中國社會保險的改革與發展之路

全國人大常委、中國人民大學教授 鄭功成

中國社會保險的改革與發展之路

全國人大常委、中國人民大學教授 鄭功成

謝謝中國勞動關系學院的邀請，很高興有機會和中國勞動關系學院的師生進行交流。

研究社會保障的人都知道，現代社會保障制度的創立是以1881年、1883年和1889年德國建立社會保險制度為標志的，但是誰創立的呢，歷史總是將功勞歸于偉人或者政治家的，創立者便叫俾斯麥，或者再加上德國皇帝，但我認為，社會保險制度的真正創立者應當算是德國的工人階級，德國的工會組織，因為是工人階級需要，也是工人階級及其工會組織通過斗爭獲得的正當權益。

今天，我就想重點談談社會保險，因為社會保險在工業社會里是社會保障主體的或者說主要的制度。把社會保險建設好了，一般來講，社會保障就不會有太大問題了。第二個方面，社會保險總是跟勞動者的利益密切相關的。社會保險的創立，傳統的社會保險，都是跟受雇的勞動者的權利密切關聯。盡管現在北歐國家公民的社會保險權利和就業權利有了一定距離，但世界上絕大多數國家，應該說勞動就業和社會保險還是密切相關的。社會保險是勞動者的一項基本權利，是與工資并重的一項法定基本權利，所以在這里講社會保險，是比較合適的。第三個方面，在我國社會保障制度的構建中，社會保險是最受關注的，也是關系最多人利益的制度安排，并且這個制度變革過程異常復雜也異常艱難。基于這樣幾個方面，我想在此談談中國社會保險的改革與發展。

一、社會保險的功效與重要性

什么是社會保險？教科書上有各種不同的定義。但我不太想講書本。我曾給社會保障下過一個定義：它是用經濟手段解決社會問題，進而達到特定政治目標的一個制度安排。社會保險其實也可以用這樣一句話來概括：無論是養老、醫療、失業和工傷保險，它們采取的都是經濟手段，解決的就是老年、疾病、失業、職業傷害這樣的社會問題，維護的是工人階級切身利益，達到的是化解勞資沖突甚至階級矛盾、共享發展成果的政治目標。這個定義非常準確地概括了這個制度的特點。對社會保險，還可以下一個定義，即勞資雙方通過長期博弈形成的一種利益分配機制，或者說勞資雙方通過博弈平衡勞資權益的制度安排，或者說是勞資雙方通過博弈達到妥協之后的一種社會分配的結果。不是嗎?沒有工人階級的反抗，哪里來的社會保險制度？沒有工人階級的爭取，社會保險制度怎么能夠遍及了170多個國家？由工人階級的要求，變成全民共同的要求，因此，我們便看到，很多國家從建立選擇型的社會保險制度變成了普惠性的福利國家。所以，我說它是一種新的利益格局，是針對勞資雙方利益分配乃至于整個社會分配形成的一種新的強制性的制度安排。為什么強調博弈呢？因為權利并不像資產階級啟蒙思想家所講的是與生俱來的。有些權利是天生的，有的卻是需要通過斗爭才會得來的。我覺得社會保險就是這樣一種爭取來的權利，這個權利的得來當然要通過勞動者的抗爭，不管是創始這個制度的德國還是其他國家，概莫例外。所以，社會保險在創立之初對統治者而言，通常都是被動的，只有勞動者與人民的要求才是主動的。

那么，社會保險制度的功效是什么呢？起碼有這么幾大功效：

第一，緩和乃至化解勞資矛盾。記得20世紀80年代初期，我在上大學時，老師給我們講，資本主義是腐朽的、垂死的。我們就會提問，為什么80年代沒看到資本主義朽和死呢？資本主義腐而不朽、垂而不死是為什么呢？老師也無法回答，也沒有答案。后來我研究社會保障才知道，就是社會保障延遲了資本主義的命運。我回頭去翻80年代的相關教材，有一小段介紹這個制度，但說它是資本主義社會的糖衣炮彈，是麻痹工人階級斗志的胡蘿卜。現在教材上當然不再將這一制度如此意識形態化，也沒有這個說法了。這個講法是不對的，通過制度安排來解決勞動者的養老、疾病醫療、職業傷害問題有什么不好呢？我為什么說社會保險制度是化解勞資矛盾、根除資本主義制度痼疾的一劑良方呢？因為資本主義社會其實是殘忍的，也是貪婪的，其本性是逐利的，是強調獨享的。資本更是吸血的，早期資本主義社會的資本家也是吸血的，今天倒不一定。資本在任何人的手中，不管什么人，都一定是吸血的，不信大家看看我們的股票市場，不管什么人，拿著資本在股市上就想賺得更多，資本的這個本性不以人的意志為轉移。但是，資本家當年是吸血的，現在卻可能是道德的。因為當他投資的時候，反映的是資本的本性，但當得到了收益做公益慈善事業時，反映的卻是道德人格。然而，早期的資本主義確實是自利自私的，是追求獨享而拒絕共享的，這時就會看到勞動者權益普遍受損。

