低碳模式下政府參與國際環境合作機制研究

李 倩 戴玉才

(青島大學國際商學院,山東青島266071)

低碳模式下政府參與國際環境合作機制研究

李 倩 戴玉才

(青島大學國際商學院,山東青島266071)

哥本哈根氣候大會再次引起了世界對低碳模式的關注,低碳經濟的效率與國際環境合作密切相關。政府是國際環境合作的主體。本文通過分析各國政府和國際組織及非政府組織提供的報告與統計資料,指出低碳模式下政府參與國際環境合作存在多種形式,如在國內成立專門處理國際環境合作問題的機構、發起全球性環境會議,談判具體實施細則、與國際組織和環境非政府組織開展合作、簽署國際環境條約等。在對各種形式進行實證分析后發現,國際環境合作目前存在參與、執行、核實和簽約模式等方面存在缺陷,因此影響了低碳模式的效率。

低碳模式;國際環境合作;哥本哈根氣候大會

截至《哥本哈根協議》規定的最后期限,共有55個工業化國家和發展中國家提交了到2020年減少或限制溫室氣體排放的目標,提交承諾目標的國家的排放量占全球排放總量的78%。

1 研究背景

從各國新提交的具體減排目標來看,大多數國家的承諾與哥本哈根會議之前和期間的承諾沒有變化,但值得注意的是,有些國家提出的承諾較之哥本哈根會議之前和期間的目標甚至有所減弱。加拿大曾宣布到2020年的碳排量比2006年減少20%,但現在僅承諾比2005年減少17%。也有個別國家提出新的減排目標,或在原有目標基礎上有所加強,但均非發達國家。以上這些結果充分顯示出在低碳模式下國家政府作為國際環境合作的主體在國際行為中的差異性。考慮到各國的利益,政府參與國際環境合作往往會產生分歧而影響了合作的效率。因此有必要對國際環境合作中政府參與機制進行分析,以找出其中存在的問題。

2 政府參與國際環境合作的主要形式

2.1 在國內成立專門處理國際環境合作問題的機構

在全球環境問題引起注意之后,各個國家的國內環境部門都已開始著手處理國際環境問題。有些國家還特別成立專門處理國際環境問題的部門。日本環境部早在1990年就成立了專門處理全球環境問題的海外環境合作中心(Overseas Environmental Cooperation Center,OECC),通過促進科學研究、人員培訓和支持非政府活動等形式來進行國際合作,保護地球環境。2005年加拿大環境部成立了執法局,負責分析國際條約的具體執行情況以及履約效果,以此為日后的履約行為提供借鑒[1]。中國環境保護部(原中國國家環境保護總局)是國務院批準的處理國際環境合作問題的行政主管部門。環境與發展國際合作委員會(CCICED),作為中國政府的咨詢機構,也是中國政府最重要的國際環境合作項目之一。

同時,各國還注意加強環境部門和其它部門的合作,從資金、技術等方面促進環境措施的實施。例如日本海外環境合作中心的資金與項目的實施包括了其與環境部、國外事務部、日本國家合作機構和日本國際合作銀行的合作[2]。荷蘭在對自身的外交政策進行了一番回顧后,開始加強外交部和環境部門之間的合作,對用于國際環境政策的開支,具體預算來自于環境部門,但是卻交由外交部負責協調[3]。

2.2 發起全球性環境會議,談判具體實施細則

全球環境會議的一種形式是由國際環境組織內部的成員國之間召開的成員國會議。聯合國召開的很多重大全球環境會議就是由成員國發起與倡議的。例如,1972年聯合國環境會議召開的直接動因之一是瑞典提出了酸雨濃度問題。在1992年聯合國召開環境與發展國際會議階段,也是以非洲國家為代表的發展中國家提議并最終促成了《聯合國防治荒漠化公約》的生成。在全球環境問題的談判中,各國政府不僅是參與方和締約方,還起到了倡導、組織和籌備會議等作用。在臭氧層損耗問題被發現后,德國、加拿大、日本、印度等發達和發展中國家,都承辦過氣候變化方面的國際大會。全球環境會議的另一種形式是締結環境條約的締約方大會。例如《聯合國氣候變化框架公約》就要求締約方每年召開一次締約方大會,2009年的哥本哈根會議就是其第15次締約方會議。從1992-2007年,18個主要多邊環境協定的締約方共召開了540次會議,做出了5084項決定[4]。

