事業單位養老保險制度改革的思考與建議

中央財經大學社會保障研究中心 褚福靈

事業單位養老保險制度改革的思考與建議

中央財經大學社會保障研究中心 褚福靈

1992年我國就開始了機關事業單位養老保險制度改革的探索，但改革的步伐比較緩慢。在新的歷史時期，改革基于單位保障的事業單位離退休制度，建立基于社會共濟的社會養老保險制度，是統籌城鄉養老保障制度、構建覆蓋城鄉居民社會保障體系的需要，任務艱巨，意義重大。

黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，要“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”。黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》把“加快機關事業單位養老保險制度改革”作為“加強制度建設，保障社會公平正義”的一項重要任務明確地提了出來。黨的十七大報告也明確提出，“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，“促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度”。根據中央指示精神和我國養老保險制度改革的實際情況，圍繞“改革目標、改革導向、改革原則和改革方案”等問題，就事業單位養老保險制度改革提出若干建議。

一、一個目標——建立體現事業單位工作人員特征的社會養老保險制度

事業單位工作人員養老保險制度改革的目標是：建立與企業職工養老保險相銜接、與機關工作人員養老保險制度相協調、體現事業單位工作人員特征的社會養老保險制度。

事業單位工作人員的特征包括：從事公共管理和公共服務等公益性活動，由財政撥款支持事業的發展，人力資本方面的投入相對較高，工資水平較高，退休待遇水平也較高，工作關系相對穩定。分析表明，事業單位工作人員的以上特征同國家機關工作人員的特征相類似。事業單位養老保險制度率先改革，在同企業職工養老保險制度相銜接的同時，還應當同公務員的養老保險制度相協調。鑒于事業單位的實際情況以及國際慣例，改革之后的事業單位工作人員的養老保險替代率應當高于企業職工的養老保險替代率。由于事業單位實行與企業職工相同的基本養老保險制度，需要通過建立強制性的職業年金確保改革后的待遇不降低。

二、兩個導向——以高起點改革和從現實出發為導向

（一）高起點改革——堅持既與現行基本養老保險制度銜接又超越現行制度的改革導向

事業單位養老保險制度應當與企業職工基本養老保險制度相銜接，實行統賬結合的基本養老保險制度。但在新的歷史階段，事業單位的養老保險制度改革應當有更高、更新的起點。研究認為，事業單位養老保險制度改革應當站到統籌城鄉養老保障、構建覆蓋城鄉居民社會保障體系的新的歷史高度進行設計，要在創新企業職工基本養老保險制度的基礎上實現企事業單位養老保險制度的銜接，而不應當局限在本來就需要加以完善的現行企業職工養老保險制度框架內。

自1997年建立基于統籌基金與個人賬戶相結合的企業職工基本養老保險制度以來，該制度在實現社會共濟、化解養老風險方面起到了一定作用，但制度本身的缺陷愈加明顯。二十多年的實踐表明，現行企業職工養老保險制度存在統籌層次偏低（縣級、地市級統籌為主）、統籌地區過多（全國有1000多個統籌地區）、轉制成本未有真正補償到位、養老保險關系轉續困難（在地區之間流動或者職工身份轉換時，以前的繳費年限或者工作年限往往難以承認，必須從頭再繳費15年，方能在新的區或者崗位辦理退休手續后享受按月領取養老金待遇）、保障力度較弱（根據2008年統計，全國養老金平均替代率=當年養老金平均值/當年在崗職工平均工資=47.67%，已經低于60%的既定目標替代率）等缺陷，已經影響了勞動力在全國范圍內的順暢流動與有效配置，阻礙了生產力的發展。如果將該制度直接套用到事業單位工作人員養老制度的改革上面，以上的缺陷將會再次出現，其負面作用將會重演。因此，在新的歷史時期，事業單位養老保險制度改革必須沖破現有的制度框架，站在更高的起點上，進行前瞻性改革。

（二）立足現實改革——堅持既率先改革又與機關單位養老保險制度改革相協調、與其他養老保險制度有接口的改革導向

事業單位養老保險制度改革不可能孤立進行，必須立足我國養老保障制度的現實，從養老保障體系建設的整體出發進行統籌設計。我國養老保障制度的現實是：（1）全國基本建立了企業職工基本養老保險制度，部分企業建立了企業年金制度，部分地區實行了包括農民工在內的靈活就業人員養老保險辦法，部分地區建立了農村社會養老保險制度；（2）部分開展試點的省市自治區進行了機關事業單位養老保險制度改革，已經建立了地方性的、各不相同的機關事業單位養老保險制度，并正在與企業職工養老保險制度同步運行；（3）部分地區尚未進行機關事業單位養老保險制度改革，正在實行以單位保障為特征的離退休制度。分析表明，事業單位養老保險制度改革是一項系統工程，不應該也不可能孤立進行。事業單位養老保險制度改革必須處理好與其他社會養老保險制度的關系，尤其要處理好與機關單位養老保險制度改革的關系。