我們研究社會保障，不僅要從社會保險制度的創立開始，還要從之前的1601年英國女王伊麗莎白頒布《濟貧法》開始。那時英國的圈地運動，要把大量的牧民變成工人，他們是很不樂意的。離開了土地，他們沒有安全感，變得一無所有，同時當工人還要冒著生命危險。記得恩格斯在一本書中描繪了這樣一種場景：1840年英國的紡織工業中心曼徹斯特市，也是當時世界紡織工業中心，街面上所見就像發生了世界大戰一樣，到處都是吊著胳膊、拄著拐杖的人，職業傷害與工傷事故造成的后果慘不忍睹。在這個工業化和資本主義的初期，在沒有社會保險的情況下，經常會出現這樣的現象，工廠不景氣了，工人受傷了、生病了、年老了，雇主就會一腳把他踢出門外。那么工人該怎么辦呢？完全無所依靠。所以，工人就要反抗，就要團結起來爭取自己的權益，通過長期斗爭和博弈，終于爭取到了社會保險的權利。這個制度確立以后，在德國和此后的許多資本主義國家確實起到了立竿見影的效果，勞資之間由尖銳對立開始走向妥協合作，現在很多資本主義國家的勞資雙方已經在一定程度上變成了利益的共同體。

德國在社會保險制度創立之前，是一個由很多小城邦自治體組成的國家，國家認同感淡漠。所以俾斯麥在化解尖銳社會矛盾的同時，還要增強國家凝聚力。創建社會保險制度后，德國人民的國家認同感馬上上升了，德國也迅速成為世界強國。我看了德國史，1881年之前德國在世界上基本沒有什么殖民地。不要說英國、法國，即使比它小的國家如西班牙、葡萄牙、荷蘭之類，都有殖民地，但它卻沒有，還很落后。德意志民族又是一個很有血性的民族，工人運動風起云涌，俾斯麥雖然是鎮壓工人運動的劊子手，卻也創立了社會保險制度，為工人解決了后顧之憂，最終在化解勞資沖突中實現了工人權益，也促使德國由落后走向強盛。所以當時德國的統治者講，社會保險是消除革命的必要成本，一個領養老金的人是不會起來反社會、反政府的，德國及其他許多國家近百年來的發展史證明，事實的確是這樣。因為德國社會保險制度創立后，工人運動迅速平息，游行罷工、搗毀機器及其各種破壞行動迅速減少，德國出現了繁榮發展的局面。由于勞資矛盾化解了，德國進入了一個比較和諧的時期，所以物質財富迅速積累，直至發動世界大戰，橫掃歐洲國家。雖然發動戰爭是非正義的，但從另一個方面看，只經過二三十年的發展，德國就從一個落后的國家變為一個可以橫掃歐洲的強國，可見它的財富積累之快，而這恰恰是建立在化解了勞資矛盾的基礎之上的，矛盾的化解又是建立在社會保險制度的基礎之上的。你能說社會保障制度對它的貢獻不大嗎？我講這個背景的意思，就是強調社會保險的功效不可小覷。一個國家如果勞資矛盾尖銳的話，社會是不可能安寧的，財富也是不可能積累的。社會保險創立后，自然這個矛盾就解決了。這是社會保險的一大功效，立竿見影。因為在德國取得了好的效果，所以俾斯麥式的社會保險風靡世界，先是歐洲，再是大洋洲，后來到了南北美洲，以及亞洲國家。

第二，根治資本主義制度的痼疾，由自由獨享到強制分享。社會保險制度的確立，實際就是通過法律的強制介入，讓發展成果由資本家獨享發展到強制分享。我們看到，幾乎所有國家建立的社會保險制度，都是通過法律強制雇主為其雇員繳付社會保險費的，最少也是分擔一半，這便是一種共享的機制。這與資本主義和資本強調的獨享是相悖的。但恰恰是這個強制分享的制度安排，讓雇主出讓了原來獨享的一部分利益，增進了工人階級的權益，進而也維持了資本主義的持續與繁榮。因此，我曾經在不少場合都講過一個觀點，即社會保險制度的創立實際上是資本主義由野蠻時代向文明時代邁進的標志性事件和重要的制度保障。在此，我不贊同一些經濟學家所講的觀點，即所謂羊毛出在羊身上，雇主為勞動者的社會保險繳費是工資的減少，這種觀點是荒謬的，沒有社會保險制度的強制，雇主不可能為勞動者如此增加即期工資，也不會心甘情愿為勞動者解決養老、疾病醫療等后顧之憂。

第三，解除勞動者的后顧之憂，化解他們的不安全感，促進社會和諧。作為為勞動者提供穩定安全預期的強制性制度安排，社會保險是一個安全網，是一個時代進步的標志，它不是什么糖衣炮彈，而是社會主義的因素，或者說是在資本主義社會因工人階級的斗爭而生長出來的社會主義元素。由于社會保險乃至整個社會保障制度其實是社會主義元素，所以，也有人說只有相信社會主義者才能研究好社會保障，只有崇尚公平、正義、共享的人，才能研究好社會保障，否則就可能出現價值觀不相容。社會保險、社會福利、社會救助，無疑都是社會主義的元素，因為它們都以公平、正義、共享為目的。

社會保障被重視，在古今中外都能找到無數證據。中國歷史上是有社會保障的，有文字記載就有社會保障。商湯時期，即使國庫里沒有財富，干旱時國王也要到森林里去，祭天求雨，我認為這就是最早的社會保障，它其實是統治者限于財力而采取的“救災、救荒”措施。后來歷朝歷代所采取的賑款救災、賑谷救災、以工代賑等三大救災方略，一直延用到現在，這都是我們老祖宗留下來的和農業文明相關的救災備荒經驗，它是農業社會的社會保障。

