海事行政法論綱

王世濤

(大連海事大學 法學院,遼寧 大連 116026)

海事行政法過去通常被稱為海運行政法,①海事行政法比海運行政法調整的范圍更廣,海運行政法主要涉及海運,而海上行政管理除海運外,還包括船舶、船員、海上環保等方面的內容.因此,采用海事行政法概念更為周延、準確.中國臺灣地區即采用"海事行政法"這一概念.主要是規范海上(包括內水)行政主體及行政相對人因為船舶、船員、航行安全、海上環境、水上經營、引航等問題發生的社會關系而形成的法律規范的總和.由于海事行政法在中國仍處于初始發展階段,因此,明確其學科地位,確定其學科體系既有重要的理論意義又具有實踐價值.

一、作為特別行政法的海事行政法

一個國家的法律體系中最基本的兩個法律部門是民法和行政法,它解決了法律關系的橫縱兩個方向的劃分,正像地球經緯的兩個維度一樣.這兩個法律部門基本包容了法律關系的全部,其他法律部門是這兩個法律部門的擴展和延伸.然而,從古代法律發展至今,以羅馬法為代表,私法(主要是民商法)發達;而相比較而言,公法(主要是行政法)卻相對滯后.古代中國行政管理方面的法律制度主要表現為吏制,與現代行政法治迥異其趣.新中國成立后的相當長時間內,法制荒蕪,直到1989年的行政訴訟法才奠定了中國行政法治的基礎.因此,在中國法學界,行政法常被視為新興學科.法治是當代中國的時代主題,法治基本上是公法之治,而公法主要體現在行政法.②據統計,我國公法職權90%以上表現為行政職權.可以說,中國法治的關鍵是行政法治,中國法治進步在很大程度上取決于行政法治的發展,由此可見行政法在中國法治建設中的重要地位.然而,在法律實踐及法律教學中,民法和刑法常被視為最重要的兩個學科,而行政法的重要地位并沒有引起人們足夠的重視.行政法具有這樣一種學科地位,作為其子法的海事行政法的命運更令人擔憂.由于中國的海事行政法研究起步較晚,起點較低,無論是參加研究的人數還是已經形成的研究成果都不容樂觀,至今仍沒有本學科明確的研究范圍和獨立的研究內容,因而也未形成獨具特色的學科體系.③相比之下,日本及中國臺灣地區在海事行政法學方面的研究大大領先于中國大陸.在網上所能查到的海事行政法的著作幾乎都是國外或中國臺灣地區作者撰寫的.據筆者所知,中國大陸僅有鄭中義主編的《海事行政法》,但體系和內容都處于初創時期的嘗試階段.中國大陸幾乎沒有系統的海事行政法研究成果,絕大多數研究成果只是零星地研究特定問題,如海事強制、海事處罰、海事許可、海事行政訴訟等.研究的薄弱導致立法的滯后,大量海事行為無法律依據.可以說,我國海事行政法處于一種實踐先行、法律缺失的狀態.這極大地制約了我國海事行政法治化發展的進程,也與我國海洋大國的地位極不相稱.因此,深入、系統地研究海事行政法尤為必要,也非常緊迫.

20世紀90年代初,部門行政法在我國初步確立并逐漸發展.部門行政法是行政法規則和原理在各具體行政管理領域內的運用,是我國行政法律體系的重要組成部分.近幾年,部門行政法的研究日益深入且范圍逐漸擴展,出現了教育行政法、經濟行政法、公安行政法、工商行政法、稅務行政法、海關行政法等一系列部門行政法,在行政法的研究體系中占據重要地位.海事行政職能是國家行政職能的一個重要組成部分,把海事行政法列入部門行政法的研究范疇,是部門行政法體系趨向豐富、完備的必然要求.然而,海事行政法長期以來始終是部門行政法學研究領域的一個死角,備受冷落.

