民國初年制度意識缺失條件下制度破壞路徑分析
——考察第一屆國會存續期間民主共和制度存廢

孫林

（中國人民大學，北京 100872）

民國初年制度意識缺失條件下制度破壞路徑分析
——考察第一屆國會存續期間民主共和制度存廢

孫林

（中國人民大學，北京 100872）

民國初年（以下簡稱民初）中國民主共和制度初造，雖不完備但框架已立，相對于兩千多年的君主專制制度是一個巨大的歷史進步。然而由于國人制度意識缺失，使民初民主共和制度在“立——破——立——破”的路徑上逐漸式微，在民初1912年至1914年第一屆國會存續期間表現得尤為突出。本文試圖祛除價值評價，依據史料力爭客觀地分析民初民主共和制度的破壞路徑。需要指出的是，在民初民主共和制度的立與破中，政治精英制度意識缺失是不可忽視的因素，本文擬從制度意識缺失立論，探尋分析第一屆國會存續期間（1912—1914）年間民主共和制度破壞路徑。

制度意識；民主共和制度；破壞路徑

制度意識是社會意識的一種，是人們對現行制度及各種制度現象的觀點、知識和心理態度的總稱。它表現為尊重、信任、遵守和自覺維護制度規范的心態，以及遇事第一反應即依制度規范求解的主動意識和行為。在結構上，制度意識主要由執行制度的意識和維護制度的意識構成。制度意識事關制度生存，如果制度意識缺失，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效實行。筆者認為政治精英［1］制度意識缺失在民初表現得十分明顯，民初政治精英遇事求解時要么神化制度解決問題能力、要么“以”而非“依”制度解決問題，甚至尋求制度外解決問題途徑。這些都嚴重破壞民初民主共和制度的正常運行，本文擬以第一屆國會存續期間民主共和制度破壞情況為例，分析制度意識缺失條件下制度破壞路徑，探尋制度意識的功能、價值及培養方式。

一、從神化制度到工具化制度的嬗變

制度神話，就是過分迷信制度的自發作用，一種制度如果在理論上有優越性，人們就容易想當然地認為它在實踐中也一定具有現實性，似乎不再需要制度主體的努力。［2］神化西方憲政制度是清末民初資產階級革命派和立憲派的共同政治傾向，似乎將西方的憲政制度引入到中國，就可以迅速改變中國貧弱的國勢。

辛亥革命爆發后，資產階級革命派和部分立憲派人士隨即開始立規建制以期盡早踐行奉若治國良藥的西方憲政制度，1911年11月15日成立各省都督府代表聯合會迅速制訂了臨時政府的組織法，并完成了首都和國家元首的建置。中華民國南京臨時政府成立后，各省都督府代表聯合會仍代行參議院職權，成為民國議政機關，直到1912年1月28日臨時參議院正式開幕時自動解散。期間，各省都督府代表聯合會按照民主議事規則，基本搭建完成了民國民主共和制度框架。其制訂的《中華民國臨時政府組織法大綱》、《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、《中華民國臨時約法》（草一）是中國資產階級在憲政領域奠基之作。“決不能輕估這一創試的意義……它給后來留下一個難得的好范例”［3］。其開創價值及所帶來的制度神話持續了近十年之久。此后，以孫中山為首的資產階級革命派的“二次革命”、兩次護法運動等一系列革命活動都是為了維護這套制度體系。

然而，民主共和制度也正是在民初這次法律化過程中開始走下了神壇，各省都督府代表聯合會及其后的臨時參議院在創制和實施民主共和制度的過程中，卻開始從神化制度向工具化制度蛻變，表現出典型的因人設法的工具主義傾向，其后北洋軍閥更將傾向變成行動，具體表現為：

