資源開發(fā)的經濟補償機制研究
——礦產資源的稅費改革

李 鳳,汪安佑

(中國地質大學 (北京),北京100083)

資源開發(fā)的經濟補償機制研究
——礦產資源的稅費改革

李 鳳,汪安佑

(中國地質大學 (北京),北京100083)

本文論述了我國資源開發(fā)的經濟補償機制的內涵、理論依據(jù),介紹了現(xiàn)有的礦產資源稅費體系,并從計稅依據(jù)、收取標準等方面,對我國現(xiàn)行的礦產資源稅費體系存在的問題進行了剖析。在此基礎上,提出改革我國礦產資源稅費,建立新的資源稅費體系,構建合理的資源開發(fā)經濟補償機制的具體思路和建議:理清國家對礦產資源所有權的財產權益關系;礦產資源稅與資源補償費合并為權利金;取消“雙軌制”,完善礦業(yè)權有償取得制度;提高礦業(yè)權使用費征收標準;建立礦產資源開采專項環(huán)保基金。

資源開發(fā);經濟補償;礦產資源;稅費

由于歷史原因,中國的資源開發(fā)一直控制在政府手中,沒有建立起符合市場經濟體制的資源開發(fā)補償機制。資源開發(fā)補償機制的核心,是資源開發(fā)的經濟補償,建立和健全礦產資源開發(fā)經濟補償機制,是礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前,中國實行的資源稅費體系中,收費標準過低,沒有真正起到資源開發(fā)經濟補償?shù)淖饔谩?/p>

國內外學術界對礦產資源稅費制度進行了許多討論。奧托以金和銅礦山為例,用模擬方法詳細對比分析了23個礦業(yè)國家 (地區(qū))的總體稅賦。[1]關鳳峻從土地的剩余征稅出發(fā),分析了地租和土地稅。[2]袁懷雨、李克慶認為,“資源稅,名不正;礦產資源補償費,實不符”。因此,應取消資源稅和礦產資源補償費,開征權利金,由國家礦管部門征收。[3]王甲山等針對我國對油氣田企業(yè)既征收資源稅又征收礦產資源補償費的制度出發(fā),認為資源稅費的重復征收存在諸多問題。[4]殷燚、蘇迅認為現(xiàn)實中資源稅沒有發(fā)揮應有功能的主要原因,在于對資源稅的性質的界定上。[5]程素萍、王斌認為,資源稅征收額度應充分考慮礦石資源條件的差異及開采條件、地理位置和自然環(huán)境的差異。[6]金小田論述了開采回采率系數(shù)對采礦企業(yè)提高礦產資源利用率、促進技術進步的作用。[7]郭忠玉指出,回采率系數(shù)核定不規(guī)范、征收管理規(guī)定的法律責任過于原則等問題,影響了礦產資源補償費的征收入庫[8];干飛應用博弈論的思想和理論方法,對礦產資源補償費征管的博弈行為進行了描述。[9]李雅等指出,應從制度建設入手,制定一系列的規(guī)章制度。[10]本文試圖從資源開發(fā)的經濟補償角度,研究我國礦產資源稅費制度改革。

1 資源開發(fā)經濟補償機制的內涵

(1)定義

資源開發(fā)經濟補償機制,是指通過收取資源開發(fā)補償資金,利用經濟、法律、行政等多種手段,引導和規(guī)范各類市場主體開發(fā)資源,承擔資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復等方面的責任和義務的補償機制。

(2)補償?shù)闹骺腕w

補償?shù)闹黧w為礦業(yè)企業(yè)。礦山企業(yè)開采和利用了可耗竭的礦產資源,必須予以補償。

補償?shù)目腕w:一是國家。礦產資源開發(fā)經濟補償機制,首先要對國家所有權進行補償,確保國家權益的全面實現(xiàn)。我國憲法規(guī)定,礦產資源屬于國家所有,現(xiàn)行的礦產資源稅費存在各種問題,不能確保國家收益,所以有必要對國家進行補償。二是礦業(yè)城市。資源開發(fā)尤其是露天礦開發(fā),帶來的嚴重的“三廢”問題、地質災害等環(huán)境污染,給礦業(yè)城市的生態(tài)環(huán)境帶來了不良影響。三是礦區(qū)居民。資源開發(fā)給周圍環(huán)境造成污染、破壞,導致礦區(qū)居民喪失發(fā)展機會。

