農民工養老保險困境：辦法應比困難多

中山大學社會保障研究中心主任、教授 申曙光

農民工養老保險困境：辦法應比困難多

中山大學社會保障研究中心主任、教授 申曙光

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險（或養老保險制度）是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家法定的退休年齡（男60，女55），或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它由國家立法，強制實行，企業單位和個人都必須參加。一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，并實現廣泛的社會互濟。養老保險制度在中國已實行多年，其不完善之處正逐漸顯現出來。如廣州日報數月前曾報道了農民工易承芳繳了多年的保險費卻無法享受養老金待遇的問題，引起了社會各界對農民工養老困境的廣泛關注。筆者在此以易承芳的遭遇為案例，分析農民工養老困境及其帶來的種種問題，深入剖析困境產生的原因，并對如何解決這一困境提出建議。

?困境：繳了費卻無法享受養老金待遇

來自湖南衡陽的易承芳今年55歲，是廣州市第一代外來工的一員。1998年，在公司的統一組織下，她參加了廣州市的社會養老保險。她在廣州工作了22年，目前已經到了國家法定的退休年齡，但是卻遇到了無法享受養老金待遇的問題。

我國現行養老政策規定，參保人必須繳費滿15年才可在退休后享受養老金待遇。但是對于易承芳來說，到她55歲時，她只繳納了11年多的保險費，由于沒有廣東戶口，不能夠像廣東省本地的職工一樣繼續繳費至滿15年，無法在廣州退休并領取養老金。面對這一問題，她只有兩種選擇：一是將養老保險關系轉移回戶口所在地。然而，按照相關規定，她只能將個人賬戶內的儲存額轉走，回到家鄉繼續參保。要享受養老金待遇，她還必須自己補齊過去11年多統籌賬戶中企業繳費的部分，以及接下來三年多的全部繳費，包括個人繳費和企業繳費部分。這樣一來，很大程度上便相當于自己給自己發放養老金，并未真正享受到企業繳費帶來的福利。二是一次性領取個人賬戶中的儲存額，自己解決養老問題。那么11年多的繳費參保到頭來其實是“一場空歡喜”——并沒有享受到真正意義上的養老保障。

易承芳的情況并非個例。外來工在廣州市參加養老保險的大多數人從1998年開始，要實現在廣州養老的愿望，他們必須連續參保至2013年。他們所面對的共同問題是到了法定的退休年齡，卻無法達到繳足15年年限的要求。目前，大廣州(含花都、番禺、增城、從化)范圍內參加養老保險的外來工已經達到120多萬人。隨著最早一批外來工陸續達到退休年齡，類似這樣年齡夠了而參保年限不夠因而無法享受養老金待遇的現象，在未來的幾年會越來越多，乃至成為普遍現象。在城鎮化的進程中，全國各地進城務工的農民會越來越多。隨著進入退休年齡人數的增多，全國各地的農民工都會面臨如何得到養老保障的問題。而且，并非只有農民工面臨著這一問題，那些在“外地”工作而其繳費年限不滿15年的“打工者”，不管其是藍領還是白領，都有可能遇到這個問題；不單是在廣州，在全國各地，農民工和其他“打工者”都有可能遇到這個問題。

?后果：農民工的養老誰來負擔？

農民工繳納了一定年限的保險費卻無法享受養老金待遇這一困境的存在，無疑將帶來種種問題。對于農民工來說，他們在城市工作和生活多年，大多不希望回農村養老，但是在城市養老的愿望又難以實現。即使回到農村，其老年生活也難以得到保障。原因在于，一方面，目前農村老年人的比例越來越大，由于我國幾十年來實行計劃生育，一個農村家庭往往要贍養三四個老人，加上撫養子女，實在難以承受，使家庭養老的傳統難以繼續。另一方面，農民工在外務工多年，大部分在家鄉已經沒有土地等生產資料；即使有土地等生產資料，一個壯勞力完全依靠土地也難以養活自己，更何況老年人。因此，無法享受到養老金待遇會對農民工老年的生活水平產生很大的影響，“退休”回鄉后的農民工的基本生活無法得到保障。而對于整個社會來說，首先，大量的農民工在退休之后基本的生活需要沒有得到保障，一方面，會抑制消費需求，不利于經濟增長；另一方面，一些沒有能力養活自己的農民工也會成為新的救濟對象，這不僅會加重國家財政負擔，而且將對社會穩定帶來負面的影響。