1.制度意識缺位，超越制度許勛允位。南北和談期間，為了盡快實現“驅除韃虜”的民族主義革命目標，1912年1月22日，孫中山提出解決南北問題的具體辦法：（1）清帝向中外宣布退位；（2）袁世凱同時宣布政見，絕對贊成共和主義；（3）孫中山辭職；（4）由臨時參議院選舉袁世凱為臨時大總統；（5）袁世凱宣誓遵守臨時參議院所定之憲法。［4］在此解決南北問題的方案中，孫中山直接允諾讓臨時參議院選舉袁世凱為臨時大總統。這顯然是將民主共和制度作為革命的工具，雖為革命的目的，卻彰顯出制度意識缺失下工具化制度的傾向。1912年2月12日，袁世凱接受南京臨時政府議和條件迫清帝退位。2月13日，孫中山踐行諾言，向南京臨時參議院提出辭職咨文，并推薦袁世凱繼任臨時大總統。孫中山越過副總統黎元洪薦舉袁世凱繼任臨時大總統，從南京臨時政府組織制度層面考察，孫中山推薦袁世凱在法理上顯然違反了《中華民國臨時政府組織法大綱》第七條和《中華民國臨時約法》第四十二條關于副總統之規定。根據1912年1月2日通過的 《中華民國臨時政府組織法大綱》新增第七條：“臨時副總統于大總統因故去職時，得升任之。如大總統有故不能視事時，得受大總統之委托，代行其職權”，［4］雖然《中華民國臨時約法》施行之日廢止了《中華民國臨時政府組織法大綱》，但卻繼承了后者對臨時副總統制度的規定。很顯然，即使根據《中華民國臨時約法》，孫中山無論怎樣離職，臨時大總統都應由臨時副總統“升任或代行”，而非越過副總統舉薦他人。

其實資產階級革命派工具化民主共和制度的傾向，在南北議和之前就已經表現出來。袁世凱在武昌起義后復職組閣時曾向武昌發信倡和，黎元洪在回信中希望袁世凱投身革命，稱“公果能來歸，將來民國選總統時，第一任中華共和大總統，公固不難從中獵取”［6］，黃興在贊同稱“望建拿破侖、華盛頓之功，翻然速來”［7］。“獵取大總統”、“建華盛頓之功”即是先許勛允位，再用民主共和制度使之合法化，以完成革命任務。

2.根本大法因人重構，政體因人重置。南京臨時參議院于1912年1月5日至25日推出《中華民國臨時約法》草案一，因人立法，政體設置為總統制。2月7日推出的 《中華民國臨時約法》草案三，于3月11日頒行，同時取代并廢止《中華民國臨時政府組織法大綱》。最后頒行的《中華民國臨時約法》關于政體設計臨時因人改弦易轍，既規定了總統的各項實際權力，又極盡可能地賦予參議院和國務院各種廣泛的權力和實際的責任，以限制總統的權力，使得行政權力的劃分極其混亂，成為一種介于總統制和內閣制之間的特殊的體制。

作為國家根本大法，在制訂過程中修改固然無可非議，但《中華民國臨時約法》在一個月之內因人事變動而修改政體，這不僅大大削弱了《中華民國臨時約法》規范性和權威性，也肇始了民初“法隨人而動”的制度破壞路徑，這充分證明了民初政治精英制度意識淡薄乃至缺位。孫中山最有望擔任首任大總統，最初也最力持總統制反對議會內閣，但隨著袁世凱獲任臨時大總統，《中華民國臨時約法》遂因人改法，采用責任內閣制。孫中山也改變態度表示“現在中國情形論之，以內閣制度為準，中國國民莫不主張政黨內閣……內閣制是適合中國最好的政體”［8］孫中山主張責任內閣制為制衡袁世凱的革命策略，但從制度意識角度考量，民初政治精英對待國家制度的工具主義態度是形成民初制度破壞路徑的濫觴。

3.制度外求解：“宋案”棄法律而用武力。1913年2月第一屆國會選舉結果揭曉，國民黨大獲全勝，獲得參議院870個席位的392個，共和、民主、統一黨合計獲得233席［9］。國民黨組閣在即，力主政黨內閣的國民黨領袖宋教仁躊躇滿志，并草擬了《國民黨之大政見》，儼然以內閣總理姿態出現。然而在1913年3月20日，宋教仁卻在上海火車站遇刺身亡，這對中國憲政民主的發展是一個沉重打擊，“它直接造成一個難得并可能繼續良好發展的時代被扼殺了”［10］。

“宋案”發生后，國民黨內就如何解決這一問題產生分歧，黃興等人主張法律倒袁，在制度框架內用法律和平解決“宋案”；孫中山等主張武力討袁，用戰爭解決“宋案”。而袁世凱一直在做武力準備，并與五國銀行團秘密簽訂2500萬英鎊的善后大借款準備戰爭，隨后又接連罷免了安徽、江西、廣東三省國民黨籍都督，派北洋軍南下，南方國民黨人倉促發起“二次革命”終歸失敗。

