海口市城市社區管理體制改革的路徑選擇

□陳宏芬

海口市城市社區管理體制改革的路徑選擇

□陳宏芬

街道一級是區的派出機構，是政府與社會互動的基礎平臺。海口市目前共設4個區、17個街道辦、136個社區居委會，城市管理按照“兩級政府，三級管理”模式設計的。這種體制雖然維系了城市管理的正常運轉，但也存在許多問題。

一是條塊分割、關系不順。條塊關系不順是現代城市社會管理體制中一種結構性矛盾，目前，海口市城市管理中存在條塊分割局面。政府部門作為“條條”，掌控著其在街道下屬機構的人員任免、經費管理及審批權限。街道作為“塊塊”，在管理工作中缺少必要的統籌協調權和必要的約束機制，無權過問條管部門。條塊分割造成條管部門只服從“條條”管理，對“塊塊”的管理則置之不理。

二是職責與權利不統一、財力與事權不匹配。目前，海口市街道職責是根據“派出機構的性質、一級政權的任務”來確定的。一方面，街道辦事處要無條件地接受區政府及其職能部門交辦的工作。另一方面，區政府卻沒有賦予街道辦事處必要的行政管理權限。政府職能部門因力量有限、街道因職權所限，導致社區管理服務不到位。財政管理體制方面，目前街道采取的是財政預算統收統支的管理辦法，辦公經費由區財政統一支出，業務經費由各業務部門分別管理，街道雖有綜合管理服務的職責，卻沒有相應的財力保障，開展社區服務捉襟見肘，心有余而力不足。

三是機構設置不合理、人員配備不規范。目前，海口市街道辦機構設置黨政辦公室、經濟工作辦公室、計劃生育辦公室、社會事務辦公室、財政所和勞動保障管理所等。這種“全能政府”的設置造成辦事處管得多卻管不好，既影響了基層政府自身履行社會管理和公共服務的職責，也限制了社區社會組織作用的發揮。人員配備不規范體現在兩個方面：首先是編制數量與承擔的工作任務反差大。編少事多，造成街道超編人員多，經濟負擔重。其次是缺乏購買服務機制。街道不能通過購買服務動員社會力量，單純依靠少數公務員和事業人員很難完成繁重的工作任務。

四是社區自治不完善、社會發育不健全。目前，海口市的社區居委會已成為各級黨委、政府部門工作的執行主體，承擔的任務達100多項，街道辦事處與社區居委會之間“指導”與“被指導”的關系被虛化。同時，社區社會組織數量相對較少，缺乏相應的公共資源配置，束縛了社會組織和社區居民參與社區公共事務。

隨著海口市城市改革的深入推進，發生在城市里的經濟、政治（行政）和社會領域中的改革開放，給城市帶來了全面的社會轉型，帶來了各方面利益關系的不斷調整和分化，帶來了城市經濟社會生活的巨大變化，使得街道一級組織成為了自上而下以職能轉變為核心的行政體制改革與自下而上以居民自治和社會自治為核心的社區體制改革交匯點，成為了當前整個城市管理的最前沿和基礎平臺。處于“下擠上壓”的街道一級理所當然地成為了新一輪改革的對象和目標。因此，適時啟動城市社區管理體制改革，已經成為海口市當前需要解決的重大而又緊迫的課題。對于如何健全海口市基層社會管理體制，筆者認為應撤消現有的街道工委和街道辦事處，實行扁平化（街道社區化）管理模式。

具體思路為：對街道一級承擔的行政職能進行全面梳理和職能的剝離，把街道一級直接下沉到社區（社會），在社區（社會）層面設立社區黨工委，作為區委的派出機構，加強對社區黨建工作的領導和指導；在社區（社會）層面設立社區行政管理服務中心，作為區政府有關職能部門在社區政務服務的平臺，內設勞動保障、民政事務、計生服務、城建、市容、司法行政等與群眾關系密切的政務窗口（類似市政務服務中心運作模式），其工作人員按街道一級機構精簡后人員分流安置的規定從現有街道社區事業編制人員中考試錄用，對口進駐“窗口”工作，實現區政府公共管理服務職能和城市社區居民更加直接地無縫對接。同時大力推進社區工作社會化，積極培育和發展社區服務實體、中介組織和專業性社會工作機構，還自治職能于社區，待社區組織培育成熟全面承接自治和管理服務職能后，社區行政管理服務中心自動摘牌消失，社區黨工委歸并于區委作為其內設機構專門管理社區黨建工作，藉此減少政府的管理層級，真正實現“兩級政府、三級管理”到“兩級政府、兩級管理”的轉變。

這一改革的思路具有非常積極的作用。第一，改革比較徹底，打破了傳統的城市管理模式，推動了政府職能轉變。撤消街道辦事處后，原有的城市管理模式被打破，實行扁平化（街道社區化）管理模式，由三級變為二級，管理層次減少，有利于精簡人員，降低政府管理成本，提高政府依法行政效率。第二，改革模式適度超前，符合未來發展方向。社區建設由行政推動向自治導向發展，代表了社區發展的必然趨勢。撤銷街道辦事處后，原本屬于非政府社會組織應具有的職能，逐步恢復其應有的角色和地位，使政府的職能實現了歸位，從而有利于激發社區居民自治活力，促進社區健康發展。當然，由于改革涉及機構撤消、人員精簡分流，改革中遇到的阻力會較大，由此帶來的社會不穩定因素可能會增加。◎

（作者系海口市委常委、組織部長）

［編輯：王群存］