論在專屬經濟區、領海發生的海盜行為之管轄權

邵維國，邵曉帆

(1.廣州大學 法學院，廣州 510006； 2.華南師范大學 法學院，廣州 510631)

論在專屬經濟區、領海發生的海盜行為之管轄權

邵維國1，邵曉帆2

(1.廣州大學 法學院，廣州 510006； 2.華南師范大學 法學院，廣州 510631)

雖然《聯合國海洋法公約》第101條將海盜的行為地限定在公海或任何國家管轄范圍以外的地方，但是根據此公約第58條第二款之規定，發生在專屬經濟區、毗連區內的暴力、扣押、掠奪行為仍然是國際法的海盜，各國都可以根據此公約第105條、第107條之規定行使登臨、扣押和逮捕等司法管轄權。在領海內發生的暴力、扣押、掠奪行為，屬于國內法的海盜，沿海國根據屬地原則來行使管轄權。外國經沿海國同意、聯合國授權，也可以進入他國領海打擊海盜，但此授權不能成為國際習慣法規則。

海盜；行為地；專屬經濟區；領海；管轄權

一、在專屬經濟區發生的海盜行為之管轄權

1.在專屬經濟區發生的暴力、扣押、掠奪行為是否屬于海盜

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第101條將海盜的行為地限定在公海或任何國家管轄范圍以外的地方(以下簡稱“無管區”)。《公約》第86條規定，公海是不包括國家的專屬經濟區、領海或內水或群島國的群島水域內的全部海域。根據此規定，可以得出結論：《公約》已將公海限制在各國所主張的專屬經濟區之外，而非領海以外。

基于上述規定，學界有觀點認為《公約》將海盜的行為地限制在公海或“無管區”，顯然不包括專屬經濟區和毗連區。這也就是說，在專屬經濟區和毗連區發生的暴力、扣押、掠奪行為不能視為海盜行為。此觀點進而認為《公約》的這種規定不能適應新的情況。這主要是因為專屬經濟區及大陸架已成為國家管轄范圍海域，現已有101個國家宣布了專屬經濟區，還有13個國家宣布了200 n mile領海。如果全部沿海國都宣布200 n mile專屬經濟區，那么地球表面的36.5%將被劃入專屬經濟區。在這種情況下，海盜行為將不再主要發生在公海上或“無管區”，而是發生在國家管轄范圍之內的水域……可借鑒1988年國際海事組織通過的《制止危及海上航行安全非法行為公約》中關于管轄范圍的規定，將海盜行為的管轄范圍擴展到沿海國領海外緣線之外。[1]另有觀點認為，將海盜行為地限定在公海不科學，應當擴大。相對來說，國際海事局的定義比較符合時代的需要，即認為海盜行為是指登入或企圖登入任何船舶旨在偷竊或其他任何犯罪行為，以及企圖使用暴力達到上述行為的任何行為。[2]

實際上，上述觀點沒有將《公約》的第五部分(專屬經濟區)和第七部分(公海)聯系在一起來理解《公約》關于海盜行為地的立法，因此產生了理解錯誤。《公約》第58條第二款明確規定，《公約》第88條至第115條以及其他國際法有關規則，只要與本部分(指專屬經濟區的規定)不相抵觸，均適用于專屬經濟區。《公約》第100條關于各國制止海盜的義務，第101條海盜行為定義，第102條軍艦、政府船舶或政府飛機由于其船員或機組成員發生叛變而從事的海盜行為，第103條海盜船舶或飛機的定義，第104條海盜船舶或飛機國籍的保留或喪失，第105條海盜船舶或飛機的扣押，第106條無足夠理由扣押的賠償責任，第107條由于發生海盜行為而有權進行扣押的船舶和飛機等規定，均不與《公約》第五部分關于專屬經濟區的規定相抵觸。所以，《公約》第100條至第107條之規定均可以適用于專屬經濟區。因此，在毗連區、專屬經濟區發生的私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對對另一船舶或飛機或對另一船舶或飛機上的人或財物的暴力、扣押、搶奪等行為，也同樣是海盜行為，同樣受《公約》第100條至第107條立法的規制。