在西方，1601年英國頒布《濟貧法》，雖然現在看來，是以強迫勞動和無視人權為代價的，但在當時它還是進步的，它首次通過法律的形式，把英國的濟貧措施上升到法律規范的層面。而1881年德國創立社會保險制度更是一個劃時代的進步，因為它在保障工人階級社會保險權益的同時，并沒有損害工人階級的尊嚴。再看1935年美國頒布的《社會保障法》。美國是個移民國家，是一個崇尚自由主義的國家，它追求個人自由，強調自我負責，這在世界上是獨有的。之前的美國雖然有社會救助，但都是強調個人救助的。1929年到1933年的世界經濟大危機，美國的損失慘重，國民經濟崩潰，失業率高達28%，貧困面上升。這個時候羅斯福總統采取新政，一個重要的措施就是救濟失業工人，就是以工代賑。后來再采取一些社會保險措施，到1935年正式通過了社會保障法案，由此確立了美國的社會保障制度。所以2008年以來，美國盡管發生了由次貸危機引發的經濟危機，但它仍維持著世界經濟的霸權，美國民眾的生活依然是安定的。這就是美國的社會保障制度幫助民眾度過危機，同時也在很大程度上化解了經濟危機可能帶來的社會危機與政治危機。當然，美國的社會保障制度仍存在缺陷，迄今還有數千萬人缺乏公共醫療保障，這在資本主義發達國家中屬于保障水平偏低的國家，很多歐洲學者提起美國社保制度都不屑一顧，就是因為共享的份額偏少了。不久前奧巴馬總統推動醫保改革，美國眾院、參院都以微弱多數通過了改革的原則方案，從而給美國人民帶來了建立全民醫療保障制度的希望。在此，我們看到的是社會保障制度首先幫助美國政府擺脫經濟危機做出了重大而直接的貢獻，其次是自此維持著美國的經濟增長與社會穩定，再次同樣不斷踏上新的保障水平臺階，從而表明了是美國多數人民的共同意志。

將社會保險制度升華的，是創建了福利國家的英國。工黨描繪了福利國家的藍圖，保守黨建成了福利國家的大廈；是艾德里的工黨描繪了福利國家的藍圖，丘吉爾的保守黨建成了英國福利國家大廈。二戰后英國基于社會保險率先在世界上建成了福利國家，其顯著的特點就是強調公平與普惠。有人講英國由于福利國家創立導致了衰落，這是一種無知的言論。因為它在經歷17世紀“日不落帝國”的輝煌時代后即被新崛起的資本主義國家如美國、德國等取代了，到二戰時只是前一個世紀地位的正常延續。二戰前哪有福利國家制度呢？所以，英國福利國家的創立不僅無過，反而有功于國，有益于民，因為它恰恰消除了二戰期間英國國內的階層矛盾，促進了社會和諧，也給英國人民帶來了普遍意義上的幸福安寧。到現在誰能說英國不是一個大國呢？社會保障制度帶來了國家的強盛或者維持了國家的強盛，我們從國際上能找到很多這樣的例子。

我們國家在改革開放中的經歷也是這樣：當我們不重視社會保障的時候，就會出現社會問題；當我們重視它的時候，社會就會發展得很好。雖然改革開放已經有30年了，但是經濟增長最快、發展最好的就是1998年到現在的這十年，這些年就是重視社會保障的十年。1998年確立了“兩個確保、三條保障線”，政府開始投入一定的財力來挽救社會保障制度尤其是養老保險制度、濟貧制度的信譽，才逐漸安定了人心，緩和了人民的不安全感。但20世紀90年代中期，我們實際上是深陷在社保的危機之中：數以百萬計的退休工人領不到養老金，失業工人領不到失業金，城市貧困得不到相應的救助。那幾年經常在政府門口看到靜坐或示威的情形，標語就是“我們要退休金，我們要報銷醫療費，我們要吃飯”，這當然是表面現象，深層的就是由于社會保障制度的崩潰，某種程度上導致了生活安全的危機。就在1998年前后，國企生產形勢一片大好，大家看統計報表，工資收入增幅很大，可伴隨的是銀行存款一個勁的上漲。所以政府連續五次降低利率，我記得一百元存入銀行一年定期，利率從開始的百分之十一點幾變到后來的百分之一點幾，這在市場經濟國家可不得了，利率如此大幅度下調，人們會馬上提出現金消費或者進行其他投資，但在我們國家，當時不管怎么降低利率，銀行存款都會上漲，與生產發展、工資增長相對應的是消費下降、物價反而下跌，經濟面臨嚴重危機。我記得當時到北京開會，有經濟學家針對這種消費低迷的現象，說我們中國已經走過了短缺時代，進入了過剩時代。他提供的數據說，我們國家百分之三十的商品是供過于求，百分之五十是供求平衡，只有百分之二十才是供不應求。我則認為事情并非如此，所以講了十二個字：“內需不旺，生活風險，社會保障。”當時講的核心觀點即是，為什么人們不買東西，是因為生活有風險，為什么生活有風險，是因為沒有社會保障或者社會保障已經沒有了能夠給人以安全感的信譽。回顧20世紀90年代，數以百萬計的退休老人不能按時足額領到退休金了，數以千萬計的失業、下崗職工不能領到相應的失業或下崗補貼，還有越來越多的城市貧困居民得不到政府的救助，社會追捧的還有教育要產業化，孩子上學要自己負責了；住房要自有化了，家家都必須買房子了。在這樣的背景下，老百姓還有什么安全感呢？生活風險的劇增，使人們哪怕沒有利率也要把錢存到銀行里。所以說1997、1998年是非常危險的年份，1998年起，朱镕基擔任國務院總理，針對當時的經濟社會形勢，中央政府就運用了兩大法寶：一個是積極的財政政策，政府發國債，修公共基礎設施，迅速挽救了一批瀕臨破產的企業，也減少了失業；第二個就是“兩個確保，三個保障線”，即確保退休工人按時足額領到養老金，確保下崗職工按時足額領到下崗職工基本生活保障金，還有失業保險、最低生活保障制度等，都成為各級政府的重要工作任務。同時明確養老保險費等由過去的收支一條線、差額撥繳，改成收支兩條線，政府確保支出到位，不管收不收得到社保繳費，政府都確保養老金等社會保障待遇的支付。如果沒有兩個確保，一下子把工人的飯碗砸掉，數以千萬計的人可能陷入困境而無法自拔，數以百萬計的貧困對象可能陷入生活絕境，其后果必定是社會動蕩，如果情形是這樣，國企改革能成功嗎？能有今天的局面嗎？所以看這30多年來，社會保障是非常重要的。