“宋案”稱之為“案”即屬于法律問題，然而卻成了民國歷史上第一次政治內戰的導火索。“宋案”發生后，民國初創的政治、法律制度被拋在一旁，雙方用槍炮解決政見分歧和法律案件。這些政治、法律制度既是袁世凱政治合法性的制度基礎，也是以孫中山為首的資產階級革命派孜孜追求和維護的對象，雙方卻以內戰的方式自毀之。從此，民主共和制度不但加速淪為武力的工具而且直至喪失工具價值而終被廢棄。筆者較為贊同袁時偉教授對此問題的評價：“從歷史發展的全局看，‘宋案’當然是袁世凱及其支持者犯下的罪行；但以此為由稱兵進行所謂的‘革命’，也是民國史上的一個不明智和非常不幸的開端。此舉給袁世凱之流提供了明目張膽堵塞軍隊國家化、不準干預政治的道路的借口，從而錯過了逐步改造當時各種武裝力量，使之向現代國家軍隊轉化的機遇。”［11］“宋案”及隨即的“二次革命”反映了當時主政的北洋軍閥的制度意識缺失，也反映了資產階級革命派制度意識的淡薄。更嚴重的是這一系列事件形成破壞民主共和制度的路徑依賴。

4.以武力為后盾的因人改制，民主共和制度完全工具化。作為由軍隊起家的袁世凱慣用武力實現政治野心。“袁世凱把軍隊作為排斥政敵、挾制各黨、操縱國會的法寶，時刻威脅著政黨與國會的正常工作和存在。”［12］“二次革命”期間，袁世凱為使國會通過陸征祥內閣人選，鼓動北京軍警稱“議員不惜亡國，軍人即不守法，必以鐵血濺之”［13］。臨時參議院第二次討論陸征祥內閣人選時，袁再次鼓動北京軍警稱“如參議院再不通過，則請大總統解散”［14］。“二次革命”后，失去南方國民黨武力制衡的袁世凱更屢屢操縱軍警干涉行政、破壞立法、摧殘民主共和，最終摧毀了民初民主共和制度的象征——國會、《中華民國臨時約法》、政黨制度。其具體過程為：（1）袁世凱違反程序正義，顛倒制度運作程序取得正式總統職位。根據《中華民國臨時約法》規定制憲程序，臨時約法只能產生臨時總統和臨時政府，由臨時總統根據臨時參議院制訂的國會選舉法和組織法，并于10個月內完成正式國會的選舉與召集，再由正式國會制訂憲法，然后根據憲法產生正式總統和政府。這是臨時政府賴以產生和行使職權的法律制度基礎。［15］1913年10月6日，袁世凱武力壓迫參眾兩院超越正常選舉程序，提前進行正式總統選舉。（2）驅逐國民黨議員變相廢止國會。袁世凱于1913年11月4日下令解散國民黨，使國會達不到法定開會人數來變相廢止國會。1914年1月10日，袁世凱正式要求熊希齡內閣全體閣員附署停止兩院議員職務令，民國第一屆國會被廢止。（3）異化的制度——《袁記約法》。制度異化是將制度的主體與客體對立起來，將制度的目的與手段顛倒過來，割裂制度的本意，扭曲制度的本質，最后將制度變成社會和人發展的桎梏。［2］

二、從移植到異化：民主共和制度破壞的路徑依賴

民初民主共和制度移植非常迅速，成果顯著。在具體制度移植的層面上，最顯著的是西方憲政民主制度法律化成果。《中華民國臨時政府組織法大綱》、《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、《中華民國臨時約法》都是這一時期憲政法律化成果，而且在南京臨時政府存續的3個月內，民主共和制度運行狀況基本良好。大多數問題都在制度框架內解決，為中國民主政治發展進行了一次偉大嘗試。［17］

但民初制度移植的最大問題在于制度意識的移植缺位。筆者在第一部分已經闡述了民初政治精英缺乏制度意識，造成民主共和制度屢遭破壞最后終被異化結局。筆者這里再從制度破壞路徑依賴視角分析民初政治精英制度意識缺失。