事業單位養老保險制度應當與企業職工基本養老保險制度相銜接，并與事業單位分類改革相配套。自收自支、轉制為企業的原事業單位和財政部分撥款的事業單位，應建立與企業相同的基本養老保險制度；由國家財政全額撥款，繼續承擔公共服務的公益性事業單位，宜參照公務員待遇，與國家機關實行統一的機關事業單位養老保險制度。也就是說，事業單位要與機關實行統一的制度，不能形成新的養老保險“二元制度”結構。這既有利于保持社會保障制度的統一，又有利于人員的相互流動和統一勞動力市場的形成。

事業單位工作人員的養老保險待遇應高于企業職工的養老保險待遇。在大多數國家，公職人員的養老保險待遇與企業相比都要優厚一些，其目的是穩定隊伍和體現人力資本的價值。具體的優厚辦法主要通過兩種方式實現：一種是建立補充養老保險計劃；另一種是公職人員的養老金替代率高于企業雇員的水平。我國事業單位將建立與企業職工相同的基本養老保險制度，將實行與企業同等的養老待遇計發辦法。為了保障事業單位工作人員的退休待遇不降低，應當建立強制的職業年金制度。

事業單位養老保險制度作為整個養老保障體系的組成部分，應當與其他養老保障制度可銜接。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現人人享受基本生活保障，是我國社會保障事業發展的總體目標。事業單位養老保險制度是我國養老保障體系中的一個子系統，事業單位養老保險制度改革應當符合城鄉統籌、地區統籌、人群統籌和遠近統籌的目標要求。因此，事業單位養老保險制度改革應當有利于形成統籌兼顧、整體推進的養老制度，而不能形成無法銜接的、相互分割的制度。因此，事業單位養老保險制度應當與其他社會養老保險制度預留接口，以便有利于形成統籌銜接、高效運行的養老保障體系。

三、堅持三條原則——堅持待遇不降低原則、新老制度平穩過渡原則、轉制成本由責任人承擔原則

（一）堅持待遇不降低原則

如果改革之后事業單位工作人員的退休待遇明顯降低，與未有進行改革的機關事業單位工作人員的待遇差距明顯加大，必將產生新的矛盾。因此，在改革之初就要妥善處理事業單位工作人員的利益關切，確保改革后的待遇基本不降低，以防范影響社會和諧的現象發生。

（二）堅持新老制度平穩過渡原則

改革事業單位養老保險制度，必須搞好新老制度的銜接工作。具體而言，為實現新老制度的平穩過渡，需要采取老人老辦法、新人新機制和逐步過渡的措施：已經退休的人員，仍按原來的標準和辦法支付基本養老金；新參加工作的人員，實行新制度，建立新機制；對改革前參加工作、改革后退休的人員，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，可加發一定的過渡性養老金，保證他們的待遇基本不降低。

（三）堅持轉制成本由責任人承擔原則

改革事業單位養老保險制度，既要著眼于建立新制度，創立新機制，同時又要考慮事業單位的實際情況，妥善解決改革成本和歷史遺留問題。對過去的隱性債務（尤其是“中人”沒有足夠的個人賬戶基金積累和職業年金基金積累，應當由責任人予以補償）和改革時提前退休等需要支付的改革成本，應在認真測算的基礎上提出解決辦法，避免把改革成本帶入新制度，影響新制度的入軌和運行效果。在實施職工基本養老保險改革之初，由于歷史債務所需基金沒有得到及時補償，將歷史責任轉嫁到制度本身承擔，發生了嚴重的個人賬戶空賬問題，影響了制度的良性運轉。此次事業單位養老保險制度改革務必接受企業職工養老保險制度改革的教訓，個人賬戶基金自改革之初就要做實，轉制成本所需基金也務必責任到人和落實到位，統籌基金和個人賬戶基金分賬管理和使用，堅決防止轉制成本由新制度消化的現象發生。分析表明，任何不加區分地將歷史債務轉嫁到新制度消化的做法都是非科學的做法，需要予以糾正。

四、 五點方案設計——層次、制度、組織、轉接和待遇

（一）統籌層次——全國統籌與省級統籌相結合

事業單位工作人員的基本養老保險實行全國統籌，事業單位工作人員的強制性職業年金實行省級統籌。

當前來看，事業單位的工資主要由基本工資和績效工資兩部分組成，基本工資全國統一，績效工資各地有別。與基本工資對應，基本養老保險實行全國統籌。與績效工資相對應，職業年金實行省級統籌。

全國有事業單位工作人員大致3000萬人，相對企業職工而言規模小了許多。事業單位工作人員的工資收入在全國范圍內實行國家統一的基本工資制度，工資收入比較穩定，工作關系也比較穩定，按照統一的基本工資繳納基本養老保險費并實行全國范圍內統籌，不但具有可行性也具有必要性。為保證改革后的養老金待遇不降低，又體現各地區退休待遇的合理差別，以及符合大數定律的基本要求，應當實行強制性職業年金制度并實行省級統籌。