從古今中外的發展實踐，可以看出社會保障制度的極端重要性，社會保障作為一個長久的制度安排，只會越來越被人們關注，不可能冷下去。

二、中國社會保險改革的歷程及特點

社會保險制度的改革是社會保障制度變革的核心。雖然社會保險制度保障的不是全民，但是它的水準較高，動用的資源很大。比如我國城鄉居民中享受低保的有8000多萬人，500個億就夠了，但是社會保險中的一項養老金在2008年的發放額就達到了7390億。所以社會保險制度改革的成敗，決定了社會保障制度改革的成敗。社會保險制度改革成功了，社會保障制度的建設就斷無不成功之理。

我國的社會保險制度，始于1951年頒布的《勞動保險條例》，這個條例現在看起來雖然是城市人的專利，但在當時還是很先進的，因為它提供的各種社會保障解除了勞動者及城鎮居民的后顧之憂。一家有一個人就業就不用擔心了，包括養老、疾病醫療、工傷，還有住房啊，乃至子女的教育。這個我們稱之為國家—單位保障模式。但是到了80年代為什么要改革呢？因為經濟體制改革動搖了單位保障制的組織基礎和經濟基礎。我們現在有些專家批評甚至全盤否定計劃經濟時代的勞動保險制度，我認為是不妥當的，你不能用市場經濟的眼光看待計劃經濟時代的社會保障。那個時代勞動保險制度能夠延續，是由于兩個條件：一是單位是長生不死的，不破產不倒閉，人們對它就有穩定的安全預期；二是勞動者的就業是終生鐵飯碗，即使退休了也是企業的人。但是后來改革，就有單位破產了。第一家破產的單位是沈陽的防爆器材廠。單位由長生不死變得有生有死，這表明單位的穩定性不再繼續；另外，1986年全國推行勞動合同制，勞動者的飯碗也不是鐵飯碗了。過去的兩個條件在改革后發生了實質性變化，原有的勞動保險制度就不得不改革了，就不得不走向社會化的社會保險制度了。為什么講這個背景呢？因為經濟改革是社會保險改革的決定性因素。

1986年是社會保險變革的起始年。1985年以前是準備階段，還談不上變革，政府部門更多的是為了維護原有制度下勞動者的保障權益。比如，有的單位不知道怎么改革，在醫療費用上漲的背景下，給每個工人加幾元錢工資，之后工人得什么病都不管了，這樣一來，沒有病的人高興，有病的人不高興，高興的是青年工人，他們一年不生病還多了收入；不高興的是退休工人，因為幾塊錢根本不夠他看病吃藥的，特別是一有大病，所有的工資都不夠支付醫藥費。我在武漢調研過一個大型國有企業，這個單位有八千多在崗職工，六千多退休人員。本來福利是挺好的，但要把退休職工的退休金一發下去，企業就虧損，在崗職工與老人的矛盾尖銳，單位也擺不平，官司打到政府也沒辦法。1986年開始社會保險改革，有幾個標志性的事件：一個是國家“七五”計劃，提到社會保障要社會化，這正是我們現在改革的目標方向。第二是國有企業實行勞動合同制，廢除了終身制。第三個是待業保險暫行規定這一法規的頒布，標志著中國承認有失業現象與失業工人。此外，當時的勞動人事部還頒發了這樣一個文件，就是外國駐華機構的中方雇員要參加勞動保險，雇主要繳費。所以，1986年是社會保險改革的起始年。但是1986年開始的社會保險改革只是作為國有企業改革配套措施，或者說是國企改革的輔助性措施，由此留下的后遺癥，就是沒有把非國有企業納入進來，就是凡是國企到非國企工作的人，百分之百的社會保險權益受損。1993年國家確立市場經濟體制是經濟改革的目標模式，把社會保障作為市場經濟體系的五大支柱之一，應該說有所進步。但是社會保障被當成了市場經濟的一部分，也打上了效率優先的深厚烙印。市場經濟是講效率的，社會保險也跟著講效率。有兩個顯著特點：一是差額繳撥，就是企業參加社會保險，你繳多少保險費，社保機構就按多高比例發放養老保險金。這樣一來，就出現了退休人員領不到養老金，工人報不了醫藥費，失業人員領不到失業保險金等現象，因為有的企業效益不良，不可能按時足額繳納社會保險費。以收定支、收支掛鉤，這樣的做法實際上已經偏離了社會保險的公平準則。這是作為市場經濟一部分帶來的一個不良的效應。另外，就是政府不承擔社會保險制度改革的成本。我們知道，任何改革都是要付成本的，社會保障制度改革，政府不付成本誰來付成本呢？最終只能是勞動者付出代價，都是以損害勞動者權益來推動改革的，因此，應當承認我們的工人階級為國家改革付出了代價，他們于改革發展有大功。1998年，才開始恢復社會保險真正的價值取向，才真正由單位走向社會化，開始走上一條較為理性的改革之路，所以，1998年是我國社會保險改革一個標志性年份。在此之前的社會保險改革都是在摸著石頭過河。2000年中央決定在遼寧開展社會保障綜合改革的試點，自此揭開了社會保障由單項改革向綜合改革推進的序幕，也是一個標志年。2009年國家宣布三年內建立覆蓋城鄉居民90%以上人口的醫療保障制度，同時在全國開始試行農民養老保險，加快了改革的進程，社會養老保險由城市居民的專利開始向農村發展和延伸，同樣可以算是一個標志年。