行政法從空間維度可大體分為陸域行政法與海域行政法.由于人類活動是從陸地到海洋,①世界近代史的進步是陸上文明到海上文明的轉變,也是農業文明到工業文明的轉變過程.自哥倫布海外探險發現新大陸后,先后崛起的歐美列強無不以奪取海上霸權作為其強國標志.中國有漫長的海岸線,古代航海技術也達到了相當高的水平,鄭和下西洋就是明證,但為什么中國沒能成為海上霸主呢?原因比較復雜,其中重要的原因在于:第一,中國從來沒有商品經濟的充分發展,明末只不過出現了資本主義經濟的萌芽,但沒有真正告別農業文明,沒有資本擴張的內在沖動.鄭和下西洋主要是為了炫耀大國的威儀,雖然曾開辟了海上絲綢之路,但不是為了資本輸出.而歐洲國家則不同,科學技術的高度發達,社會商品的巨大涌流,促使其不斷地對外進行殖民侵略.第二,在西方列強擴大海外殖民統治時,明朝由于日本倭寇侵襲,開始實行"海禁"政策,這對中國的海上經濟發展產生了很大的負面影響.國家的行政管理也發端于陸上,因此,普通行政法主要適用于陸域.古羅馬皇帝安多毛斯(Emperor Antonius)曾說:"朕統治陸地,而統治海洋者為羅馬法."國家陸域行政之發達,主要緣于人類活動,自史前時代迄今,均以陸域為主,并因國家行政需要而逐漸發展而成.海域行政活動欠缺主要有兩個方面的原因:其一,海洋浩瀚,瞬息萬變,不適合人類居住,亦不能由國家以實力占有或管理;其二,人類對海洋之利用,當時僅限于海面航行或捕魚,活動單純且簡單,相關的行政監管(如船舶適航性、船舶檢查)活動可利用船舶在港或泊岸時辦理.[1]因此,人類的法律活動也以陸上為主.但隨著人類活動從陸地向海域延伸,海域行政管理活動也逐漸增多,海域行政法應運而生.但在陸上產生的行政法能否當然適用于海上,或者海上是否應當建立一套不同于陸地的行政法律制度呢?眾所周知,行政法是調整行政主體與行政相對方權力與權利關系的法律部門,不論人類活動于何一領域,只要涉及行政主體與行政相對方的關系,就都可以納入行政法范圍之內進行調整.因此,行政法的一般原則和普遍意義的規范可以適用于海事行政領域.從中國已有的海事立法來看,行政法特點明顯:首先,以憲法為基礎,海事立法體現了憲法作為最高法的原則精神;其次,海事行政立法以《海上交通安全法》和《內河交通安全管理條例》這兩部主要的行政法為核心,符合行政立法的體例特征.不僅如此,中國的海事行政立法仍具有濃重的傳統行政法的特點.例如,立法以設權性條文為主,基本的法律制度與散見的規章及其他規范性文件都體現了對海事行政職權的維護;再如,在海事行政權力和權利的立法分配上,體現了海事行政主體與海事行政相對人的不平衡性.[2]

當然,由于人類的海域活動與陸域活動畢竟存在重大差異,在具體法律規范中,不可能不反映其特殊性.因此,普通行政法以陸域行政為基準確立,但卻不一定能夠完全適用于海上行政領域.海事行政法必然要解決在普通行政法中遇不到的問題.這是因為海事行政法與陸上行政法存在諸多區別.

第一,海事行政法具有很強的涉外性.隨著我國加入國際海事組織并成為A類理事國,我國與世界其他國家在海事方面的交流與合作日益密切,在立法上借鑒先進的立法經驗和國際條約的情況也較為普遍.從船舶的技術標準到船員的勞動保護,再到有關航行安全或防止海洋環境污染等方面的國際公約,我國幾乎都已加入.這在很大程度上加快了中國海事立法的進程.

第二,海事行政法具有顯著的專業技術性.以船舶登記為例,海事機構是一級重要的行政執法機關,也是物權登記機關.船舶作為一種特殊的不動產,其所有權的轉移、使用權的變更等都需要到海事部門進行登記.而在船舶登記過程中,存在著諸多的專業技術性問題,僅有法律知識而不懂船舶方面的專業技術是難以勝任的.

第三,海事行政法與地方性立法的交叉日益增多.[3]由于海事機構自身存在直屬海事系統和地方海事系統,同時,又分駐不同行政區域,海事機構對地方政府的依賴性隨著航運經濟的不斷發展正逐步顯現,海事與口岸經濟互為依托的特點日益顯露.特別是中國的東部沿海地區,如遼寧"五點一線"的沿海經濟帶的確立,使得海事管理日益納入地方沿海經濟發展戰略之中.在海事行政法的發展上,海事行政立法與地方性法律的制定存在著越來越多的交叉,涉及港口發展和提高海事監管效能的地方性立法已經越來越多地被提上議事日程.