之所以得出此結論，還因為專屬經濟區不論被認為是公海的一個特殊部分，還是被認為是自成一類的區域，都當然不是哪一國的領土。[3]181根據《公約》第56條規定，沿海國在專屬經濟區的權利主要是對自然資源享有勘探和開發、養護和管理等的主權權利，并不包括對此區域發生之刑事犯罪之屬地管轄權。因此，在此區域發生的暴力、扣押、掠奪行為，與在公海發生的一樣，應當界定為海盜行為。

另外，將在專屬經濟區發生的暴力、扣押、掠奪行為視為與公海發生的海盜一樣的行為，也有助于協調《公約》與《制止危及海上航行安全非法行為公約》。《制止危及海上航行安全非法行為公約》第3條規定，危及海上航行安全非法行為是指：(a)以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶；或(b)對船上人員施用暴力，而該行為有可能危及船舶的航行安全；或(c)毀壞船舶或對船舶或其貨物造成有可能危及船舶航行安全的損壞；或(d)以任何手段把某種裝置或物質放置或使之放置于船上，而該裝置或物質有可能毀壞船舶或對船舶或其貨物造成損壞而危及或有可能危及船舶航行安全；或(e)毀壞或嚴重損壞海上導航設施或嚴重干擾其運行，而此種行為有可能危及船舶的航行安全；或(f)傳遞其明知是虛假的情報，從而危及船舶的航行安全；或(g)因從事(a)至(f)項所述的任何罪行或從事該類罪行未遂而傷害或殺害任何人。需要指出的是，這些行為基本包括了海盜行為。其第4條規定，本公約適用于正在或準備駛入、通過或來自一個國家的領海外部界限或與之相鄰國家的領海側面界限以外水域的船舶。可見，此規定將危及海上航行安全的行為地限定在領海之外的海域，主要指專屬經濟區和公海。所以，將海盜行為地也限定在領海之外的海域是可行的。這便于司法操作。

2.對在專屬經濟區發生的海盜行使管轄權的方式

《公約》規定沿海國在毗連區只享有防止和懲治在其領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生的法律和規章行為的權利，其他方面的權利與專屬經濟區相同。在專屬經濟區，沿海國只享有與自然資源開發、海洋環境保護、人工島嶼、設施和結構等相關的管轄權，對于外國船舶其他違法、犯罪行為并無管轄權。《公約》第58條第一款規定，所有國家在專屬經濟區內享有自由通行權。自由通行權是一種與許可通行權、無害通行權、過境通行權有本質區別的權力。它的行使往往表明該通行區域不屬于任何國家的領土。

根據《公約》第58條第一款、第二款的規定，對于發生在毗連區、專屬經濟區的海盜行為，享有自由通行權的各國軍艦或政府船舶都可以根據《公約》第105條、第107條之規定行使登臨、扣押和逮捕等司法管轄權。當然，這一權力沿海國可以享有，但不應當僅僅為沿海國所獨有。但是，如果海盜對專屬經濟區內與自然資源主權相關的船舶、設施、工程等造成侵害的，沿海國和其他享有管轄權的《制止危及海上航行安全非法行為公約》締約國，都有權將之扣留、逮捕并依法予以懲處。*參見《制止危及海上航行安全非法行為公約》第6條第一、二、四、五款規定。除此之外，對于實施此種行為的船舶和人員，沿海國還享有緊追權和引渡請求權。

二、在領海發生的海盜行為之管轄權

1.在領海發生的暴力、扣押、掠奪行為是否屬于海盜

1958年《公海公約》和《公約》第101條都將海盜的行為地限定在公海或“無管區”。這就引起了對于發生在領海的暴力、扣押、掠奪行為是否屬于海盜的爭議。目前學界主要有3種觀點。