回顧二十多年中國的社會保險改革歷程，有如下幾個特點：

第一個特點是，我們是在復雜的經濟社會轉型的背景下進行的社會保險改革，這跟西方國家的改革是完全不一樣的。西方國家的社會保障改革通常是在經濟社會相對定型、持速發展進程中進行的。而我們是在整個經濟體制有大的變革，社會有大的轉型期進行的改革，這樣就必然有它的艱難性、艱巨性。

第二個特點是，我們的社會保險改革是漸進的。世界上幾乎所有國家的社會保障制度的確定都是立法先行，法律通過之日，就是制度建立之時。社會保險立法就像孫猴子金箍棒劃的圈一樣，圈里面的一個也不漏，圈外面的一個也不許進。哪有今天這樣隨意地把這個圈擴大一點，明天把這個圈再擴大或者縮小一點的，因為法律不是彈性的，是剛性的。但是我們國家走的是漸進的改革道路，它取決于整個改革的漸進道路，我們采用的是一個改革方案在局部地區先試點，然后通過總結經驗教訓，再在更大范圍使用，接著才逐漸擴大它的覆蓋面。這是我們特殊的改革之路。這條改革之路其實是把雙刃劍，利弊參半。

第三個特點是，我們的改革是全面而深刻的，甚至是顛覆性的改革。我們過去的社會保險實際上是國家負責、單位或集體包辦、板塊結構、封閉運行，過去的勞動保險制度就是這樣的。哪個單位過不下去了，政府的財政來補貼，這也是國家負責，但是它是單位包辦的，你領養老金也好，報銷醫療費也好，子女上學也好，都由單位負責解決。然而它是板塊結構，每個單位自我封閉，干部是干部，全民所有制職工是全民所有制職工，集體所有制職工是集體所有制職工，農民是農民。在各單位封閉運行的條件下，就出現一些老國有企業不堪重負，新國有企業負擔很輕。這是我們原來的制度。然而，經過改革之后，社會保險制度已經改變成為政府主導、勞資分責、社會化、多層次的制度安排。社會化是開放的，多層次而非原來單一層次，這應當算是顛覆性的改革，而不是一種改良。所以有時候，我和國外的一些學者討論時，國外的一些社會保險改革在我們看來簡直就不像改革。

如法國，1995年要改革養老金制度，其實就是想把退休年齡往后延長一年，當時的內閣還沒有把方案公布出來，法國就爆發了20世紀60年代以來最大規模的罷工、游行示威，這樣它的內閣就垮臺了。有時我們開玩笑說，法國人民的覺悟太低了，只考慮自己的利益，不為子孫后代計，你這代人養上一代人才10年，你讓你兒子這代人養你10多年，因為你壽命延長了，延長一年退休，養老方面的代際公平問題不就解決了嗎？法國前段時間又爆發了大規模的罷工事件，這是因為有兩個行業，由于歷史的原因，是獨立的養老金制度安排，繳費只要繳37.5年，而其他的法國人繳費要交40年，這樣大家就覺得不公平，所以法國想把它拉平也到40年，結果那個行業堅決不干，就爆發了罷工，釀成一場政治危機。可見，在發達國家，社會保障改革就是要動一部分人的既得利益，就會遇到重大的阻礙和風險，甚至會衍生重大的社會危機與政治危機。而我們的社會保險改革是全面而深刻的，我們不僅要把這個制度由單一的責任制變成多方的責任共擔，把它由封閉的變成開放的，由單位化的變成社會化的，由單一層次的轉化為多層次的，還對制度的結構進行了重大調整，就是養老保險由過去的現收現付制到現在的統帳結合模式。

三、中國社會保險改革的經驗與教訓

中國社會保險改革20多年來的經驗，我認為主要有如下幾點：

第一，就是我國國民經濟的持續高速增長，以及由此帶來的城鄉居民收入的增長，對福利的縮減產生了部分替代效應。大家想想，我這個口袋的錢少了，另一個口袋的錢多了，總量上仍然是增長的，心里也就平坦了。農村家庭承包責任制實施后，合作醫療崩潰了，農民似乎沒有意見。因為，過去農民每畝地只收300斤糧食，承包責任制后可以收500斤以上的糧食，多出的200多斤糧食比從合作醫療得到的好處還要多得多。城市也是如此，1984年開始的城市經濟改革，也是在不損害城市人既得利益的前提條件下開始的，城市居民的生活水平是在增長的，雖然社會保險福利削減了，但是在改革初期，他們中絕大多數人并無太多怨言。所以，我說社會保障的改革不管是結構調整還是水平調整，都一定要在經濟增長、收入提高的背景下進行的，這樣，遇到的阻礙可能是最小的。因為經濟增長產生的收益增加，進而產生的福利替代效應是顯著的，我覺得這一點應該作為一條世界經驗。所以，美國現在遭遇金融危機，如果再來降低美國人民的福利水平，那就太糟糕了，我們看到的是美國政府在推動醫保改革，是在給美國人民做福利加法。我們中國現在失業率上升了，如果說失業保險水平還要下降，養老金還要下調，這就會很糟糕。因此，不能在經濟不景氣的情況下進行社會保障改革，這可能是中國的經驗，它在從另一個側面表明，我國應當加快社會保障改革與制度建設的步伐，因為我國經濟已持續增長了三十年，誰也不能保證再持續高速增長三十年。