農民工為當地的經濟發展貢獻出了自己的力量，理應享受到養老保障，且對于農民工和本地工人而言，勞動是無差異的，從這個意義上講，具有本地戶籍的職工才可以續保這一政策規定明顯對農民工是不公平的。并且，大部分的農民工群體收入水平較低，個人繳費額度較低，在退休后如果只依靠個人賬戶中的基金養老，老年生活水平比起有養老保險以及工資水平高的群體要低得多。養老保險本身具有再分配作用，若農民工能夠在退休后享受到養老保險，則對于縮小不同群體的生活水平差距具有積極意義。在目前中國收入差距不斷擴大的背景下，農民工不能享受到養老保險，無疑是不利于促進社會公平的。

即使繳納了保險費也難以享受養老保障這一問題的存在，成為導致農民工大量退保的主要原因。據統計，截至2008年底，全國參加城鎮職工養老保險的農民工為2416萬人，只占在城鎮就業農民工的17%，這說明大量的農民工游離在養老保險之外。目前大量的農民工都處在一換工作就退保的狀態，因為他們工作變動頻繁，難以在一個地方、一個工作單位務工15年直至可以享受養老保障，而制度設計不合理、統籌賬戶資金不能轉移等問題都導致其享受養老保障困難重重。許多農民工一方面不了解養老保險，另一方面也不相信養老保險可以為他們帶來保障，因而導致了各地普遍的“退保熱”。大范圍退保情況的存在無疑不利于我國養老保險覆蓋面的擴大，不利于我國養老保險制度的持續發展，也違背了建立社會保障制度的初衷。

?成因：政策漏洞

易承芳所遭遇到的困境，直接原因是養老保險制度設計不合理，政策尚存在不完善之處。但是，并非易承芳一人面臨著這一困境，難以享受養老保障的問題困擾著成千上萬的農民工，這是一種普遍的情況，因而其背后應當具有更深層次的原因。

直接原因：養老保險政策存在漏洞。我國目前的政策規定，參保人必須參保達到15年才可以在退休后享受養老金待遇，沒有達到規定年限的，養老保險賬戶中個人賬戶的儲存額一次性支付給參保人。世界上其他國家更多地規定繳費須達到20年甚至25年，因此，我國15年繳費年限的規定本身是沒有問題的，是合理的，而且也已考慮到了中國的現狀。但是我國的養老保險制度建立較晚，當初參加養老保險的“大齡職工”客觀上不可能在退休前滿足繳足年限的要求，政策制定時沒有對這一問題有預見性的考慮，導致政策本身存在不合理之處，進而導致包括部分農民工在內的一部分職工無法享受養老保障。

對于如何解決這一問題，不同地區有不同的規定。2006年，廣東做出突破，明確本省戶籍人員可申請在戶籍地“延長繳費”，直至達到累計繳費年限為止。若在最后參保地連續繳費滿5年以上，還可在最后參保地繼續繳費。但是這一規定卻沒有將大部分非廣東省戶籍的外來工包括在內。