一是否定論，認為如果行為發生在他國領海或者國家管轄范圍之內，就不構成海盜。有學者認為，聯合國安理會通過的有關索馬里海盜問題的各項決議都使用了“海盜及海上武裝搶劫行為”的表述，這似乎也可以理解為安理會對發生在公海和公海之外海域的行為作了區分，并不是一概定性為海盜行為。因此，發生在一國領海之內的劫持行為不是海盜行為，而是國內法意義上的搶劫行為。[4]也有學者認為：“如果行為發生在一國內水、領海、專屬經濟區或大陸架上，則不能作為海盜行為處理。”[5]《奧本海國際法》也認為，發生“在領海或國內水域中的劫船行為，類似于發生在一國領土之內的強盜行為，與國際法沒有什么關系”[3]180。

二是更名論，認為在領海內發生的暴力、扣押、掠奪行為應當被重新命名。根據相關國際法規，此種行為應當稱為“武裝劫船行為”。按照2001年國際海事組織第22屆大會通過的《海盜及武裝劫船罪調查操作規程》作出的定義，海盜罪是指《公約》第101條規定的定義，其行為地發生在國家管轄范圍外，而“武裝劫船行為”是指發生在國家管轄海域范圍內的行為。據此，海盜罪及“武裝劫船行為”的唯一區別是發生的海域不同。[6]柬埔寨、日本、老撾、新加坡、泰國、菲律賓、緬甸、韓國、越南、印度與斯里蘭卡共11個國家締結的《亞洲反海盜行為及武裝劫船區域合作協定》(2006年9月4日正式生效)第1條第一款規定，海盜行為是《公約》第101條規定之定義。第二款規定，“武裝劫船”指下列行為中的任何行為∶(a)在締約方對有關罪行擁有管轄權的范圍內，為私人目的而對船舶或對該船舶上的人或財物進行的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為；(b)明知船舶被用做武裝劫船的事實，而自愿參加其操作的任何行為；(c)教唆或故意便利(a)或(b)段所述行為的任何行為。可見，“武裝劫船行為”的概念是為彌補海盜定義的局限而出現的。它指的是國家管轄范圍之內的類似海盜罪的違法行為。

三是肯定論，認為發生在領海內的暴力、扣押、掠奪行為仍然是海盜。有觀點認為，將“海盜行為”和“武裝劫船行為”的概念加以融合，可以保證在最大范圍內為打擊海盜提供認定依據。因此，最適合當今形勢的海盜行為定義應為：凡是登上或者企圖登上任何停泊或行駛的船舶，對船舶上的人或財物使用暴力、扣押或掠奪的行為，以及在明知其為海盜的情況下的任何自愿參與、教唆或便利行為。如此，便可為打擊海盜的各國軍艦提供統一標準。[7]

也有學者認為，在現行國際法體系中，由于《公約》對海盜罪的范圍作了限制，因此，對海盜罪的管轄權在國際法上分裂為兩套系統：第一套系統是《公約》中的海盜罪，適用普遍管轄權；第二套系統是《公約》以外的海盜罪，由各國自行管轄。[8]

還有觀點認為，海盜罪可分為國際法上的海盜罪與國內法上的海盜罪。兩者的區別在于：第一，在犯罪地點上，國際上的海盜罪只能存在于公海或不屬于任何國家管轄的區域內，而國內法上的海盜罪一般不受此限，在本國領海內同樣可以觸犯海盜罪。第二，在犯罪主觀方面，國際法上的海盜罪必須是出于私人目的，而不能是出于政治目的；而國內法上的海盜罪不限于此，出于政治目的亦可以構成海盜罪。此外，軍艦、政府船舶或飛機由于海員或機組人員發生叛變而同時實施海盜行為的，才構成國際法上的海盜罪，叛變行為本身并不構成海盜罪。但是，依照某些國家的國內法規定，叛變行為即已經構成海盜罪，至于是否又進行了海盜活動在所不問。總體而言，國內法上的海盜罪的范圍一般要比國際法上的海盜罪寬，但是有些國家的國內法上的海盜罪卻排斥國際法上的海盜罪的適用。[9]