由于各國的經濟、科技發展水平較大,而且環境問題往往涉及到人類健康等敏感問題,各國對環境問題的具體實施步驟的談判都高度重視,爭論十分激烈,談判艱巨且持久。有關氣候變化問題的政府間談判,歷經一年半的時間才形成《聯合國氣候變化框架公約》的案文;《生物多樣性公約》和《聯合國防治荒漠化公約》的生成都經歷了5次艱辛的政府間談判。從這次的哥本哈根會議看,丹麥協同發達國家擬定的“丹麥文本”和由中國、印度、巴西和南非四國討論出來的“北京文本”是發達國家與發展中國家博弈最明顯的表現,使得氣候變化真正成為各國間的“氣候政治”問題。

2.3 與國際組織合作開展環境活動

除了參與聯合國等國際組織的活動之外,各國還和其他國際組織有著廣泛的合作。1990年成立的全球環境基金(Global Environmental Facility,GEF)主要為發展中國家和經濟轉型國家提供資助,用以鼓勵發展中國家開展對全球有益的環境保護活動,目前共有179個成員國。中國是獲得GEF資助最多的國家,也是捐贈國之一。中國所獲批的GEF項目涉及范圍廣泛,包括氣候變化、生物多樣性保護、國際水域保護等多個領域共91個項目(見表1)。從表1中也可以看出,除了 GEF的執行機構世界銀行、UNEP和UNDP以外,GEF項目的施行也包括了國際復興開發銀行(IBRD)、亞洲開發銀行(ADB)、國際農業發展基金(IFAD)、聯合國糧農組織(FAO)和聯合國工業發展組織(UNIDO)等國際組織的參與。中國成立了“中國全球環境基金工作秘書處”作為技術支持機構,是唯一一個在國家層面設立的專門的GEF工作技術支持機構。

在國際環保主義運動和的推動和非政府組織的壓力下,許多重要的國際組織也認識到環境因素的重要性。1987年,世界銀行成立了環境部,以促進和監管銀行在環境方面的活動。國家與世界銀行的合作也使得世界銀行在環境保護領域發揮了越來越大的作用,成為解決全球環境問題,特別是幫助發展中國家解決環境問題和參與全球合作的一個有力的資金支持系統。而作為全球環境基金的執行機構之一,截止到2007年,世界銀行的資助范圍已滲透到多個環境重點領域,其中:生物多樣性項目占27%,氣候變化為13%,國際水域為39%,土地退化為11%,多領域為7%,臭氧層為3%,持久性有機物污染為 0.2%。(數據來源:UNEP.Annual Monitoring Review FY2007.2007.12.http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=20480。)

表1 中國自1991年來獲批的GEF國家項目(包括取消的項目)Tab.1 GEF approved national projects of China since 1991(including the cancelled project)

世界銀行參與的全球環境基金在中國的項目重點領域包括:生物多樣性4項、氣候變化15項、國際水域6項、土地退化1項、持久性有機污染物2項,另外還有多領域項目(資料來源:根據http://web.worldbank.org/中的數據整理。數據截止到2009年7月30日)。

2.4 政府與環境非政府組織的合作

國家和環境非政府組織的合作主要體現在以下幾個方面:①非政府組織代表國家參與國際環境談判。從第一次聯合國發展大會開始,越來越多的國家開始任命來自非政府組織的代表加入到本國政府代表團。加拿大是第一個任命非政府組織成員參加代表團的國家,還讓非政府代表在全體會議上發言;②國家吸納環境非政府組織提出的建議。在保護臭氧層方面,美國清潔空氣聯盟通過游說促使美國政府禁止煙霧劑的使用,并對氟利昂進行管制。在這種壓力下,美國很快研制出煙霧劑中氟利昂的替代物,并開始對氟利昂等臭氧層損耗物質排放進行管制;③幫助國家制定條約或監督已簽署條約的執行情況。比如國際自然保護同盟與中國國家環保總局簽署了合作備忘錄,并且從2001年開始,在生物多樣性、生物安全和生態保護等領域,與中國有關部門展開合作,以幫助中國執行《生物多樣性公約》。④為國家實施國際環境合作項目融資。GEF資助中國的生物多樣性領域的項目“羅布泊自然禁獵區保護”項目吸引了英國野駱駝基金會、香港Kadoorie基金會、加拿大Robert Schad基金會等非政府組織近20萬美元的國際融資[5]。