（二）制度框架——兩個支柱，新老有別

建立兩支柱的養老保險制度：基本養老保險和強制性職業年金；新人新辦法，老人老辦法，新老工作人員實行不同的制度方案。

事業單位工作人員的基本養老保險制度與企業職工基本養老保險制度相一致，實行統籌基金與個人賬戶相結合的籌資模式，按60%的替代率（基本養老保險金替代率=基本養老金待遇水平/全國事業單位平均基本工資水平）進行制度設計。將事業單位工作人員個人的基本工資（現行制度就是按基本工資計發退休金待遇的，按照繳費義務與待遇享受相關的原則，按基本工資繳費并按基本工資計算替代率符合歷史慣性，也具有其合理性和可操作性）或全國事業單位的平均基本工資作為繳費基數，按照以支定收的原則進行測算，確定科學合理的單位和個人的繳費比率。為了確保新制度的運行，起步即做實個人賬戶（賬卡），各項轉制成本所需基金要務必落實到位。

建立強制性的職業年金制度，職業年金的替代率以現有待遇不降低為要求，大致按照替代率的20%-30%進行設計（強制性職業年金替代率=強制性職業年金待遇水平/全國事業單位平均基本工資水平）。新人的強制性職業年金由財政（單位）與個人共同繳費，實行個人賬戶完全積累，賬戶權益歸個人所有，實行市場化投資營運，國家給予相關的稅收優惠政策。“中人”的強制性職業年金實行非積累模式，列入當期財政（單位）預算，參照現行制度的計發辦法和待遇水平，大致按照20%-30%的替代率確定其發放標準。為確保職業年金能夠真正發揮養老作用，要完善職業年金基金運營制度和健全基金安全機制。

隨著“中人”的退休，事業單位養老制度的框架將簡化為：全國統籌的基本養老保險，省級統籌的、強制性的、積累式的職業年金。

（三）組織管理——錢賬分管，內部制衡

事業單位工作人員基本養老保險業務由全國社會保險事業管理中心統一經辦，組建全國社會保障政策銀行專門負責事業單位工作人員基本養老保險基金的托管、運營和保值增值；事業單位工作人員的強制性職業年金業務由各省社會保險事業管理中心統一經辦，各省組建社會保障政策銀行分支機構專門負責事業單位工作人員職業年金基金的托管、運營和保值增值。通過以上改革，有利于實現“錢賬分管”，內部制衡，確保基金安全有效。

應當以事業單位養老保險制度改革為契機，建立全國社會保險信息網絡和社會保障銀行網絡，并與企業職工社會保險、機關單位社會保險和農村社會保險等留有接口，為建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系建立技術平臺。

（四）關系轉續——基本養老保險關系和職業年金關系轉續“一卡通”

事業單位工作人員均建立全國通行的唯一的社會保障卡（冊），該卡記錄著工作人員參保繳費和待遇享受的信息（統籌基金、個人賬戶基金和職業年金基金的信息分別計入社會保障卡中），由參保人員持有，人流動到哪里，參保數據和相應的基金就轉續到哪里，從而實現養老保險關系全國接轉“一卡通”。

基本養老保險關系在全國范圍內的事業單位之間轉移時，只轉移關系，不轉移基金；基本養老保險關系在事業單位、機關單位、企業單位和其他用人單位之間轉移時，采用待遇分段計算的辦法，由最后退休地發放基本養老金；職業年金關系在省內的事業單位之間流動時，只轉移關系不轉移基金；職業年金關系在事業單位、機關單位、企業單位和其他用人單位之間轉移時，以及跨省流動時，職業年金基金隨職業年金關系一并轉移；新人的職業年金數額按實際積累額轉移，“中人”的職業年金按待遇不降低原則測算應轉移的基金數額由國家補足后轉移；如果接收地無法接轉該部分基金，可有原來的經辦機構管理，退休時一并計入基本養老金并參加待遇調整。

應當以事業單位養老保險制度改革為契機，逐步為所有的勞動者建立“社會保障卡”，該卡記錄著勞動者的繳費和待遇享受信息，“卡”由勞動者持有，“錢”隨勞動者流動而相應流動，從而實現社會保險關系在城鄉之間、地區之間和人員身份之間的轉接“一卡通”。

（五）待遇計發——基本養老保險和職業年金待遇一并計發，同時參加待遇調整

新人的基本養老保險金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，“中人”的基本養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金組成。基本養老金執行國家養老金調整辦法，個人賬戶基金余額部分可以繼承。

“中人”的職業年金參照現行制度的計發辦法和待遇水平，大致按照20%-30%的替代率確定其發放標準，與基本養老保險金一并執行國家養老金調整制度。新人的職業年金按照個人賬戶基金的計發辦法與基本養老保險金同時計發，與基本養老保險金一并執行國家養老金調整制度，職業年金余額部分可以繼承。

事業單位工作人員的基本養老保險待遇由全國社會保險事業管理中心負責發放，事業單位工作人員的強制性職業年金待遇由各省市自治區的社會保險事業管理中心負責發放。

作者褚福靈:中央財經大學保險學院教授，社會保障系主任，社會保障研究中心主任，經濟學博士，研究生導師。

欄目主持：胡宏梅