第二點經驗，就是漸進改革、試點先行。這個恐怕西方國家學不了。人家的社會保障制度就是立法先行、整齊劃一，界線分明，不可能設立福利特區進行試驗，但它確實是我們的經驗之一。我們的試點先行做法，可以避免大的危機。如果你一個制度一推出，就把全國所有的人都驚動，這就很難改革。當然，這種試點先行的做法好處在先，壞處在長期試而不定，導致成本倍增，也損害了這一制度改革的嚴肅性，因為幾乎各級政府都可以出臺改革方案，全國各地五花八門，現在已經成為制度整合、推進公平的攔路虎。因此，我曾經指出過，漸進改革、試點先行既是中國經驗，也是中國教訓。

第三個經驗，當然是我們相信黨和政府，黨和政府有崇高的威望，保證了改革的順利進行。所以我們敢于摸著石頭過河。西方國家有執政黨、在野黨和反對黨，執政黨如果有哪方面做得不好，在野黨和反對黨馬上就給你揭露了，老百姓就示威游行。因此，中國的政治體制與社會穩定機制，有著自己的特色，這個也不是世界經驗，它只能說明我們走到今天的原因。

那么這條改革之路到底有什么教訓和問題呢？我曾經講過，中國社會保險改革成就巨大，教訓深刻。成就巨大前面談到了，教訓深刻不應該忘記。

第一個教訓是由于市場經濟的改革，我們帶有對計劃經濟時代大鍋飯、平均主義分配方式的深惡痛絕，也對計劃經濟時代的勞動保險制度采取了矯枉過正的方式，本來應當是風險分擔、互助共濟的社會保險制度，在一夜之間也變成了崇尚個人責任的制度。個人責任的過分放大是一個教訓。任何時候社會保險制度都應該是社會安定的機制，并帶給勞動者及社會成員以穩定的安全預期，結果在改革初期卻把它變成了一個不穩定、不可靠的制度，那么勞動者的生活就沒保障了。我們過分地強調了個人責任的回歸，在養老保險、醫療保險、工傷保險等方面，到今天為止，還沒有全面認識到政府所應當承擔的責任。但是從1998年開始，確實是邁出了實質性的一步，政府開始對社會保險的改革支付了相應的成本，但是還沒有真正全面的到位。因為個人的風險還是需要社會化的機制才能分散和化解的。包括由于計劃生育帶來的少子高齡現象，傳統的養兒防老就做不到了。有學者建議把老年人權益保障中的子女要孝敬老年人那一條去掉，我說為什么要去掉？他說我們現在做不到了。北大有個教授講，他的父母在西安，希望他每個禮拜回去看看，錢倒是有，但是他沒有辦法回去，他半年都在美國，有心也不能盡孝，只能是給父母請個保姆。所以他現在老在想自己是不是違法了？心理壓力很大。現在很多老人都變成空巢老人了，政府與社會分擔養老責任行嗎？盡管贍養父母的責任我們還是要盡可能地維持下去，但也不得不承認個人的負責越來越是有限度的，個人責任、家庭責任隨著家庭結構、家庭規模、家庭形式以及新的文化倫理等的變遷，其可靠性已經大打折扣了，人們不可能再指望人生都依賴家庭，因為現在的人比我們老祖宗要自由的多，生活風險也要大的多。

