地回應和滿足，同時還要接受來自內外的控制以保證責任的落實。再次，基層服務型政府應當是信息公開、公眾參與的政府。信息公開和公眾參與，意味著政府的一切活動都應當置于公眾的監督之下，這種公開透明的運作機制不僅可以監督和約束政府行使權力的過程，有效預防權力的擴張和濫用，還可以保證公眾知情權、監督權以及重大決策參與權的行使。同時，這種機制把政府職能行使的評價權從以往由上級政府行使歸還給公眾，保障了政府職能的高效運轉。最后，基層服務型政府應當強化服務職能。強化服務職能是指基層政府不僅要向公眾提供公共產品和服務，還要最大化地體現出其自身的服務性和主動性。在傳統的管制型政府體制下，政府職能行使就是“命令—執行”模式，這與當今社會需求和經濟發展水平是極不適應的，在建設“服務行政”的現實背景下，基層政府應當改變自己是社會主宰的定位，弱化傳統行政的命令色彩，加強自身服務屬性。此外，基層政府在向公眾提供公共產品和服務的同時還應當保證自身行為的規范性和正當性，以達到方便百姓，提高服務效率與水平，同時降低行政成本的目的。

三、基層政府“服務”職能實現的建設路徑

概括地說，建設基層服務型政府要注意幾點：經濟上，其主要職能是制定公平規則，確保市場經濟的有效運行，彌補市場不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；政治上，樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；社會問題上，從長遠角度、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展；法律上，必須堅持貫徹依法行政的理念，保證法律的實施以及公眾權利、義務的有效實現。據此，基層政府在建設服務型政府的過程中，應當從以下幾個方面努力：

首先，要樹立正確的管理理念。其中包含了三個方面：第一，建設基層服務型政府最重要的就是要堅持以人為本。政府的管理理念決定著其行為方式，堅持以人為本也就是要堅持全心全意為人民服務的宗旨。以往管制型政府的“命令—執行”模式已經不適應市場經濟發展的需要，與建設法治國家的目標也不相符，只有堅持為人民服務，確保并維護人民利益，才是服務型政府的職能目標。第二，建設基層服務型政府，不僅要堅持以人為本，還要始終貫穿依法行政的理念。傳統管制型政府傾向于將政府管理權限放大，職權范圍寬泛且不明確，這樣就很容易造成政府的越位或錯位。依法行政是法治政府建設的一項重要原則，強調把一切政府行為納入法治軌道，依法厘清各級政府之間的關系，清晰界定部門職能，并明確相關的責任，實現政府職權、職責的一致性。只有政府依照法律規定進行管理，始終堅持依法行政，法律才能得到嚴格的遵守，公眾也才能夠充分享有權利和主動履行義務。第三，建設基層服務型政府，還要建立優質高效的公務員隊伍，實現公務員管理的法治化、科學化，確保用人質量，并通過整合資源、加強培訓以提高公務員的素質，加強公務員的理想信念和思想道德教育，強化廉政意識、服務意識和群眾觀念，以促進廉潔、高效的基層服務型政府建設。

其次，要實現政府職能轉變。轉變政府職能是全面推進依法行政，建設服務型政府的核心問題。建設基層服務型政府，就要轉變傳統管制型政府模式中的黨政不分、政企不分的治理方式，建設合理、科學、高效的政府機構，樹立重在服務的觀念，強化公共產品與服務的供給職能，充分發揮市場的調節作用，著重為經濟和社會的發展提供良好的外部環境。但目前與公共服務供給相關的法律規范和制度保障體系尚不健全，基層政府依然是公共設施領域的投資主體，為了保障社會和經濟秩序穩定，建設基層服務型政府應當循序漸進，不可能一蹴而就。在這一過程中，我們還應當比以往更加關注社會弱勢群體利益，提供滿足其基本生存需要的公共產品，優先解決民生問題。

再次，要推行行之有效的服務模式。建設基層服務型政府，不僅體現在制度設計上，更應注重實踐效果，如果沒有行之有效的服務模式，為建設基層服務型政府而設計的各種機制也就成了空中樓閣。服務模

式是服務職能的具體體現，一些地方在建設基層服務型政府的過程中已經積累了不少行之有效的服務模式，主要有：建立社區導向的服務模式、提倡公眾參與、制定服務標準、建設電子政務以及提供具有人文關懷的便民服務。所謂社區導向服務模式，就是將政府職能和服務重心下移，強調提供便捷服務。提倡公眾參與、制定服務標準和建設電子政務，就是要建設政務公開、透明、高效的政府。公眾參與可以加強政府與公眾之間的溝通交流，制定服務標準便于公眾了解政府的服務承諾，而建設電子政務則是適應社會信息化發展的需求，在提高政府工作效率的同時為公眾監督政府行為和公務人員行為提供保障。同時，提供具有人文關懷的便民服務可以塑造具有親和力的政府形象，因為傳統管制型政府在社會生活管理中扮演著主宰者角色，與公眾的地位是不對等的，傳統管制型政府習慣于以強硬的手段行使職權，而基層服務型政府是以向公眾提供公共產品和服務為主，這種轉變必須以公眾的實際需求和支持為基礎，政府提供的公共服務才不至于流于形式。

作為世界上最大的發展中國家，我國幅員遼闊、人口眾多，地區之間的發展極不均衡，各地基層政府面臨的問題也不盡相同，這種狀況決定了基層服務型政府建設要循序漸進，不能急于求成，要結合當地實際，探索與實踐與之相適應的服務型政府模式和體系。雖然我國基層服務型政府建設相關理論和實踐目前仍處于起步階段，但有一點已成共識：在建設基層服務型政府的實踐中，必須以實現每個公民都可以享有基本公共服務為目標，一方面，提供滿足全體公民最基本公共需要的公共服務；另一方面，提供滿足部分弱勢群體生存需要的公共服務。從而為探索基層服務型政府建設的道路指明了方向。在建設法治國家的背景下，從傳統管制型政府向現代服務型政府的轉變，是政府自身的革命，順應了市場經濟發展的潮流，符合我們黨全心全意為人民服務的宗旨和要求。作為歷史發展的必然選擇，在基層政府轉型過程中，我們要始終以建設基層服務型政府為目標，樹立依法行政的理念，有效地轉變政府職能，并推行行之有效的服務模式，才能保證基層服務型政府建設目標的最終實現。

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