構建服務型政府的途徑：行政問責制的完善

□薛曉東 賀瑞婷 [電子科技大學 成都 610054]

構建服務型政府的途徑：行政問責制的完善

□薛曉東 賀瑞婷 [電子科技大學 成都 610054]

構建服務型政府是適應時代發展的要求，服務型政府應該把為人民服務、讓人民滿意作為一切工作的出發點和落腳點。服務型政府應體現以人為本的行政理念，構建服務型政府的途徑之一就是政府問責制的完善，然而現實存在的一些困難阻礙了政府問責制的有效推行。問責制的完善對于我國行政體制改革具有十分重要的意義。

服務型政府；現實問題；問責制

在黨的十七大報告中，明確指出了今后我國行政體制改革的主題就是要構建服務型政府，這不僅是我國行政體制改革的迫切需要，也是適應國際競爭的戰略需要。

一、構建服務型政府的理論基礎

服務型政府是指以公共利益為目標，以社會公眾的客觀需求為尺度，逐步使公共服務職能成為政府的核心職能，努力為公眾提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務的現代政府。服務型政府的內涵應是：政府運行更加民主、負責、規范、高效；政府公共服務職能更加突出，或公共服務逐步成為政府核心職能；公共服務支出在政府財政支出結構中所占比例逐步增大，逐漸成為政府的主要支出。服務型政府的本質要求就是政府在提供公共物品與服務時，對公眾負責，讓公眾滿意。

構建服務型政府的理論起源于西方，其理論基礎主要包括社會契約理論、委托——代理理論、新公共管理理論、新公共服務理論等。

《社會契約理論》是法國思想家讓·雅克·盧梭于1762年寫成的一本書，盧梭相信，一個理想的社會建立于人與人之間而非人與政府之間的契約關系[1]。他闡明政府必須分成三個部分：主權者代表公共意志，這個意志必須有益于全社會；由主權者授權的行政官員來實現這一意志；最后，必須有形成這一意志的公民群體。他相信，國家應保持較小的規模，把更多的權利留給人民，讓政府更有效率。人民應該在政府中承擔活躍的角色。人民根據個人意志投票產生公共意志。如果主權者走向公共意志的反面，那么社會契約就遭到破壞；人民有權決定和變更政府形式和執政者的權力，包括用起義的手段推翻違反契約的統治者。社會契約理論認為，政府的權力是公民賦予的，來自公民與公民之間的契約關系。這種契約關系的締結是為了全體社會成員的利益。這就意味著政府在享有權力的同時也承擔著服務社會，維護公共秩序，滿足公共需要的義務和責任。

委托——代理理論。委托——代理理論是過去30多年里契約理論最重要的發展之一。委托——代理理論的主要觀點認為：委托——代理關系是隨著生產力的發展而產生的[2]。就原因來說，一方面是生產力的發展使得社會分工進一步細化。權利的所有者由于受到知識、能力或者精力的限制不能高效地行使所有的權利，在這種情況下就產生了使權力得以高效行使的要求；另一方面是專業化的社會分工產生了很大一批具有專業知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權利。但在這種委托——代理的關系中，由于存在著委托人和代理人之間的利益矛盾，因此，如果沒有有效的制度調節這種矛盾，那么委托的結果就很可能最終損害委托人的利益。根據代議制民主理論，政府及其公務人員的權利可以看成是受公眾的委托。在這種委托——代理關系中，委托人是公眾，代理人是政府及其公務人員。政府代表了公共利益，行使公共權力，并承擔維護公共安全，保障社會秩序的責任。但是，因為在任何的委托——代理理論中，委托人和代理人之間都存在著矛盾，因此必須建立科學的制度，保證公眾的權利和利益，當政府的行為損害了公眾的利益時，就必須承擔責任。

新公共管理（new public management,NPM）是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理[3]。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