2 資源開發(fā)經濟補償機制的理論依據(jù)——地租理論[11]

馬克思在批判地吸收資產階級古典經濟學家地租學說的基礎上,提出地租理論。他指出,土地級差是形成級差地租的條件,但不是原因。因為相同產品的成本差別,在工業(yè)領域也存在,如產生于勞動技能、勞動強度、管理和技術水平等因素的成本差別。但這種與非自然因素相聯(lián)系的成本差別,是在競爭中經常產生和消失的暫時現(xiàn)象。如一個企業(yè)的新技術,可以為其他企業(yè)所模仿。與非自然級差相聯(lián)系的超額利潤或超額剩余價值,因此也只是暫時的現(xiàn)象。相反,有限的優(yōu)中等地,不能被再生產或復制出來,與土地級差相聯(lián)系的超額利潤,就能夠成為穩(wěn)定的收入形式。在級差地租理論的基礎上,馬克思首創(chuàng)了絕對地租理論。馬克思通過對資本主義地租的深入分析,發(fā)現(xiàn)由于土地被地主所占有和壟斷,凡租土地,不論土地好壞,都必須繳納地租,以作為土地所有權借以實現(xiàn)的經濟形式。他實際上已經指出,壟斷是形成地租的真正的唯一原因。只要存在壟斷,就可能有超過正常利潤的利潤,這種超額利潤現(xiàn)在一般地被稱之為租。在當代西方主流經濟學中,隨著地租的被普遍化,同土地一樣,礦產資源的價值也就變成了礦產資源的租金了。

3 我國資源開發(fā)經濟補償機制的必要性——礦產資源稅費存在的問題

3.1 資源稅

(1)計稅依據(jù)不合理。我國礦產資源稅是以應稅產品的實際銷售數(shù)量和自用數(shù)量為計稅依據(jù)的從量計征,實行的是遞減稅,礦產資源稅負與礦產資源銷售價格、礦產品市場價格變化和企業(yè)盈利情況無關,稅收失去對資源生產的自動調節(jié)作用,造成采富棄貧現(xiàn)象,也導致收入增長緩慢(見表 1)。[12]

表1 1994～2008年資源稅收入及增長情況

(2)征收目的未充分體現(xiàn)。我國資源稅貫徹的是普遍征收的原則,其征收對象既包括開采優(yōu)質資源的礦山企業(yè),也包括開采劣等資源的礦山企業(yè),資源稅級差調節(jié)目標并未能得到充分實現(xiàn),損害了企業(yè)的公平競爭。比如:2003年山西電煤最低價為60元/t,最高的主焦煤為400元/t,價差達340元;即使按有關法規(guī)中的煤炭資源稅定額為0.3～5元/t,加上2006年山西省試點才實行的1.3～3.8元/t的采礦權價款定額,其稅費差額遠不能調節(jié)級差收益。[13]

(3)稅額偏低。目前,資源稅品中最高稅額60元/t,最低稅額0.3元/t,盡管國家調整了資源稅的稅額標準,但稅負水平卻日益下降。以新疆為例:1994年新疆執(zhí)行的資源稅稅額標準分別為8元/t、12元/t,資源稅稅額標準占當時原油價格的比重分別為1.7%、2.5%。2005年國家調整了原油的稅額標準,新疆原油資源稅稅額標準調整為30元/t,但原油資源稅稅額標準占原油價格的比重僅為0.85%,稅賦水平不升反降。[14]

3.2 資源補償費

(1)理論依據(jù)不明確。理論上,《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》,“礦產資源補償費是為了維護國家對礦產資源的財產權益而征收的”。另一方面又規(guī)定:礦產資源補償費“主要用于礦產資源勘查”。二者互相矛盾。從現(xiàn)實看,礦產資源補償費的60%～80%用于資源勘查投入。