筆者認為，海盜的本質特征并不在于行為地。行為發生在公海還是領海不應當影響海盜的本質屬性。《公約》第101條將海盜行為地點限定為公海或“無管區”，是出于限制各國對海盜行使超普遍管轄權，使其不能與領海主權發生沖突的考慮*筆者認為《公約》第105條對海盜行為規定的是超普遍管轄權。它與普遍管轄權的區別主要在于以下兩點。其一，是否針對現行犯行使管轄權不同。《公約》對海盜罪規定的超普遍管轄權必須是針對現行犯行使的權力；而行使普遍管轄權的國家，都是犯罪地以外的國家，只有等到罪犯實施犯罪以后在該國領土出現，才能行使管轄權。其二，是否受“或起訴或引渡”原則限制不同。《公約》要求各國只要在公海或“無管區”就可以扣押船舶或飛機逮捕罪犯，并可以行使司法審判權，并不受“或起訴或引渡”原則的限制；而普遍管轄權總是與“或引渡或起訴”并存。。《公約》此條的立法用意是：各國只能對公海或“無管區”的海盜行為行使超普遍管轄權，對于在他國領海內發生的海盜行為，各國不能行使這種管轄權。所以，此條立法并不是要否定在領海內發生的暴力、扣押、掠奪行為是海盜，而只是強調各國不能對他國領海發生的海盜行為行使超普遍管轄權。從國際法理論上講，對海盜罪規定超普遍管轄權，是公海自由原則的特別例外。因為按照公海自由原則，在公海上的船舶是置于其所屬國家(即船旗國)的排他性管轄之下的，他國不得干涉；但如果徹底貫徹這一原則，海盜之類的危害海上公共秩序的犯罪行為便不能得到有效的遏制。為了維護公海的穩定秩序，國際法才對公海自由原則作了例外性的規定，即在規制海盜行為的情況下，可以對他國船舶進行干涉。[10]因此，各國對海盜行使的超普遍管轄權，只能在公海或“無管區”適用，不能在領海內適用。

最早期關于海盜行為的定義，并沒有對其行為地的限制。如公元前3000年左右，古希臘歷史學家普魯塔克首次對海盜作了定義，即“海盜是非法對船只和海上人員進行攻擊的人”[11]。即使現在，70%～80%的海盜行為也發生于一國領海之內，這些海盜行為并沒有因為實施于一國領海之內而改變自身的性質和危害。[12]發生在馬六甲海峽和亞丁灣海域的海盜行為，大部分是發生在一國領海內的。在一國領海內，私人船舶或飛機的人員出于私人目的，對另一船舶、飛機或其上的人員及其財物實施暴力、扣押或掠奪等行為，仍然改變不了海盜的性質，雖然這種海盜的行為地并不符合《公約》第101條之規定。

針對索馬里領海海域發生的暴力、扣押、掠奪等行為，聯合國安理會通過了4個決議，仍然稱其為海盜行為。其中第1816號決議第十一段規定如下：“吁請所有國家，特別是船旗國、港口國和沿岸國、海盜和武裝搶劫行為受害者和施行者的國籍國以及國際法和國內立法規定擁有相關管轄權的國家，按照適用的國際法，包括國際人權法，合作確定管轄范圍并調查和起訴對索馬里沿岸海盜和武裝搶劫行為負有責任的人……”此決議將索馬里沿岸暴力、扣押、掠奪行為稱為“海盜和武裝搶劫行為”。這種稱謂并沒有對暴力、扣押、掠奪等行為區分領海內和領海外，而是統稱為“海盜和武裝搶劫行為”。所以，將領海內發生的暴力、扣押、掠奪等行為稱為海盜行為，并不違反聯合國決議。現在，各種媒體和大量學術文章都將索馬里海域發生的暴力、扣押、掠奪行為稱為海盜。

馬六甲海峽發生的海上搶劫行為是否是海盜？這是十分現實的問題。依照《公約》第101條規定，其行為地當然不符合海盜罪定義。為了處置此種情況，不外乎兩種選擇：或者擴張國際刑法上海盜罪定義的范圍，將其包容進去；或者認為這種情況不屬于國際刑法上的海盜罪，而依照國內刑法進行處理。筆者認為，將發生在領海內的暴力、扣押、掠奪行為稱為國內法的海盜，將發生在公海、“無管區”、專屬經濟區、毗連區的暴力、扣押、掠奪行為稱為國際法的海盜，是十分合理的。這樣的兩個稱謂，既可以反映海盜行為的性質，又可以將此兩種海盜行為的管轄權區別開來。