新公共服務理論強調政府這個公共管理者的根本性質是服務性。政府的角色不再是掌舵者更應該是服務者。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船[4]”？現代社會是一個復雜的多元化社會，它時時刻刻體現著一種民主性，即使是在公共行政領域。公民才是真正重要的角色，他們既是公共權力的授予者，又是公共服務的對象，同時也是社會生活的創造者、參與者和公共利益的監督者。新公共服務理論認為，政府及其公務人員應該意識到，公共資源和公共項目不是屬于他們自己的，而是全體公民的。他們只是參與者，甚至是公共資源的“管家”，作為一個負責任的“管家”，他們將越來越多的扮演協調、調解甚至是裁決的角色。公眾作為公共權力的最終授予者，在某種情況下甚至可以向其他的公共組織授權，授權的選擇對象不再僅僅是政府一個，政府作為公共權力行使者的地位就將受到挑戰。可見，新公共服務理論更強調尊重公民，服務公民，而不是掌控公民。

在中國，構建中國特色社會主義服務型政府的理論基礎更多的是來自馬克思主義。馬克思主義的“人民民主”理論中指出，社會主義制度是不存在任何剝削的制度，與資本主義的剝削制度不同，社會主義國家是人民當家作主的國家，人民才是國家真正的主人，國家的一切權利都是屬于人民的。在馬克思主義中國化的一系列理論中，毛澤東同志曾根據中國共產黨建黨建國的實踐經驗指出，人民是國家的主人，提出全心全意為人民服務的思想。鄧小平同志根據新時期的新要求，提出“領導就是服務”的思想。江澤民同志在“三個代表”重要思想中指出，我們的黨要始終代表中國先進生產力的發展要求、我們黨要始終代表中國先進文化的前進方向、我們黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益。胡錦濤同志在新世紀提出科學發展觀，科學發展觀就是堅持以人為本。它是全面、協調、可持續的發展觀[5]。科學發展觀之所以強調以人為本，就是要把人民群眾的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人民群眾的物質需求和精神需求，促進人的全面發展。因此，堅持以人為本的科學發展觀，既是構建服務型政府的指導思想，也是構建服務型政府的理論依據。

可見，構建服務型政府，在中外都存在著深厚的理論基礎。服務型政府就是以為人民服務、讓人民滿意為一切工作的出發點，就是以人為本的政府。對人民負責，為人民提供高質量、符合人民要求的公共服務，讓人民滿意。

二、構建服務型政府面臨的困難

黨的十六大以來，一些地方政府開始全方位探索構建服務型政府活動，通過一系列的實踐活動，積累了許多經驗，有些地方政府取得的成績是顯著的，但是應該指出的是，由于各種原因，我國不少地方在構建服務型政府中還面臨諸多現實問題。

（一）服務理念不強

從理念角度來說，由于封建傳統思想的影響，大部分政府的理念停留在“官本位、政府本位、權利本位”的基礎上[6]。不少政府工作人員為人民服務的觀念淡薄，沒有把為人民服務落到實處。對于人民賦予的權利，沒有清晰的認識，官僚主義嚴重，認為“官”就是要管，要控制。而對于群眾的心聲，充耳不聞；對于群眾的疾苦，視而不見。一些政府部門權責脫節、有權無責，有的部門之間職責不清、推諉扯皮。

（二）服務效率不高

我國政府服務效率不高主要體現在辦事效率低，服務態度不好。很多部門提供的公共服務屬于壟斷性質，沒有競爭，服務效率自然不高。例如鐵路部門，人稱“鐵老大”，鐵路人員的服務態度問題一直得不到改善。

（三）政府信息透明度不高

政務信息公開是構建服務型政府的基礎。雖然現在政府大力推行電子政務，但是在政務公開方面仍然存在許多問題。有些政府部門雖然開通了政府網站，但是很多重要的信息并沒有及時在網站上公開。網站上信息的更新不及時，使政府網站形同虛設。對于公開的信息也是有選擇性的，只選擇那些不重要的信息公開。而對于群眾關心的信息、關注的重點、關注的熱點問題，則持回避的態度。有些地方政府的電子政務只是形式主義，應付上級的檢查，檢查過后就再沒有人關注。這種做法不僅損害了政府形象，而且會造成浪費。