(2)費率偏低。礦產資源補償費費率自1994年開征以來,一直是低費率,最高為4%,最低為0.5%,平均費率為1.18%,而國外與我國礦產資源性質基本相似的費率,一般為2%～8%。我國石油、天然氣費率為1%,遠遠低于國外,如美國12.5%,澳大利亞10%。過低的費率,不能反映國家對礦產資源的所有權,使得部分資源的收益流入非國有投資者手中。同時,也抬高了礦業(yè)投資的實際收益率,導致眾多安全事故的發(fā)生。

(3)沒能體現(xiàn)市場情況變動。我國的礦產資源補償費費率是相對穩(wěn)定的,雖然礦產品價格水平發(fā)生了很大變化,但補償費率十多年來沒有變化。同時,由于開采回采率系數(shù)始終確定為1,客觀上造成補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平脫鉤,造成資源浪費。[15]

(4)使用上多級政府共享。礦產資源補償費為中央和地方固定比例 (5∶5或4∶6)分成收入,地方分成所得再按3∶1∶6劃2∶2∶6在省、市、縣進行分成,真正的資源地當?shù)卣眠€不到整個補償費的1/4。

3.3 礦業(yè)權使用費

(1)收費標準太低。我國1998年開始征收礦業(yè)權使用費,但與世界主要礦業(yè)城市相比,標準過低。如澳大利亞昆士蘭州探礦權每年每平方公里為27澳元,折合人民幣178元,采礦權年金為3100澳元 (折合人民幣20460元)。過低的費用,使得很多人搶占資源、炒買炒賣等現(xiàn)象嚴重,打亂了正常的資源勘查和開發(fā)秩序。

(2)有償、無償取得的雙軌制。雙軌制的存在,使得有償獲得礦業(yè)權的礦權人和無償獲得礦業(yè)權的礦權人的成本差距大,因而導致部分礦業(yè)權人為了降低成本,采富棄貧,影響了企業(yè)的公平競爭,也不利于礦業(yè)權有償取得制度的完善。

(3)礦業(yè)權的執(zhí)行期及法律形式不合理。如許可證制度有償獲得及期限需要重新規(guī)定。

(4)沒有體現(xiàn)市場機制。礦業(yè)權使用費沒有解決好物權的有償使有問題。

3.4 礦業(yè)權價款

我國對礦業(yè)權價款的設計與資源補償費、礦業(yè)權使用費目標界限不清。同時,由于礦業(yè)權價款針對的是我國計劃經濟體制下地質勘查事業(yè)的合理補償問題,隨著我國地質勘查事業(yè)市場化改革的推進,其存在的必要性已日漸減弱。

4 如何構建合理的資源開發(fā)經濟補償機制

(1)理清國家對礦產資源所有權的財產權益關系

合理分配國家、礦業(yè)權人、投資者之間的經濟利益。國家的經濟利益分配,主要包括作為所有者、主權者、投資者所獲取的經濟利益;礦業(yè)權人在企業(yè)中只獲得經營者的利益;投資者所獲得 (包括國家)的經濟利益,是礦產資源的收益減去權利金、稅收、礦業(yè)權人所得的利益。

合理分配各級政府利益。中央政府應當重視資源屬地的利益,實行“分級收益”,將一部分財產收益讓利于地方。中央收益部分,用于建立勘查基金、加強礦產資源管理和環(huán)境恢復治理。地方收益部分,用于加強礦產資源開發(fā)秩序管理,礦山環(huán)境恢復治理和礦山所在地的社區(qū)經濟和社會發(fā)展,減少管理層次,降低成本,提高地方政府的積極性與主動性。

(2)礦產資源稅與資源補償費合并為權利金

盡管目前我國資源稅費并存,各自發(fā)揮不同的調節(jié)作用。但是本文認為,礦產資源稅與資源補償費都是從量計征,本質都體現(xiàn)了礦產資源所有者權益,都是礦產資源國家所有權的利益實現(xiàn)形式。應將礦產資源稅與資源補償費合并,實行國際通用的權利金。