民初民主共和制度破壞存在明顯的路徑依賴，所謂路徑依賴 （path depengdence）是指今天的制度演化受到以往制度的影響，制度演化一旦在自我增強機制下選擇了一條路徑，它就會沿著這條路徑走下去，即使一次或偶然的機會會導致一種解決辦法，而一旦這種解決辦法流行起來，它就會導致這種方法進入一定軌跡，此時要糾偏歸正就變得十分困難。［2］民初民主共和制度的破壞有些雖出于“良好動機”之下偶然的解決辦法，但很不幸這些解決辦法形成了破壞路徑依賴。

破壞路徑依賴之一：憲政制度因人立法。民初民主共和制度因人立法肇始于南京臨時參議院為制衡袁世凱，而將總統制改為責任內閣制。循此路徑到袁世凱為實現大權獨攬，而以增修約法的形式制訂了一部完全適合袁世凱專制獨裁的《袁記約法》，將責任內閣改為總統獨裁制。因人立法最大的隱患是國法附隨人事，導致國家根本大法頻被修改而動搖其權威性。憲法為一國立國之本，本固則邦寧，民初臨時約法因人立法而引起的仿效最終摧毀了民國的民主共和制度。

破壞路徑依賴之二：以武力突破制度框架。民初政治精英信任并依靠武力從事政治活動，忽視甚至無視制度規范。以孫中山為首的資產階級革命派依靠會黨和新軍取得革命勝利，而以袁世凱為首的北洋軍閥更視軍隊和武力為“法寶”［15］，這使得軍隊及武力始終是民主共和制度的心腹大患。民初民主共和制度下第一次以內戰解決政治糾紛始于1913年“贛寧之役”，遂使民初內戰頻仍，都是循延內戰解決政爭的路徑。“贛寧之役”緣起于“宋案”，“宋案”發生后，孫中山主張武力解決，雖然國民黨大內多數人主張在法律框架內解決問題，但隨著袁世凱的善后大借款和一系列人事和軍事動作使制度框架內解決之路無望，最終武力沖破制度讓內戰遂起。其后以袁世凱為首的北洋軍閥更加濫用暴力或暴力威脅，在選舉正式大總統、解散國民黨、增修《中華民國臨時約法》中頻頻以軍隊或軍警為后盾，暴力扭曲制度，甚至沖破制度框架行事。

破壞路徑依賴之三：民初制度遵守采用反一報還一報模式，人們在遵守制度時多數時候會采用一報還一報模式，即第一步采取合作模式，若對方合作就繼續合作，若對方背叛就也背叛。若不知道對方合作還是背叛時就采取合作立場。［2］但民初由于制度意識缺失，政治精英對制度的遵守往往采取反一報還一報模式，即在不明對方合作還是背叛時首先采取背叛立場，當對方合作時才合作，對方背叛時繼續背叛。這一點在“二次革命”中有非常明顯的表現，“宋案”發生后，南北雙方都有做不遵守現存制度的武力準備，結果陷入“安全困境”之中，遂使“不可避免地要釀成內戰”［17］。

三、制度意識培養：民初民主共和制度破壞路徑反思

民初政治精英缺乏制度意識，游走于神化制度和工具化制度的兩極。特別是《中華民國臨時約法》推翻《中華民國臨時政府組織法大綱》規定的總統制而改為責任內閣制，是民初政治精英制度意識缺失的首次暴露。資產階級革命派首先修改臨時約法用作制袁工具，而后又將臨時約法奉為“神明”，幻想用一紙約法所定制度即可統制袁世凱是注定要失敗的。其后袁世凱及北洋軍閥更變本加厲地工具化民主共和制度，隨意操控制度規則最終異化了民元創試的民主共和制度。考察民初民主共和制度的破壞路徑，筆者認為制度意識缺失特別是政治精英制度意識缺失是民初民主共和制度異化的主因。筆者亦就循此破壞路徑反思制度意識培養。