三、解決這些困難的途徑：行政問責制的完善

解決服務型政府建設中的現存問題關鍵在于加強和完善責任追究制度建設，如行政問責制等。一些政府部門和公務人員因為不需要對事故負任何責任，因此責任觀念相對淡薄，缺乏為民服務的理念，他們沒有意識到公共權力是來源于人民的，在行使公共權力的同時也承擔著為人民服務的義務和責任，而且部分公務人員還將手中的權力視為牟取部門或個人利益的手段。同時，對自己行為造成的消極后果，不愿主動承擔責任，總是以種種理由為借口，互相推諉扯皮，千方百計推卸個人責任。完善行政問責制，可以從以下幾個方面進行。

（一）實行政務信息公開

信息不公開，公眾不了解政府的工作內容和工作進程，是造成問責乏力的一個主要原因。政府與公眾的交流溝通不暢通，既不能實現公眾對政府的監督，又不能了解公眾的意愿，實現順應民意。行政問責制的基礎就是公民的知情權得以保證，這是保證公民參政的前提條件。但是，在政務公開方面我國還存在著許多亟待解決的問題:如行政官員由于擁有自由裁量權，往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息，公眾了解的都是過時的信息或者不重要的信息，而對于那些需要監督和審核的內容只有較少的政府官員知曉，公眾對此完全不知情；行政公開程序缺乏制度保障，公開的方式比較簡單，通常采用網上公開的方式，而且網頁上的信息更新得較慢或者只在領導檢查時更新，更新的內容隨意性大。中國雖然網民的數量大，但是網民比重在人口比重中就不能算得上是大多數，群眾通過政府網站了解的信息是有限的，而了解這些信息的群眾更是有限的；立法聽證會難以取得實效，很多情況下都是形式主義。針對以上問題，實行政務信息公開應該在以下幾個方面進行改善：明確信息公開的范圍，對于政務信息的保密程度進行劃分，除了明確需要保密的信息外，其他信息都可以對群眾進行公開；除了通過政府網站公開信息外，還可以通過設置政府信息公開欄公開政務信息，政務公開欄應該及時更新，更新的內容應該豐富、全面；立法聽證會應該落到實處，避免形式主義。

（二）擴大問責范圍

縱觀官員被問責的事件可以發現，被問責的事件一般是影響比較大、涉及的范圍比較廣，引起社會和媒體的廣泛關注的，等等。事件發生后，中央派出調查組到事故現場進行調查，根據調查結果及事件的嚴重程度進行處理。首先，對于事故的發生負有直接責任的人被問責，對于事故發生承擔間接責任的人需要負部分責任，或直接免職，或引咎辭職。然而，對于那些影響較小，涉及的范圍比較窄，特別是沒有引起社會和媒體廣泛關注的事件，例如：用人不當，決策失誤等，卻很少被問責。這些在當代的“小失誤”卻可能對未來產生重大的、惡劣的影響。問責制之所以存在，就是為了在法律不起作用的領域發揮作用，填補法律的空白。如果只問責那些受人關注的重大事件，那么問責制就失去了存在的意義。與法律的范圍相比，問責制的范圍更廣更大，內容也更豐富。問責制不僅僅是對重大事故、重大過錯的追究，更要對不作為，無為等非過錯的追究，例如，亂作為、碌碌無為、決策失誤等。否則，一旦形成“不求有功，但求無過”的行政風氣，政府及其公務人員難免為了逃避責任而無所作為。