2.對領海內的海盜行使管轄權的方式

(1)沿海國行使屬地管轄權。對于發生在領海內的海盜行為，原則上由沿海國行使領土管轄權。領海是沿海國的領土，是沿海國司法主權范圍。對于領海內的違法、犯罪行為，他國無法實現有效的管轄。發生在領海內的海盜行為的管轄權的實際行使，可以出現3種情況。

第一，海盜行為發生在領海，海盜船或飛機仍在領海內，對于此種現行犯，其他任何國家都無法行使扣押、登臨、逮捕等司法權，此類權力只能由沿海國排他性地獨自享有。

第二，海盜行為發生在領海，海盜船或飛機已迅速逃往公海或“無管區”，在此種情況下，如果海盜行為處于持續或連續狀態(劫掠行為仍在進行，海盜船上仍扣押著人質，仍載有搶劫的財物，仍挾持被害船舶、飛機等情況)，則視為海盜行為延續到公海或“無管區”，各國都可以根據《公約》第105條來行使超普遍管轄權。如果在公海或“無管區”海盜行為已經結束，海盜船、飛機上沒有扣押人質、劫掠財物或其他罪證，此時只有海盜船(機)旗(籍)國才能行使扣押、登臨、逮捕等司法管轄權。另外，海盜行為地的沿海國可以根據《公約》第111條規定之緊追權行使的條件，在公海上對海盜船實施扣押或逮捕。

第三，海盜行為發生在領海，海盜船或飛機已逃入其他國家領海，在此種情況下，如果海盜行為仍在持續或連續，逃入領海的沿海國享有扣押、逮捕等司法管轄權。如果海盜行為已經結束，船上沒有犯罪證據，海盜船又符合“無害通過權”的要求，逃入領海的沿海國就無法行使任何管轄權。如果海盜船經許可進入他國內水或港口，經海盜行為地國的司法協助請求，此他國可以代為行使扣押、逮捕等權力；但是，國際司法協助的請求必須符合法定條件。

(2)外國對領海內的海盜行使管轄權的條件。當沿海國發生內亂或由于其他情況而導致無力管轄時，經沿海國“同意”，聯合國安理會授權，外國可以對領海內的海盜行使管轄權。但是，這種授權不可以成為習慣國際規則。各國對于索馬里海域的海盜行使管轄權的實踐，就具有典型意義。

第一，沿海國“同意”。外國進入他國領海打擊海盜的合法性根據之一是沿海國“同意”。無論是聯合國安理會的決議還是《公約》的規定都不能成為各國出兵索馬里海域打擊海盜的直接根據。這是因為，一方面，就安理會決議來說，它只是一個附條件的授權決議，決議的效力有賴索馬里政府的“同意”。如安理會第1816號決議寫道：“還注意到2008年2月27日索馬里共和國常駐聯合國代表給安全理事會主席的信，信中向安全理事會轉達過渡聯邦政府同意接受緊急援助，以保護索馬里領海和沿岸國際水域，確保船運和航行的安全。”第1838號、第1846號、第1851號決議都有相同的表述。另一方面，外國軍艦未經許可進入他國領海，是對沿海國主權的嚴重侵犯；但是，這種進入如果得到領海主權國的“同意”，其性質就不再是侵犯。《國家對國際不法行為的責任條文草案》第29條規定：“一個國家以有效方式表示同意他國實行與其所負義務不符的特定行為時，該行為在與該國的關系上就被排除了不法性。”也就是說，“同意”之下的行為不構成國際不法行為。“同意”是免除國家責任的根據之一，也是國家行使主權的體現。