深層原因：一是農民工的養老權益沒有得到足夠的重視。《憲法》賦予所有勞動者的一項基本權利是在退休、失業、生病及喪失勞動力后基本生活得到保證。社會保障制度就是國家建立的為實現每一位勞動者的這一權利而進行的制度安排。這就意味著國家對包括農民工在內的所有勞動者都應提供相應的社會保障待遇，為農民工提供與其他公民同等水平的社會公共服務。但是目前我國相關的政策法規還不完善，農民工作為市場經濟中的弱勢群體，由于缺乏維權意識以及維權渠道，從獲得公平的工資水平到獲得養老保障等各種權益，往往難以得到實現。就養老保障而言，在制度設計時沒有充分考慮農民工群體的特點，致使其權益受到損害，并且在問題出現后，也沒有及時調整政策進行“補救”。

二是社會保障體制不夠完善。一方面，養老保險的統籌水平低，異地轉接難以實現。隨著我國城鎮化的不斷發展，跨地區就業的情況非常普遍，我國勞動力市場要素流動性大，農民工就業靈活，變動頻繁。按照目前的規定，養老保險在異地之間轉移時只轉移個人賬戶部分，企業繳納的統籌賬戶資金不轉移。由于各種原因，養老保險至今沒有實現全國統籌，大部分地區的養老保險只實現了地市級統籌，只有少部分地區實現了省級統籌。這意味著農民工關系轉移后便享受不到原先企業繳費帶來的福利。并且，養老保險關系轉移到一個新的地區后，參保人必須重新購買養老保險，這就等于不同地區的繳費年限其實是不能夠累加的，到一個新地方保險費必須從頭開始繳起。農民工就業流動性大、崗位變化頻繁、階段性務工突出，大多數人不可能固定在某一個地方某一個用人單位務工15年。統籌基金不轉移，異地轉接難以實現，從而造成農民工實際上難以享受到養老保險的好處。

另一方面，各地政策不協調，也給養老保險關系轉移帶來了更多的障礙。例如上海市的養老保險規定，對于已經到了退休年齡但是還沒有繳足年限的職工，可以自己繳足余下年限的保險費，就可以在上海市退休了，并且享受和其他人一樣的養老金待遇，即同樣按照15年繳費來計算，而無論是否是上海市本地戶口。上海市相關政策還規定，如果職工退休后仍有企業愿意為其繳費，那么退休后也可以繼續繳納保險費，所享受到的養老金待遇并不因此而受到影響。相比之下，這一政策更合理也更加人性化。然而，對于原先就在上海參保的職工，他們可以享受到與本地員工一樣的“國民待遇”，但是對于養老關系轉入上海市的職工，情況便有所不同。原因在于，一方面，各地的養老保險轉出政策不同，如有些省份規定能夠轉出個人賬戶中的資金，而另外一些省份規定只能轉出個人賬戶中個人繳費部分，企業繳納的部分無法轉走。尤其在一些經濟落后的地區，養老金能轉出的比例較低，轉出的難度較大。這就造成了不同地區的養老保險關系難以銜接。另一方面，各地的繳費率不同，退休后能夠享受到的待遇水平不同，在養老保險轉移時，不同地區的政府難以平衡各自的責任，因而給養老關系轉移帶來了更大的阻力。

?解決之道：提高統籌層次

國家設立社會保障制度，推行養老保險的目標是保證勞動者在退休或者喪失工作能力之后還能夠獲得穩定可靠的生活來源，基本生活需要能夠得到滿足，這對于維護社會的安定團結以及經濟的正常穩定發展意義重大。易承芳作為龐大的農民工群體的一員，她遭遇到的困境折射出農民工在享受養老保障這一問題上所遇到的種種障礙。這些障礙的存在無疑是不符合社會保障設立時候的目標和原理的，因此必須采取適當方法解決這一問題，使農民工也可以盡早享受到實實在在的養老保障。

其一，彌補政策漏洞。既然當初沒有拒絕在退休之前無法達到繳費年限的大齡職工參保，并且他們已經按照規定定期繳納了保險費，就應當享受養老保障。對于像易承芳一樣的職工，只要本人愿意退休后繼續繳納養老保險，政策就應當同意其繳納，允許其在當地退休。同時，外來工應該像本地職工一樣有繼續繳費的權利，并且退休之后和本地職工享受同等的養老金待遇，不因戶籍而有所影響。有關政府部門應及早根據現實情況出臺補救措施，來彌補政策制定時的漏洞。