（三）問責主體多元化

問責的主體，即由誰來問責。這決定著問責是否符合民主的基本要求和公共權力運行的基本原理。問責是對誰負責，由誰來問責。目前存在兩種問責形式，即同體問責和異體問責。所謂同體問責，是指政府對官員的問責，或者政府系統內部上級對下級的行政問責，其主體是“上級”；所謂異體問責，是指權力機關、社會公眾對政府及其官員的問責，其主體是權力機關、社會公眾。民主政治下的行政問責，重要的不是同體問責，而是由權力機關、社會公眾對各級政府及其官員的異體問責。人民群眾應該成為問責的根本主體。社會主義社會是一個民主的社會，它強調人與自然的協調發展，人與人之間的協調發展，政府與公眾之間的關系是平等的。因此，作為追究政府及其官員責任的問責制，當然不能只存在公務人員的聲音，群眾更應該有話語權。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，這種制度是因為人民代表大會作為民意代表機構高于行政、司法等其他國家機構的權利機構而得名。權力是人民賦予政府的，人民應該享有問責的權力，成為問責的主體。如果權利的監督只是上級監督下級，或者下級監督上級，因為存在行政上的層級關系，監督就會失去效力。如果公眾失去了由他們授予政府的權力的監督權，那么這種授予實際上就是變相的對權利的剝奪。是否是由公眾來問責政府、問責官員，公眾能否成為問責制的主體，決定著行政問責制能否常態化。完善的行政問責體系應該包括同體問責和異體問責。上級對下級的問責，行政體系內部的問責機構的問責，行政體系外部的問責都應該包括其中。具體來說，審計機關、監察機關屬于行政體系內部的問責機構，群眾監督、人大監督、司法監督和輿論監督屬于行政體系外部的問責。

（四）明確責任，界定對象

嚴格的職責劃分是問責的重要前提，沒有明確的責任體系的問責制度只不過是一種“花架子”而已。權利與責任相伴相生，誰擁有權利，誰就應該負有責任，有多大的權利就應該承擔相應的責任[7]。問責事件一旦發生，需要承擔責任的官員眾多，這其中包括黨委官員和政府官員，上級官員和下級官員，正職官員和副職官員，顯然不能全部問責，真正被問責的只有有限的幾個。那么，什么樣的責任需要負責？究竟應該負多大的責任？有權必有責是確定問責對象的首要原則。對于黨委部門，可以根據黨章規定：黨內各級委員會實行集體領導與個人分工相結合的制度。在重大問題上，黨的部門必須召開黨委會，通過集體討論最后作出決定。黨委會委員根據集體討論結果進行分工，履行職責。在集體決定正確的情況下，某個成員在執行的過程中出現了錯誤，只需要這個人承擔責任，與集體無關。對于行政機關，主要依據憲法和其他相關法律法規，實行首長負責制，即“一把手”負責制。至于副職干部需不需要負責，負多大的責任，法律中并沒有明確的規定。在這種情況下，可以根據分工范圍和執行的情況來劃分責任。但是無論副職干部需要負多大的責任，正職干部也都需要負責。副職干部需要就分工范圍內的事故負直接責任。在確定問責對象的過程中，要注意兩個問題。其一是無權有責的問題。所謂無權有責，是指在行政機關或者黨內有一定的分工，但是在執行的過程中，這些副職干部或者黨委委員卻沒有實際的權利。他們只是形式上的“負責人”，看似有了一定的權利，應該對事故負相應的責任，但是實際上處于無權狀態。要防止對無權干部的問責。其二是集體問責。現實中往往存在這樣的人，面對著功勞，就是一個人的，而面對著責任，就是集體的。把個人的責任推卸給集體，逃避個人責任。推卸給集體后，又因為“法不責眾”，從人人有責任，人人需要負責變成了沒有人負責。要防止借集體逃避個人責任的問題。做到無權的人不負責，有權的人無法逃避責任。