總之,海事行政法作為行政法的特別法,具有行政法的一般特征.所以在體系構建上,行政法體系的基本框架可適用于海事行政法,但每一部分的具體內容卻有明顯區別.中國海域經濟的快速發展,海事行政管理工作的加強,客觀上要求建立與之相適應的海事行政法律體系,推動海事行政管理逐步走向規范化.海事行政法的研究,就是運用行政法的基本原理,結合我國海事行政管理的特點,從航運經濟發展和海事行政法制發展的需要出發,建立我國海事行政法的理論體系.通過海事行政法的研究,推進中國海事行政法治的發展.作為部門行政法的海事行政法的學科體系包括海事行政法的基本原理、海事行政主體論、海事行政行為及程序論、海事行政責任與監督論、海事行政救濟論.作為特別行政法的海事行政法體系如圖1所示.

圖1 作為特別行政法的海事行政法體系

二、作為海事法子法的海事行政法

中國著名海商法學者司玉琢教授,曾就確立"海法"獨立研究體系問題,提出了"大海法"的概念,并指出:應走出傳統海商法的狹小空間,進入海法體系的廣闊研究領域.海法所調整的社會關系是以海洋這個巨大的空間為依托而產生和發展的.如果把海法所調整的社會關系看做是一個系統,那么圍繞海洋所發生的國家間的關系、行政關系、刑事關系和民事關系就是這個大系統下面的子系統.①司玉琢《:關于確立"海法"獨立研究體系暨發起"東亞地區海法研究論壇"的倡議》---在早稻田大學海商法研討會上的紀念演講.海事法是海法的子法,而海事行政法是海事法重要的不可或缺的組成部分.海事行政法學是海事法學的下位學科,是以行政法學的視角審視而形成的海事法學,是專門對海事法中涉及行政公權行使過程中發生的管理關系(如船舶登記、引航、船員配備、海運管理、沉船沉物的清除與打撈、港口管理、海上安全管理、防止船舶污染等)進行研究而形成的法律科學.本來海事行政法與海商法并列同為海事法的下位法,但長久以來,海事行政法卻寄居于海商法之下,這一狀況也導致海事行政法的發展空間受到了極大限制.至今中國海事法的研究仍然集中于傳統的海商法,即仍以特定海上運輸關系和船舶關系為調整對象,卻對普遍存在、大量發生的海事領域的行政管理關系熟視無睹.但海事領域的行政法問題是不容回避的,甚至許多海商法的問題同時即是海事行政法的問題.如在港口船舶碰撞過程中造成的海上油污,當由國家海事部門出面責令特定公司清污時,就同時包含了兩種法律關系,即平等主體的海商法律關系和非平等主體的海事行政法律關系.[4]2007年發生的廣東九江大橋撞塌事件,用傳統的海商法原理很難解釋,因為這應是海事行政法解決的問題.海事行政法學多少年來就是在這種境遇中慘淡經營.盡管仍有一些寂寞的耕耘者,但沒能形成足夠的學術影響.當然,從另外一個角度看,由于供不應求的市場供需矛盾,也使得海事行政法成為一種學術上的稀缺資源,這當然也為海事行政法的發展贏來了難得的機遇.

海事行政法的理論體系直接受海事行政法調整范圍的影響,而海事行政法調整范圍又受到中國海上行政管理體制的制約.中國海事部門隸屬于中華人民共和國交通運輸部,其主要職責是依法對沿海水域和內河通航水域的交通安全及水上環境污染實施統一的監督管理.②海事部門行使的是典型的國家公權,但目前海事部門仍屬于事業單位,不是國家機關.海事部門的工作人員沒有被納入公務員系列.這極大地限制了海事行政的規范化管理,也阻礙了我國海事行政法治化的進程.因此,作為海事法的下位法,海事行政法體系基本上包括海事勞動法、海事安全法、海事環保法三大方面.