其二，針對農民工的特點調整費率，盡快提高統籌層次。農民工的工資水平較低，按照目前的繳費率（大部分地區是8%），繳費后可支配收入減少的比重比較大，導致部分農民工不愿意參加養老保險，更希望將收入用于當前必要的生活開支。針對農民工收入水平較低這一特點，適當的降低繳費率，有利于擴大農民工養老保險的覆蓋面，并且減少對他們當前生活水平的影響。

針對農民工工作變動頻繁，流動性較大的特點，盡快提高養老保險的統籌層次是解決農民工養老問題的根本出路。農民工在不同地區的養老保險權益應當可以累加，養老保險關系在不同的地區應當可以銜接。養老保險中企業繳費部分屬于職工應當享受到的權利，當職工退保時，養老保險賬戶中的資金應當全額退還給職工，當養老保險關系轉移時，統籌基金應當隨個人轉移。一個可行的方法是通過全國性的養老保險基金管理中心統一管理養老保險賬戶，統一計算農民工在不同地區的繳費以及應當享受的養老金待遇水平，養老金由退休地統一支付。最后，應當從全國范圍內統籌各地的養老保險政策，減少各地在繳費和養老金支付政策上的不一致，平衡經濟發達和落后地區在養老保險關系轉移過程中的責任，以此減少養老保險關系轉移中遇到的阻力。

其三，明確政府的責任。政府有責任為每個勞動者提供必要的養老保障，這是和諧社會建設的應有之義，也是我國經濟社會發展的必然要求。政府應當明確自己在完善農民工養老保險中的責任。首先，政府應當推動立法，加快相關法律規定的完善；其次，應當盡快縮小養老保險給付水平的地域差距，協調各地的政策，提高統籌層次；再次，應當結合農民工流動性大的特點，推出有針對性的參保辦法。最后，政府應當加強對保險基金的運營和管理，提高養老基金的運用效率，為養老基金入不敷出的地區提供財政支持等。

最后需要強調，農民工養老保險困境并不是一個地區或者一個省份的問題，而是一個全國性的問題。單靠一個省、市難以解決，而應當在全國范圍內、在國家的層次上解決這一問題，當然，這也需要全國各個地區的共同努力。

結 語

我國養老保險制度建立較遲，政策制定以及具體實施過程中尚存在許多不完善之處，導致部分“大齡職工”無法順利享受養老保障。另外，目前勞動力市場要素流動性大，未實現養老保險的全國統籌成為農民工享受養老保障的主要障礙。

可喜的是，去年年初，國家人力資源和社會保障部會同有關部門擬定了《農民工參加基本養老保險辦法》，并公開征求意見。辦法針對農民工流動性大的特點提出了新的參保方法，降低了繳費率，明確規定農民工在不同地區的養老保險權益可以累加，并對養老保險關系如何在異地轉接提出了具體可行的方法。我們相信，隨著我國養老保險制度的不斷完善，在不久的將來，農民工的養老保險困境一定能夠得到解決，農民工一樣能夠順利地享受到養老保障。

隨著最早一批外來工陸續到達退休年齡，類似這樣的年齡多了而參保年限不夠因而無法享受養老金待遇的現象，在未來幾年會越來越多，乃至成為普遍現象。

國務院總理溫家寶2009年12月22日主持召開國務院常務會議，決定從2010年1月1日起施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁，國家將發行全國通用的社會保障卡。

作者申曙光: 中山大學教授，金融學、財政學專業博導，中山大學風險管理與保險學系主任，中山大學社會保障研究中心主任，廣東社會保險學會副會長，廣東醫療保險研究會副會長。