（五）健全問責制度

為了使政府以及公務人員正確履行自己的職責，有效高效地行使人民賦予的權力，更好的為人民服務，除了靠自身的覺悟外，還應有有效的制度設計。雖然中央出臺了一些行政問責法規，但是，從整體上來看，在某些方面仍然存在著法律缺失。例如，在問責的事件中，性質方面，對于什么是“重大”，什么是“一般”沒有具體的界定。應該確立領導干部績效考評制度，運用多層次、多角度、多渠道的評價方法，對領導干部的政治業務素質和履行職責的情況做出準確客觀的評價，才能為行政問責制的實施提供科學依據。我國現有的政府考核制度是側重定性的一種評估方法，考核中人為主觀因素所占比重較大，并且這種考核的主體是政府，考核客體也是政府本身，考核的結果公布給政府的行政人員，根本談不上透明度和公眾監督，這種考核從某種意義上講不能成為行政問責的唯一標準。要建立可行的行政問責制必須創新原有的舊的政府考核制度，從原有的定性考核變為有標準數量參照標準模版的定量考核；由原來的內部考評變為面向公眾的公開考核；由原有的政府內部決定考核結果，變為社會主體對考核結果具有支配權力；把政府行政人員考核法定化，參加考核的主體法定，考核標準法定，考核程序法定，政府部門對考核結果回應制度也法定。在推進政府行政人員考核制度的進程中應該把懲罰機制和激勵機制同考核結果有機結合起來，將政府領導責任追究制度和政府領導晉升制度相掛鉤，即把政府領導履行責任的業績作為其晉升的重要依據，使政府領導對自身利益的關注與對工作的負責結合起來，刺激官員的積極性，防范行政權的消極行使。

（六）打造全新的行政文化

行政問責制的建立和完善是民主政治發展到一定階段的必然產物。應該說，它的出現反映了我國政治文明的進步[8]。但是，行政問責制的實施和完善離不開全新的行政文化。在公共行政領域中，由于制度不可能無時無刻都無所不至，它總是會有失靈的時候，而道德素質的提高可以彌補這方面的不足，起到補充的作用。現行的行政文化中，仍然存在著“官本位”的思想，并且這種思想還占據著優勢地位，問責制的理論還不成熟，處在發育階段。在這種情況下，政府及其公務人員的服務意識與責任意識淡薄，為人民服務、讓人民滿意的宗旨得不到落實。因此，要積極打造良好的行政環境，加強對政府及其公務人員的職業道德教育和素質教育，加強責任意識。只有當這些職業道德教育被公務人員吸收并成為指導其行動的思想時，政府及其公務人員才能自覺的為人民服務，自愿的為公共利益服務。

四、總結

完善行政問責制，建構責任政府是完善政府公共管理的必然趨勢。我國政府問責制雖然已有所進步，但總體而言還未制度化、規范化、法律化。要進一步推進行政問責制的實施不僅要靠各級政府及官員自身的努力，更要靠社會、公眾等多方支持和協調，只有這樣，才能打造出體現現代政治文明的全新的政府形象和官員形象，使之更好地服務于社會。

[1] 盧梭. 社會契約論[M]. 何兆武, 譯. 北京: 商務印書館.1980: 41-45

[2] 唐鐵漢. 強化政府社會管理職能的思路與對策[J].國家行政學院學報, 2005,(6): 18-22.

[3] 胡錦濤. 在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話[R]. 北京: 人民出版社,2003.

[4] 劉厚金. 我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇[J]. 學術論壇,2005,(11): 46-50.

[5] 康之國. 構建服務型政府的理論邏輯與現實選擇[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2008, (05):15.

[6] 史敏. 構建和諧社會的政府問責制[J]. 天水行政學院學報, 2008, (04): 26.

[7] 朱鳳霞. 完善官員問責制 構建責任政府[J], 中共四川省委省級機關黨校學報,2006, (06): 25.

[8] 許衛林. 完善行政問責機制的理性思考[J]. 江蘇省社會主義學院學報, 2005, (11): 30.

The Ways to Construct a Service Government: the Improvement of Administrative Accountability System

XUE Xiao-dong HE Rui-ting
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)

Constructing a service government is to adapt to the requirements of the times development.Service government should be a people-oriented government. Serving the people and making the people satisfied should be the starting point of all the work. One of the methods to build a service government is to improve the accountability system of government. However, there are some reality existence difficulties that prevent the effective implementation of the accountability system of government. The improvement of the accountability system plays an important role in the reform of administrative system in China.

service government; practical problems; the accountability system

D035

A

1008-8105(2010)03-0057-05

編輯 范華麗

2010 ? 04 ? 21

薛曉東（1956 ?）男，電子科技大學政治與公共管理學院教授；賀瑞婷（1986 ?）女，電子科技大學政治與公共管理學院行政管理理論和實踐研究生.