警惕“整合”名義下的礦權非法轉讓

□劉 欣

警惕“整合”名義下的礦權非法轉讓

□劉 欣

案 情

2007年8月，云南龍洋礦業開發有限公司法定代表人林某與某縣政府簽訂了一份礦產資源整合協議。雙方約定，龍洋公司在該縣建立一條探礦、開采、提煉、回收的生產線，繳納50萬元基礎設施配套資金，且不得弄虛作假、圈而不探。縣政府以收取較低“基礎配套費”的方式向龍洋公司提供優惠政策，并允許對方對該縣區域內鐵、錳礦產資源進行統一勘查、開發。根據該協議，5年內，唯獨龍洋公司有權在該縣范圍內勘查開采鐵、錳礦產資源，他人不得在該范圍內開采。

協議簽訂后，林某將協議范圍內的礦區劃為幾小片，要求其他想在該縣采礦的人與其簽訂合作勘查合同，并對每片礦區收取3萬元保證金和5萬元管理費。

2008年4月，縣政府發現林某未建成合金生產線，反而違規操作礦山買賣，遂對其發出限期整改通知，要求林某實際履行合同，否則將終止合同。林某一方面向政府承諾履行合同，一方面繼續向外“兜售”他手中的礦權。為收取更多開采保證金，林某還交叉重復劃分礦區，將同一礦區出售給不同的客戶開采。

2009年4月，縣公安局收到林某客戶舉報，稱其騙取開發保證金，遂立案調查。

經查，林某先后與7家客戶私下簽訂了礦產資源合作勘查協議。這7份礦產資源合作勘查協議中約定的勘查開采點實際都是同一個地方。為了“一礦多賣”，林某與不同客戶簽訂協議時，有時用四至界線來標明礦區位置，有時又改用經度和緯度來標明礦區位置。雖然林某直接收取的資金只有62萬元，但7家客戶投入的勘查資金達400多萬元，損失嚴重。

2009年5月，因涉嫌合同詐騙罪，縣公安機關依法批捕了林某。目前，案件正在審理中。

評 析

本案是一起以非法轉讓礦業權為主，涉及礦產資源勘查、開采和管理等多方面違法行為的典型案例。龍洋公司借國家推行礦產資源開發整合政策之機，經地方政府違法行政取得不具有法律效力的壟斷性礦產資源開發權，并以簽訂勘查協議的方式非法發包轉讓牟利，以實施整合之名、行非法轉讓礦權之實。本案主要涉及以下一些法律問題：

一、龍洋公司所謂的礦產資源勘查、開發權不具有合法性

首先，看縣政府一方是否有審批礦權的資格。根據礦產資源法律法規有關規定，地方政府在礦產資源管理中擔負的主要職責是：加強礦產資源保護工作，維護本行政區域內的礦產資源開發秩序，支持、督促有關部門依法履行礦產資源勘查開發監督管理職責。根據《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》和《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》中的有關規定，地方各級政府的職責主要是組織領導。其中，縣級政府負責對整合礦區內礦山企業原采礦許可證均為縣級國土資源管理部門審批頒發的相關整合實施方案進行審查批準，在特定情況下優先選擇符合產業政策和布局規劃的下游優勢企業作為整合主體，對于整合工作的具體實施，則由國土資源等相關部門負責。顯然，縣政府不具備探礦權、采礦權的審批權。

再看龍洋公司一方的資質條件。《礦產資源法》第三條規定，勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記；從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件。據此，龍洋公司應當向國土資源行政主管部門提交能夠證明其具備相當的資金、技術（設備）和管理能力的探礦權、采礦權申請登記書、勘查單位資格證書、資金來源證明、勘查實施方案或者礦產資源開發利用方案、設立礦山企業的批準文件等一系列要件材料。本案中，該公司尚未提交這些材料，無法確定其是否具備法定的資質條件和形式要件。

從國家關于礦產資源開發整合的政策角度分析，經縣政府同意統一進行開發整合的該縣域內鐵、錳礦區不是通常意義上已設礦業權、有必要進行整合的區域，而是有資源賦存的空白礦產地，該區域在客觀上暫不存在進行開發整合的必要性和緊迫性；龍洋公司既非合法的探礦權人、采礦權人，也沒有相應的經濟實力和礦產資源開發經驗，因此，該公司不具備成為整合主體的能力和條件。

此外，縣政府與龍洋公司之間的探礦權、采礦權出讓方式也有悖于礦業權管理規定。

龍洋公司所取得的礦產資源勘查、開發權沒有依照法定程序向有權機關申請，因而不是法律意義上的探礦權人和采礦權人，不能得到法律的承認和保護。

按照行政合同的有關規定，因為縣政府超出了其管轄事務的權限范圍，龍洋公司也不具備法定的形式要件，所以雙方簽訂的礦產資源整合協議無效。由于雙方均有過錯，因此應當各自承擔相應的責任。