由于海事行政法理論以海事行政法律規范為研究對象,因此,海事行政法學科體系也受到我國海事行政立法狀況的制約.目前,中國海事行政立法主要集中在《海上交通安全法》《海洋環境保護法》《內河交通安全管理條例》等法律法規,并以此為核心,形成了以部令、部海事局規范性文件為主要形式的規范體系.這些規范性文件構成海事行政法體系的重要內容.作為海事法子法的海事行政法體系如圖2所示.

圖2 作為海事法子法的海事行政法體系

進入20世紀以來,隨著科技水平的不斷提高和社會經濟生活的不斷進步,人類對海洋的開發、利用、研究等活動日益頻繁、活躍,對海洋的認識、保護和重視程度也空前提高.人類從未像今天這樣對海洋如此依賴.因此,有識之士預言"21世紀是海洋的世紀".這就意味著人類對海洋的開發利用將進入一個空前時代,海洋活動必然面臨各個方面的重大變革,由此而來的海上活動的多樣化和復雜化以及海洋經濟的蓬勃發展必然會產生大量的需要法律加以規范和調整的社會關系.①司玉琢《:關于確立"海法"獨立研究體系暨發起"東亞地區海法研究論壇"的倡議》---在早稻田大學海商法研討會上的紀念演講.近年來,隨著海上事業的不斷發展和國際間海事組織交往的日益密切,海事立法的進程不斷推進.中國交通運輸主管部門正在規劃新一輪的海事行政立法.相信隨著中國海事行政立法的發展,中國海事行政法體制會越來越豐富.

三、行政法與海事法交叉形成的海事行政法

按照傳統觀點,行政法屬于國內公法,但海事法卻被納入國際法范疇.那么海事行政法到底是國內法還是國際法呢?對此人們困惑不已.由于不能對海事行政法進行準確的定位,這就造成了海事行政法在法學界很難立足.可以認為,海事行政法作為行政法的部門法,屬于國內公法;同時,海事行政法作為海事法的下位法,也不應被列入國際法的范疇.因為海事法雖然有極強的涉外性,但仍屬于國內法.將海法或海事法作為國際法學是學科劃分的方向性錯誤,這一錯誤致使海商法學、海事行政法學陷入迷途.

如果傳統海商法是橫向的海事法,那么海事行政法便是縱向的海事法.倘若海商法是民法的特別法,那么海事行政法則是行政法的特別法.海商法學的研究應遵循民法學的基本原理,同樣,海事行政法學的發展必須以行政法學的基本原則為指導.可以說,海事法是海商法與海事行政法的有機統一.[4]從法學理論體系上看,海事行政法學是行政法學與海事法學的交叉學科,沒有行政法與海事法學者之間的合作,或者海事法的學者沒有行政法素養,行政法學者沒有海事法專業知識,都不可能深入研究海事行政法學.但當下中國學科壁壘森嚴,不用說一級學科之間涇渭分明,就是在學科內部不同的專業,甚至同一專業的不同的研究方向之間也少有溝通.行政法與海事法是兩個跨度比較大的學科,目前,研究行政法的中國學者很少關注海事法,研究海事法的學者(多數為航海專業出身)也不太重視行政法.即使關注過這兩個專業法的海事法學者和行政法學者也各執一詞,缺少基本的學科認同.國內海事法(即傳統的海商法)學者對海事行政法偶有涉獵,但只不過是把海事行政法作為研究海商法的手段和工具.行政法學者幾乎從不在意海事行政法,在行政法學體系中,不但行政法的基礎理論不會光顧海事行政法,就是部門行政法也沒有海事行政法的一席之地.②其中原因頗為復雜,可能與海事行政法很強的專業性有關.其結果是海事行政法成為漸漸淡出法學視線的一塊"不毛之地".

在實踐中,將行政法的基本原則和法律規范應用于海事行政執法時,不可避免地面臨理論與實踐相沖突的困惑.其原因在于缺少有針對性的海事行政法律依據,而立法的滯后緣于理論研究的缺失.因此,對海事行政法進行交叉研究具有重要的現實意義和實踐價值.近年來,隨著我國水上安全監督管理體制的改革以及加入WTO后航運市場發展的帶動,我國的海事行政管理取得了長足發展,對規范與指導海事行政管理的海事行政法的研究也起到推動作用.但由于歷史和現實因素的制約,我國的海事行政法還未形成系統的理論體系.因此,構建一個科學完備的海事行政法學科體系尤為必要.行政法與海事法交叉形成的海事行政法體系如圖3所示.