第二，聯合國授權。各國在索馬里海域行使對海盜的管轄權，必須得到聯合國安理會的授權。上述4個決議是各國軍艦進入該地區打擊海盜行為合法化的依據。

第三，聯合國授權不能成為習慣國際規則。此聯合國決議只是一個特例，而不是一般規則，不可能涵蓋所有海盜行為發生地。如果聯合國不能有效地聲稱此授權不能成為習慣國際規則，則授權無效。

(3)在公海或“無管區”實施海盜行為后迅速逃往一國領海的嫌犯之管轄權。在此種情況下，沿海國不能根據《公約》第105條之規定行使管轄權。因為根據該條的規定，各國只能在公海或“無管區”進行扣押、逮捕。海盜進入一國領海后顯然不符合該條規定的條件。此時沿海國如果是海盜船或海盜飛機的旗國，可以根據旗國管轄權來進行扣押、逮捕*參見《公約》第104條規定。；如果沿海國是受害國，可以根據保護管轄權來進行扣押、逮捕；如果從公海或“無管區”開始的海盜行為連續或持續到一國領海，沿海國可以根據屬地管轄權來進行扣押、逮捕；如果前3個條件都不具備，沿海國可以跟蹤海盜船，當海盜船在領海的通過屬于“有害通過”時，可根據《公約》第25條、第27條對該船舶及罪犯加以扣押、逮捕；如果該海盜船無害通過駛出領海進入公海，各國(包括沿海國)當然可以根據《公約》第105條之規定行使超普遍管轄權。總之，絕不能因為海盜在公海或“無管區”實施了劫掠或暴力行為后逃入了領海，各國(非沿海國)仍然根據《公約》第105條在他國領海內進行扣押、逮捕。因為這是對沿海國主權的最嚴重、最粗暴侵犯。主張將超普遍管轄權擴張到領海的學者的理由是，此種情況下各國如果不能根據超普遍管轄權來打擊海盜，則對于海盜罪的懲治不夠快捷、有力。筆者認為，即使會如此，也不能讓其他國家未得到主權國許可和聯合國安理會授權就到別國領海內打擊海盜。因為在打擊犯罪與尊重他國主權之間，后者是至高無上的。決不能為了前者而侵犯后者；反之，卻可以為了后者而放棄前者。試想，世界各國能否以某一主權國家打擊犯罪不力為由而隨意進入該國來行使司法權呢？絕不可能。國際法秩序還沒有亂到非主權國可以隨便到主權國來扣押、逮捕罪犯的地步！對于在公海或“無管區”實施海盜行為后迅速逃往一國領海“避難”的嫌犯，除有賴于沿海國根據屬地管轄權、屬人管轄權、保護管轄權、領海無害通過的制定來打擊以外，絕不能根據超普遍管轄權來解決此問題。

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Onjurisdictionoveractinpiracyonexclusiveeconomiczoneandterritorialsea

SHAO Wei-guo1, SHAO Xiao-fan2

(1. School of Law, Guangzhou Univ., Guangzhou 510006, China; 2. School of Law, South China Normal Univ., Guangzhou 510631, China)

Despite the Article 101 oftheUnitedNationsConventionontheLawoftheSea(UNCLOS 1982), which stipulates that piracy is only committed on the high seas or in any other place outside the jurisdiction of any State, the illegal acts of violence or detention or any act of depredation, which committed on the EEZ and the contiguous zone, are also regarded as the piracy by international law based on the UNCLOS 1982 Article 58 para 2. Every State may have judicial jurisdiction to exercise the right of visit, right of hot pursuit, arrest, etc. according to the UNCLOS 1982 Article 105 and Article 107. The illegal acts of violence, detention or depredation on the territorial sea are defined as the piracy governed by the domestic law, and a coastal state may exercise the domestic jurisdiction of the State. Other States under the consultations with the coastal state or authorized by UN can also enter the territorial sea of the coastal state to crack down on piracy, but this empowerment can not be regarded as international customary law.

piracy; place of act; exclusive economic zone (EEZ); territorial sea; jurisdiction

1671-7041(2010)05-0044-05

DF961.9

A*

2010-05-25

廣州市哲學社會科學規劃基金項目(08Y05)

邵維國(1964-)，男，吉林白山人，博士，教授