制度合理性是制度意識培養的前提。制度合理性是指制度契合社會經濟文化發展狀況，內在保持邏輯上周延，外在促進社會發展、社會與人協調發展以及人的全面發展。［2］制度合理性的最低要求是“即使在法律和制度不正義的情況下，前后一致地實行它們也還是要比反復無常好一些”［18］。從這個意義考量民初民主共和制度，筆者認為民初民主共和制度合理性充分，但也存在很大的問題。主要為制度內在邏輯上周延的問題：1.權力分立失衡，《中華民國臨時約法》總章中，參議院、大總統、國務員三者權力關系中，參議院權力大得無邊無際，國務員也負有“附署”權，唯有大總統權力受到各方面掣肘。參議院兼具立法、民意代表、憲法增修、彈劾、選舉、財政、質問、建議等功能，這很大程度上遠遠超過保證實現真正責任內閣所必須的措施和規定，國家元首在參議院面前也完全成為“橡皮圖章”。2.責任內閣制度低效率，臨時約法規定每位國務員任命也必須經過參議院一一討論通過，同時內閣在其他行政事務上更受參議院制衡。章太炎在1913年給黎元洪的信中評價責任內閣制度稱“中國內閣用一人必求同意，提一案必起紛爭。始以黨見忌人，終以攻人利己；財政部官制議二月不成，六總長名單以眾妒而反對；裁兵之案，延宕逾時，省制之文，蹉磨累月，以致政務停頓，人才淹滯，名為議員，實為奸府，形成千百議員皇帝專政”［19］。民初實行責任內閣制 16年，10易國家元首，組閣45次，總理更迭59人次，組成5屆國會，頒布7部憲法。［20］3.對總統與總理劃分權限不清，在實踐中往往出現：總統如手中握有軍隊，絕不安于虛位，凡軍國大事，一切由他敲定；如總理手中握有軍隊，總統必然處于虛位。當然民初民主共和制度在前后一致實行上也存在問題，如2年多時間里2次修改政體。

民元創試的民主共和制度存在以上缺陷一定程度上影響了其制度合理性，也導致了制度意識培養上的困難。對政體的政治共識在資產階級革命派內部也不存在，制度意識培養需基于制度的普適性和主體在制度下獲得預期收益的可能性，并在長期的實踐過程中反復印證直至內化為制度意識。而民元的民主共和制度不具備提供這樣資源的能力。

培養制度意識，需要破除制度神話和制度工具主義傾向。相對于神化制度，制度工具主義危險性更大，民初政治精英特別是以袁世凱為首的北洋軍閥對初創的民主共和制度缺乏應有的尊重，把制度作為一種為己所用、為己所改變的工具，合乎自己利益的時候就遵守，不合乎自己利益的時候就破壞。最終毀棄了民主共和制度。從這個意義上說，雖然民初以孫中山為首的資產階級革命派與以袁世凱為首的北洋軍閥，在民主共和制度破壞問題上需承擔“共同但有區別的責任”，但以袁世凱為首的北洋軍閥應當承擔主要責任。

制度意識培養，需要保障制度普適性。民初，不同主體在民主共和制度選擇和設計過程中的地位不同，有制度制定者，也有制度承受者，但只要不允許任何超越制度之上，游離制度之外的特殊主體存在，保持制度的普遍約束性，制度意識就可以培養出來，但不幸的是歷史實踐卻走向了反面。

最后，制度意識培養是一個長期的過程。筆者這里引入制度意識概念只是提供一個分析變量和分析視角，并不是為假設歷史或以今日標準苛求前人。民初結束兩千多年的封建帝制，使國家元首由封建制下的血緣繼承，變為民主共和制下的投票選任，制度跨越很大，而且新制度的確立只反映在法律上和國家機構建置上，制度意識確立還需要國民長期的習得，具有滯后性。正如梁啟超所說的那樣：“我國由五千年之專制一躍而進入共和，舊心態橫亙腦中，新信條未嘗熏受，欲求新政體之圓滿難矣”［21］。因此，民初政治精英缺乏對民主共和制度的制度意識亦屬正常，但制度意識缺失造成的破壞卻令人扼腕，其破壞路徑令人警醒。本文以制度意識為視角，考察第一屆國會存續期間民主共和制度的破壞路徑，意在見微知著提供借鑒。

［1］本文將民初活躍在政治舞臺上的資產階級革命派、立憲派以及北洋軍閥統稱為政治精英，這里所謂的政治精英僅僅是從其功能上將其標簽化，而非帶有價值評價因素。

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責任編輯 宋桂祝

D693

A

1672－2426（2010）11－0015－04

孫林（1984－ ），男，安徽阜陽人，中國人民大學國際關系學院2009級博士研究生，研究方向為中外政治制度。