2.5 簽署國際環境公約

從1972年開始,國際上開始簽署大量環境公約(見表2)。這些環境公約大多是由重要的國際組織發起倡議,然后由政府間的會議談判產生。通過對巴塞爾公約等14項重要的國際環境公約的簽署國數量與年份的變化關系進行研究可以發現,聯合國人類環境環境會議(1972年)后到聯合國環境與發展會議(1992年)之間,越來越多的國家開始簽署國際環境條約,呈現出激增的趨勢。僅在聯合國環境規劃署的環境條約登記冊上,這個時期締結的國際環境條約及其附加議定書就約有100項[6]。隨著締約方國家的逐漸增多,簽署國際環境條約成為國家參與全球環境合約的一項重要形式。

表2 主要國際環境公約的締約方數量及占全球的百分比Tab.2 The parties’number and percentage share of international environmental treaties

3 低碳模式下政府參與國際環境合作存在的問題

政府參與國際環境合作形式的多樣性雖然在一定程度上促進了國際環境合作執行的效率,但是有些問題僅從形式上是無法根本解決的。全球環境保護在很多領域還沒有相應的制度存在,如人為沙漠化、表層土壤流失、基于陸地原因的海洋污染與人口增長等。在低碳模式下,我們需要利用理論與實踐的經驗發現并解決政府在參與國際環境合作的各種形式中存在的問題。

(1)參與問題。在國際關系和國際合作中,一種普遍存在的現象便是“搭便車”者的存在。而由于全球環境問題的全球性、廣泛性和外溢性,“搭便車”問題在國際環境中尤為嚴重。國際環境合作是各國自愿的行為,一個國家的否決可能會影響其他很多國家的努力。公平的利益分配要求所有國家的參與,但目前參與國際環境合作的成員并不是全部國家。以氣候變化為例,美國是溫室氣體最大的排放者之一,而它的表決權對其他國家減排的努力有很大的影響。因此,單個國家通過拒絕遵守條約就能輕易地破壞全球制度。很多形式的環境退化實踐成本和風險并不是在所有國家之間平等分配,所以一些國家參與合作的意愿并不大。

(2)執行問題。根據國家地理位置和工業化程度的不同,條約被接受的時間快慢不同。不同國家對公平解決環境問題的方法也有不同的理解。對于氣候變化問題,從長期來看各國都會受益,但是短期來看氣候改善的收益和為此付出的成本卻不會在各國平均分配。小島國聯盟(AOSIS)因為全球變暖將導致海平面上升而迫切要求限制溫室氣體的排放,而寒帶國家卻會因溫度升高而獲益。

國際環境合作活動的的談判方和執行方的分離,導致了執行的低效率。迄今為止執行的合作條約都是通過國家行動最容易執行的,不會對國家重要的政治利益造成影響的條約,并且沒有后續的行動。例如非洲象牙,捕鯨甚至臭氧消耗問題,與參與方國家的政治和經濟利益聯系很小,因此合作很容易進行。相比來說,全球變暖和熱帶雨林的減少問題則與發達國家和發展中國家聯盟潛在的否決權有著相當大的經濟利益關系。

(3)核實問題。如果合作行動可以驗證的話,將會提高執行度。這種驗證應該包括持續、系統地收集和評估環境表現和趨勢的數據。在政府和國際組織的合作中,可以通過國家政府的項目定期進展報告和國際組織的實地考察兩種方式,對項目實施監督和評估。但是,作為國際環境條約的簽約主體,目前還沒有組織機構對國家政府的執行度進行監督和驗證。在一定程度上來說,非政府組織可以監管執行情況,但目前大多數常規信息都是由現存的本國機構自發報告的,過于信賴國家報告(有可能是不準確的)使得對執行情況的評估變得困難。

(4)模式漏洞。目前在環境條約中使用的“公約—議定書”模式也有很多缺點。公約—議定書模式是指首先利用公約在締約方中就一般原則和制度性機制達成一致,再通過議定書為締約方規定更加具體的權力和義務。從談判、批準和簽署初步框架公約到隨后議定書的制定,可能是一個非常漫長的過程。簽訂一個公約框架容易,但國家隨之卻不愿做出實際的行動。另外,公約—議定書的目的就是要吸引盡可能多的人參與,往往沒有做出真正的決定,并且語言含糊,覆蓋面太廣,幾乎對每個人都有適用的條款。

Reference)

[1]趙磊.加拿大參與國際環境合作的經驗及啟示[J].中國黨政干部論壇,2008,(4).[Zhao Lei.The Experience and Enlightenment of Canada’s Participation in International Environmental Cooperation[J].Chinese Cadres Tribune.2008,(4).]