礦產資源的權利金計算公式為:T=S×R×K式中:T——礦產資源權利金的征收比例;S——礦產資源儲存量;R——權利金費率;K——開采回采率系數(shù)。

權利金費率要根據(jù)不同礦產資源的開采條件、豐度、地理位置,市場需求狀況,采用浮動稅率,費率總體保持在2%～10%。具體來說,石油和天然氣費率為5%～10%:費率大小根據(jù)油田的不同開采壽命階段來定,如開采的前5年為10%,開采5年后為5%,石油開采量逐漸減少,可考慮減少或減免征收礦產資源補償費;煤炭費率為2%～4%,按照地域的不同和煤質的不同來征收;金屬礦產資源和效益受品位影響較大的非金屬礦產,按照金屬儲量來征收,費率為3%～5%;非金屬礦產資源按照礦石儲量來征收,費率為3%～4%。[16]

(3)取消“雙軌制”,完善礦業(yè)權有償取得制度

明確由國家管理礦業(yè)權一級市場,按科學分類的原則,將礦產資源分為高、低、零風險三類,制定管理辦法,確定出讓方式,實現(xiàn)礦業(yè)權有償取得。

(4)提高礦業(yè)權使用費征收標準

為抑制礦業(yè)權“囤積居奇”,提高準入門檻,國家應提高礦業(yè)權使用費。如石油、天然氣、煤炭的探礦權使用費起征標準,提高到500元每年每平方千米,以后每年增加500元,最高限額為2500元;其他固體礦產探礦權使用費提為700元,以后每年增加500元,最高限額為2500。采礦權使用費為3000元每年每平方千米。

(5)建立礦產資源開采專項環(huán)保基金

我國長期實行計劃經濟體制,礦產資源開發(fā)基本上走的是一條粗放式的發(fā)展道路,許多礦山遺留下巨大的生態(tài)環(huán)境包袱,且沒有建立起相應的治理專用資金,國家對環(huán)境污染的治理投資總量也不夠。[17]在這方面,我們可以借鑒發(fā)達礦產國家的辦法,如澳大利亞、美國、加拿大等礦業(yè)國家建立的礦山環(huán)境保證金制度,相應建立我國的礦產資源開采專項環(huán)境保護基金,用于恢復已經被破壞的生態(tài)環(huán)境,或者用于賠償因礦山活動給他人造成的損失,并防止新的環(huán)境破壞,保證礦業(yè)城市環(huán)保工作的正常開展。

5 結論

礦產資源開發(fā)的經濟補償機制的重點,是把資源稅和資源補償費合并為權利金。征收權利金,不僅可以解決目前對資源稅和資源補償費資源稅的爭論,而且也可以維護國家作為礦產資源所有者的權益。權利金制度是大勢所趨,應該按照國際慣例,推行權利金制度,促進礦產資源的合理開發(fā)利用和有效使用,保證中央政府與地方政府的必要權益,促進礦業(yè)企業(yè)的良性發(fā)展。

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Study on the economic compansation of resource exploitation——The reform of China’s tax&fee system for mineral resource

LI Feng,WANG An2you
(China University of Geosciences(Beijing),Beijing 100083)

This article discusses the content and the theoretical basis of the economic compansation mechanism of resource exploitation,introduces the taxation system on mineral resources,analyses the problem of the taxation system on mineral resource,presents a new taxation system on mineral resource and establishes a reasonable economic compansation mechanism of resource exploitation:sorting out the state has the ownership of mineral resource;combinning the natural reource tax and compansatory fee into royalty;canceling of the“the system of dual track”and improving the access to the system of payment of mining rights;increasing the standard of the mining rights;establishing special environmental protection fund for the exploitation of mineral resources.

resource exploitation;economic compansation;mineral resource;tax and fee

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0022-04

2009-09-13

教育部人文社會科學研究“規(guī)劃基金項目” (項目編號:08JA790124)《礦業(yè)城市經濟轉型制度變遷的差異性及可持續(xù)發(fā)展機制研究》

李 鳳 (1980-),女,中國地質大學 (北京)人文經管學院,在讀博士,管理科學與工程專業(yè),研究方向:資源開發(fā)利用與環(huán)境管理。