第二個教訓就是在改革和方案實施過程中往往存在著急于求成、缺乏理性的現象。這個方面的教訓尤其深刻。比如說1995年，國務院下發兩個職工基本養老保險的統帳結合方案，一個方案是當時的體改委拿的，叫“大賬戶、小統籌”方案，將個人交的錢和單位交的大部分錢都放在個人賬戶上；另一個方案是當時勞動部拿的，叫“小賬戶、大統籌”。我們知道統籌的范圍越大，養老保險的公平性就越高；賬戶越大，這一制度的公平性也就越弱。當時體改委的方案基本上就是效率傾向，勞動部兼顧了人口老齡化的應對需要，還有公平取向。中央政府不知道哪一個好，規定地市級以上政府可以選擇其中任何一個，也可以在這兩個方案的基礎上通過修訂再拿出新的方案，所以一夜之間全國就冒出幾百個職工基本養老保險方案。本來世界各國的養老保險方案至少都應該是全國統一的（即使是部分國家存在的分行業的養老保險制度，也是全國統一的），只有在我們國家被地方化了。從1995年以來，我國基本養老保險改革14年的歷程，就是在矯正1995年出臺的大賬戶方案，為此不僅國家付出了代價，眾多勞動者更是付出了高昂的代價，并且還需要為此繼續付出高昂的代價。有人總以智利的公共養老金私營化作為例證，覺得他們的個人賬戶挺好的。可是卻不知道智利搞的個人賬戶，是經歷了1970年軍人政變后，經過十年的經濟改革和私有化計劃，1980年才出臺了那個方案。同時，智利的養老金從公有化變成私有化，在方案實施之前，把所有的問題都想到了，嚴格奉行“老人老辦法、新人新辦法、中人有可選辦法”，所以沒有損害任何人的利益。而我們的統賬結合辦法，卻沒有考慮過什么人的利益受損。哪怕1995年工作到59歲下海的退休工人，一分錢的養老金也沒有，所以老人的權益也沒有得到保障，新人的制度也不知道什么時候開始，中人沒有補償的機制。失業就失業了，下崗就下崗了，下海就下海了，沒有對利益損害者的相應的補償機制，勞動者也沒有選擇權。所以從1995年以后，由于政府不承擔改革成本的責任，就出現了各地個人賬戶空賬運行的現象。當然，空賬也不要緊，老百姓也無需擔憂，那是政府要解決的問題。自1995年以后形成的地方化養老保險制度安排，還很容易形成就業壁壘，影響勞工成本的結構，損害市場經濟競爭的公平性。我1999年到日本去訪問，在日本通商產業省的一個報告會上，我只講了一個半小時，后來聽眾提問大概用了一個小時，都在提中國的社會保險問題，改革到了哪一步？哪些地方的覆蓋面如何？哪些地方的繳費率高低？他們問得很仔細，我也是知無不言、言無不盡。后來回到住處，我覺得不對勁，他們問那么清楚干什么？原來他們是有目的的，就是給日本的投資商提供投資指南，那么他們的結論肯定是這樣的：哪個地方的社會保險制度不健全，就到哪個地方去投資；哪個地方社會保險費繳費最低，哪個地方就可以優先考慮投資。因為我們的社會保險制度是地方化的。當年沈陽和武漢的單位繳納養老保險的費率占到工資總額的25%甚至更高，而當時的深圳只要6%，差距達十九個百分點。你說它是不是損害公平競爭的環境，因為它對勞動成本的影響幅度很大，這在世界上其他國家不可能有這種現象。2004年我又到日本訪問，應邀到富士總研會作報告，下面坐的都是大公司代表，在聽完我對中國改革與發展問題的報告后，又有人要問我社會保險繳費問題。我說今天不想回答這個問題，因為沒有意義，我認為有遠見的企業家是不應該提這樣的問題的，你們都是跨國大公司，你們看哪個國家的社會保險繳費率能成為你們考慮投資的因素？中國現在各個地方的社會保險繳費負擔確實不一樣，但那是暫時的，這個繳費率一定是要全國統一的。所以你們問這樣的問題并無意義，如果要問我哪個地方的交通便利不便利？行政效率如何？資源優勢怎么樣？我還可以回答。我最近幾年一直在各種場合呼吁，基本養老保險全國統籌才是解決諸多現實問題的治本之計。2007年我組織中國社會保障改革與發展戰略研究，有幾百人來討論這個問題，我們的目標就是要爭取在2012年實行職工基本養老保險制度全國統籌。這樣，勞動者才能夠自由流動，所有的雇主的勞工成本才可能真正平等，這樣任何國家的資本家就不會向我提那個問題。再回頭看看1998年醫療保險改革，雖然大方向是對的，但是實行統賬結合就不對，因為疾病帶來的風險需要在更大的范圍內分散，但是個人賬戶實際上縮小了醫療保障制度的功能，個人賬戶幾乎沒有太大作用，所以這也是屬于理性不足。那么2010的社會保險費征繳辦法，由各省級人民政府自主確定稅務部門征收或是社會保險經辦機構征收，又是一個非理性的決策，它造成現在的分割格局，并且已經埋下了記賬不清的風險，近年在制定社會保險法時，到底由誰來征繳就成了一個部門之間糾纏的難題。我講的這些例子，是不是深刻的教訓？如果我們在改革之初制度設計不周詳，沒有考慮到它可能衍生的問題，就會付出非常高昂的代價。這個高昂的代價，不光是制度上的，還會讓我們的普通老百姓來承擔。有一個真實的案例：南京某制造總廠的一個工程師在那里工作了31年，1995年去深圳工作，并參加了深圳市的養老保險統籌，2002年退休。結果深圳方面說

你社保繳費還沒滿15年，所以不能在深圳領取養老金；南京方面說，你已經調出7年了，怎么還能在南京領養老金呢？結果導致工作了38年的老工程師沒有養老金了。記得有一回我去深圳，深圳的勞保局長說這個工作我沒有做好。我說你不給他發是對的，南京不給他發也是對的，他自己要求發更是對的，三方都沒錯，那么錯在哪里呢？錯在制度的地區分割。他交了7年，深圳給他發了養老金，那對其他的參保人就不公；南京方面，他調走了7年，如果給他發了，那就對南京的市民不公，所以社會養老保險應該是全國統一的制度安排。在我們的社會保險改革過程中，類似這樣的情況絕對不是個別現象，利益受損的人可能以千萬計，這都是因為在變革過程中，不是以改革對象的利益到底是受益還是受損來考慮。近年事業單位養老保險制度改革所遭遇到的反對與阻力，實際上也是提醒政府，改革前要算一算事業單位的員工能不能接受？他們的利益到底受損有多大？再不能像過去國有企業改革那樣，而是要對改革對象的權利和利益進行計量。即使有所損害，也要在他們能忍受的程度以內。過去對農村保障不夠重視，也是一個重要教訓。這方面教訓是全面而深刻的，這里我就不再全面分析了。