[2]Ministry of the Environment,G overnment of Japan.http://www.env.go.jp/en/.

[3]英吉·考爾等.全球化之道—全球公共產品的提供與管理[M].北京:人民出版社,2006.[K aul Inge.Providing G lobal Public G oods:Managing G lobalization[M].Beijing:People’s Publishing H ouse.2006]

[4]UNEP.Annual Report 2009.http://www.unep.org/pdf/UNEPAnnual-Report-Chinese.pdf.

[5]朱光耀.全球環境基金與中國可持續發展[M].北京:中國財政經濟出版社.2007.[Zhu Guangyao.GEF and China’s Sustainable Development[M].Beijing:China Financial and Economic Publishing House.2007.]

[6]王曦.國際環境法[M].北京:法律出版社.1997.[Wang Xi.International Environmental Law[M].Beijing:Law Press.1997]

[7]張海濱.環境與國際關系——全球環境問題的理性思考[M].上海:上海人民出版社,2008.[Zhang Haibin.Environmental And International Relations:Rational Reflections on G lobal Environmental Issues[M].Shanghai:Shanghai people’s publishing house,2008.]

[8]楊青.全球環境問題與國際環境合作[J].新遠見,2007,(5).[Yang Qing.G lobal Environmental Issues and International Environmental Cooperation[J].The New Vision.2007,(5).]

[9]徐再榮.全球環境問題與國際回應[M].北京:中國環境科學出版社,2007.[Xu Zairong.G lobal Environmental Issues and the International Response[M].Beijing:China Environmental Science Press,2007.]

[10]聯合國環境規劃署.全球環境展望2000[R].北京:中國環境科學出版社,2000.[UNEP.G lobal Environment Outlook 2000[R].eijing:China Environmental Science Press.2000.]

[11]UNEP.G lobal Environment Outlook 4[R].http://www.unep.org/geo/geo4/report/GEO4-Report-Full-en.pdf.

[12]A G Tuna.International Environmental Co-operation:Retrospect and Prospect.http://www.biopolitics.gr/HTM L/PUBS/VOL5/html/tuntur.htm

[13]Esty A C,Ivanova M H.Making International Environmental Efforts Work:The Case for a G lobalEnvironmental Organization[R].Presentation at the Open Meeting of the G lobal Environmental Change Research Community,2001.

[14]Inge Kaul,Pedro Concei? ?o.The L-20:An Important Beginning of a New Era of International Cooperation[R].Prepared for L20 Financing G lobal Public G oods Conference,2006.

Research on Government Participation Mechanism of International Environmental Cooperation in Low Carbon Model

LI Qian DAI Yu-cai
(International Business College,Qingdao University,Qingdao Shandong 266071,China)

Copenhagen Climate Conference attracted world attention to the low carbon model.The efficiency of low carbon economy is closely related to international environmental cooperation.G overnment is the main bodyof international environmental cooperation.Though the analysis of the reports and statistical information provided by national governments,international organizations and non-governmental organizations,this paper pointed out that in low carbon model government’s participation of international environmental cooperation is in various forms,such as setting up domestic agencies to deal specifically with the issues of international environmental cooperation,launching global environmental conferences and negotiating specific implementation details,cooperating with international organizations and non-governmental environmental organizations,signing international environmental treaties and so on.After the empirical analysis of the various forms we found that there are some problems of international environmental cooperation in participation,implementation,verification and the sign pattern,which affects the efficiency of low carbon model.

low carbon model;international environmental cooperation;Copenhagen Climate Conference

X196

A

1002-2104(2010)10-0068-04

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.012

2010-04-22

李倩,碩士生,主要研究方向為環境與自然資源經濟學。

戴玉才,博士,教授,主要研究方向為環境與自然資源經濟學。

(編輯:溫武軍)