二、龍洋公司以簽訂協議方式發包探礦權、采礦權的行為屬非法轉讓礦業權

根據現行礦產資源法律法規規定，探礦權、采礦權轉讓應當依法進行，除了對探礦權、采礦權轉讓實行國務院和省兩級國土資源行政主管部門審批，還對探礦權、采礦權轉讓設定了一系列法定條件，主要包括：轉讓人必須是合法的探礦權人、采礦權人；探礦權、采礦權發生轉讓必須符合時間、權屬、履行義務等法定條件；受讓人應當具備法定的資質條件；必須依法辦理探礦權、采礦權轉讓審批和變更登記手續。

本案中，龍洋公司不顧對方是否具備相應的資質條件，憑借其與縣政府簽訂的礦產資源整合協議騙得7家“客戶”的信任，以簽訂“合作勘查合同”即采取承包方式允許這些“客戶”進行礦產勘查、開采活動為條件，公然收取“保證金”和“管理費”，這是一種特殊的非法轉讓礦業權行為，可以理解為《礦產資源法》中規定的“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源”的違法行為。其特殊之處，或者說它與典型的以承包方式非法轉讓礦業權行為間最大的區別，就在于其轉讓主體并非合法的采礦權人和探礦權人。

此外，龍洋公司采取與不同“客戶”重復簽訂礦產資源勘查合作協議的方式，將同一礦產地發包給不同主體進行勘查開采，從中牟取利益，具有主觀上的欺詐惡意。根據《民法通則》第五十八條和《合同法》第五十二條的規定，一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益的，或損害社會公共利益的，合同無效。龍洋公司與不同“客戶”簽訂的礦產資源勘查合作協議屬無效合同。

三、一礦多“賣”中的政府越權行政

礦產資源監督管理是在礦產資源勘查、礦山建設、生產到關閉過程中，依法對探礦權人、采礦權人行使權利、履行義務的情況進行監督管理，維護探礦權人、采礦權人的合法權益和正常的開發秩序，查處各類礦產資源違法違規行為。

監督管理的主要任務就是保護和合理開發利用礦產資源，礦產資源監督管理以屬地管理為主?！兜V產資源法》規定，國務院國土資源行政主管部門主管全國礦產資源勘查、開采的監督管理工作。省、市（地）、縣級國土資源行政主管部門分別依法負責對本行政區域內的礦產資源勘查、開采進行監督管理。根據有關規定，礦產資源開發監督管理重在縣、市兩級國土資源行政主管部門。

本案中，縣政府本應依法嚴厲打擊無證采礦等各類礦產資源違法違規行為，切實維護礦產資源開發正常秩序，認真組織編制整合方案、確定整合主體，在推進礦產資源開發整合過程中發揮積極作用，結果卻為增加地方財政收入，實施假整合和越權行政，將當地資源交由一家公司通過發包方式隨意開發，與國家合理開發利用資源、維護正常開發秩序的要求背道而馳，造成了不良的社會影響。當地國土資源行政主管部門也未及時對非法轉讓礦業權和無證勘查、開采行為采取制止和處罰措施，存在監管不力的失職問題。

四、本案中的受害者也是非法轉讓礦業權的參與者

本案從表面上看，受騙的7家“客戶”是龍洋公司合同欺詐行為的受害者，但實際上，他們也是非法轉讓礦業權行為的受讓者和無證勘查開采者。根據《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》的有關規定，對非法轉讓探礦權、采礦權的，沒收其違法所得，處以罰款，并責令限期改正，逾期仍不改正的，依法吊銷勘查許可證、采礦許可證和其他證照；對受讓方按無證勘查、開采予以處罰。據此，這7家“客戶”分別與龍洋公司構成非法轉讓礦業權行為的共同行為人，應當根據其實施無證勘查、開采活動的情況以及國家所有的礦產資源的損失程度等因素給予處罰。至于7家“客戶”進行了大量的勘查開發投入卻得不償失，根據民事法律中關于無效合同的有關規定，應由龍洋公司承擔相應的經濟責任。需要強調的是，由于他們之間簽訂礦產資源勘查合作協議并依此實施非法勘查、開采行為，損害了國家和社會公共利益，因此應當依法沒收各方由此取得的收益。也就是說，非法轉讓礦業權行為的認定及一般性處罰，并不以受讓人實施非法勘查開采活動過程中產生利益為要件。

（作者單位：國土資源部礦產開發管理司）