四、海事行政法的學科體系

海事行政法既是行政法的子法、海事法的下位法,也是海事法與行政法的交叉形成的綜合法.海事行政法的學科體系應當從上述三方面的學科定性出發,兼容海事行政法諸方面特征.海事行政法學科體系的建構既應考慮其作為一個學科體系的嚴整性,又要以中國海事行政立法為依據.由于海事行政法涉外性很強,因此,這些國際公約也應成為海事行政法體系的重要內容.這些都是構建海事行政法學科體系的確定標準.

圖3 行政法與海事法交叉形成的海事行政法體系

另外,海事行政法的學科體系與中國交通行政管理體制密切相關,一些國家和地區納入海事行政管理體系中的內容,如漁業管理,仍不屬于我國海事行政法的管轄范圍.在最近中國政府進行的"大部委制"改革中,原來的交通部變成交通運輸部,形成了"大交通"的格局.在大交通的體制下,海事行政管理相關的部門合并、資源整合也已提到議事日程.長期以來,中國海上行政管理存在"五龍鬧海"的現象,海上事務分別由不同部門進行分頭管理:公安機關的"海警"負責海上治安和犯罪案件的查處,農業部門的"漁政"負責海上漁業管理,交通運輸部的"海事"負責海上航行安全和海上環境保護,邊檢部門負責商品出入境的檢疫,國家海洋局的"海監"負責海上執法監察.這一體制造成各自分政,管理效率低下.因此,適應大部委制改革,尋求"大海事"管理體制是海事行政體制的改革方向.在這方面,美國海岸警備隊的經驗值得中國借鑒.由于目前海事行政管理體制的原因,我國海事部門職權范圍較窄,這就決定了海事行政法調整范圍的局限,進而限制了海事行政法體系的豐富和發展.

當然,由于研究的薄弱,加上很多不確定因素影響,至今中國的海事行政法也沒有形成比較成熟的學科體系.盡管一些學者在此方面曾作過可貴的探索,但仍存在一定的問題.例如,緣于學科定性的方向性偏差,將海事行政法作為國際法,于是海事行政法成了中國簽署的海事國際公約的羅列和注釋;由于將海事行政法作為完全意義的行政法,海事行政法幾乎就是行政法內容的轉換,海事法的特殊性沒有體現出來;因為特別關注海事行政法的專業性,于是不顧行政法的基本原理,直截了當地將海事管理部門業務所及的內容歸入海事行政法之中.這些學科體系的建構都存在著一定的片面性,不能真實反映海事行政法的全貌,也不適應海事行政法治的發展.因此,筆者試圖克服以上缺陷,提出下述中國海事行政法的學科體系,以就教同仁.

上篇 海事行政法原理

第一章 海事行政法的概述

第二章 海事行政法的基本原則

第三章 海事行政法的歷史發展

中篇 海事行政普通法

第四章 海事行政主體法

第五章 海事行政行為法

一、海事行政命令

二、海事行政征收

三、海事行政處罰

四、海事行政許可

五、海事行政強制

六、海事行政指導

第六章 海事行政責任監督法

一、海事行政責任

二、海事行政監督

第七章 海事行政救濟法

一、海事行政復議法

二、海事行政訴訟法

三、海事行政賠償法

下篇 海事行政特別法(及國際公約)

第八章 海上交通安全法(海上人命安全公約、國際海上避碰規則)

第九章 海上環境保護法(防止海水油污公約)

第十章 船舶管理法(《國際船舶保安規則》)

第十一章 水上經營管理法

第十二章 船員法(《海事勞工公約》)

第十三章 港務管理法(《國際船舶和港口設施保安規則》)

第十四章 引航管理法

第十五章 航標管理法

[1]周和平,尹章華.海事行政法概要(修正版)[M].臺北:文笙書局,2000:1.

[2]李志強.對當前海事立法狀況的思考[J].中國水運,2007 (3):18-19.

[3]胡江山.海事行政法研究[D].大連:大連海事大學,2008.

[4]王世濤.海事行政法的困境與出路[J].大連海事大學學報:社會科學版,2007,6(6):1-4.