社會保障制度地方化也是一個教訓。我們允許各個地方在經濟領域自由探索是可以的，但在社會保障領域放任各地探索卻不妥當。我多次表示不贊同各個地方熱衷于搞社會保障的改革試點，因為這個試點搞得多了，創新多了，就會五花八門，與這個制度的目標一定是不相吻合的。現在改革方案越多，將來整合的難度就越大，就像養老保險一樣。所以我現在到任何地方都會提醒地方保持理性。再比如說城鎮居民醫療保險，有些地方還將分割制度作為經驗介紹，什么有老年人的醫療保險、未成年人的醫療保險、大學生的醫療保險、農民工的醫療保險，等等，這純粹是瞎搞，因為醫療保險制度的走向一定是全民醫療保險制度。現在試點之初為迎合一部分人設定一個制度，這些制度一定是繳費不同、權益不同，這樣肯定會埋下后患。所以，社會保障改革需要慎重，制度設計需要理性，與改革初期相比，現在寧愿慢一點點也要好一點點，至少在推進改革的同時要杜絕不良后患，因為我們為此付出的代價實在太高了，教訓也太深刻了。

反思三十年來社會保險改革發展進程中的經驗教訓，不是算歷史舊賬，而是為了理性地推進社會保險改革及其發展，以往所走過的歷程，對我們今后的發展都應當是有很高價值的。

四、中國社會保險的未來發展

今后的社會保險發展之路會是怎樣的呢？我現在可以告訴大家，那是值得樂觀的。

不要看《社會保險法》的出臺時間延遲了，不要形成一種誤解，認為我們的社會保險制度建設也要延遲，這是不對的。我們要看政府實際做出的努力。中央政府從2009年開始在醫療保障方面投入8500億，這是前所未有的。2009年開始啟動農民養老保險，要覆蓋到10%以上地區的農民身上，也是前所未有的。我到各地去看，各地各級都說沒想到中央政府有這么大的力度，每月給中西部地區每個達到退休年齡的農民55元的養老金，發達地區還要更高一些。現在農民種地不用交稅，看病不用花太多的錢，孩子上學不用繳學費，老人還可以領取養老金，這就是真正具有劃時代意義的進步。我們的決策層確實是以人為本，執政為民。政府對社會保險的重視程度，帶來的對公共資源的調整力度還在持續加大，更多的公共資源將被轉到社會保險上。這一點是讓我們樂觀的重要依據，

第二個讓人樂觀的，就是公平、正義、共享的社會氛圍正在形成，維護勞動者權益成為當代社會的主流價值取向。在這種形勢下，應該說更有利于推動社會保險制度的建立和建設。五年之前這是不可想象的。那時大家講的都是效率，你一談公平，人家就會批評你。記得2004年有一次我到全國政協出席一個會議，也是談社會保障，兩個民營企業家發言中都強調，中國要搞社會保障，但一定要警惕西方國家的福利病。我說民營企業家有這樣的觀點并不奇怪，但是在這樣的場合講這樣的觀點是錯誤的，因為它要影響并誤導政治決策。我用官方的統計數據告訴大家，我們還根本沒有資格得福利病？什么叫福利國家？至少要全民醫療保險、全民養老保險，還有老年人福利、殘疾人福利等各項福利事業十分發達，等等，按照當時的速度發展下去，醫療保險要一百二十年才能達到福利國家的起點，養老保險要80年才能達到福利國家起點。我國的老年人福利在哪里？殘疾人福利又在哪里？都還沒有真正開始起步。現在就開始談福利國家的福利病，當然會誤導政治決策。好在決策層不被這樣的觀點所左右，這幾年才有了社會保障建設步伐的加快。我國的社會保障制度殘缺不全，福利水平還很低，所以政府正在大量投入社會保障，現在有利于社會保障制度建設的社會氛圍已經開始形成了，這是第二點值得樂觀的。

第三點當然是我們國家的財力讓人樂觀。我們的GDP已經排名世界第三了。我更愿意按照購買力來評價我們的經濟實力，如果按照購買力，我國的實際經濟實力還要更高。我們的財力薄弱嗎？從改革開放初期國家財政收入1100多億元到現在的6萬多億元，還有國有企業的利潤、土地收益等，政府控制的公共資源其實是相當豐厚的。2008年為應對冰雪災害與地震災害，中央的救災款就達近千億元，還有三年重建經費的安排為2100億，還有各地對口支援的財政支出約1500多億元，要是2008年汶川沒發生地震，那這些錢會不會用來搞福利呢？不一定，現在我到四川、甘肅地震災區去調研，發現那些受災地區確實是因禍得福，農民的房子由泥瓦的改成了現在的能夠抗八級地震的鋼筋水泥結構，當地的市委書記跟我講，這樣是提前發展了二十年。所以說財政的錢投在哪我都不敢說好，但投到社會保障這方面絕對是沒錯的。國家財力日益雄厚，是第三個值得我們對社會保險乃至整個社會保障制度建設保持樂觀的又一個理由。

第四個就是決策者對社會保險的高度重視。如剛開始推進合作醫療時，有關部門提的方案是政府為每個農民補貼5毛錢，結果中央一批就補貼20元，后來提高到40元，還在持續提高。現在的農民養老保險，又是一件很好的例證，是中央決定為民謀福利的表現。這些行動本身當然可以支撐我們對建設這一制度的信心。

最后就是我們整個民眾對社會保險的需求，包括農民工。第一代農民工沒有社會保險不要緊，他可以回去種地。第二代農民工沒有社會保險便不會輕易答應了，因為他已經不再是農民，這跟我們勞動力的就業結構發生變化有很大關系。還有就是我們加快了立法的進程，盡管社會保險法還沒有出臺，但是立法的腳步在加快。2007年出臺了《勞動合同法》，為社會保險法的出臺打了一個基礎。根據各方信息來判斷，盡管社會保險改革還很艱難，但是我可以這樣說，最艱難的那一段已經走過了。現在是大勢所趨，社會保險的目標是比較清楚的，社會保險制度在未來兩到三年內應該可以基本定型。