公務員能力建設現存問題與對策
——對遼寧省直機關的調查

王疐曈 荀福文

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

公務員能力建設現存問題與對策
——對遼寧省直機關的調查

王疐曈 荀福文

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

遼寧行政機關公務員是治省理政、服務百姓、推進遼寧經濟社會科學發展的組織者和領導者，提升其能力素質和領導水平是加強執政能力建設和構建和諧遼寧的根本要求。本文從公務員開發及管理的視角探討公務員能力建設中存在的主要問題并提出了有針對性的對策建議。

公務員；能力建設；問題；對策

公務員是我國黨政人才隊伍的重要組成部分，肩負著管理國家事務和社會事務的重要責任。公務員的能力決定了政府的管理能力，公務員隊伍的整體水平決定了政府的管理水平。在加強黨的執政能力建設和構建和諧社會的大背景下，研究公務員能力建設的現存問題并探討其解決路徑無疑是非常必要的。

一、公務員隊伍能力建設現存的突出問題

本研究以 2010年以來省委黨校舉辦的省直處級干部培訓班學員為對象，采用問卷調查及個別訪談相結合的方式，對遼寧公務員隊伍能力建設存在的突出問題進行梳理歸納如下：

1.公務員治省理政的能力亟待提高。從調查結果看，省直機關公務員隊伍基本具有大專以上學歷，有碩士以上學位的處級公務員比例占31%。在“您對本機關公務員能力素質狀況的總體評價”調查項中，回答“較好”的占53.1%、“一般”的占 37.5%，兩項共計占90.6%。也就是說，有90%以上的被調查者認為公務員隊伍的能力素質有待提升。在“您認為公務員職業的吸引力在哪里”調查項中，只有37.5%被調查者選擇 “更好地為社會服務”，而 43.8%的被調查者選擇了“工作好，風險小”。在“崗位職責要求您具備的業務能力”調查項中，排在前三位的依次為“調查研究能力”“政治鑒別能力”、“依法行政能力”。眾所周知，省直機關處級公務員是黨的事業的骨干，是遼寧老工業基地全面振興的組織者和領導者，必須明確宗旨，依法行政，處理復雜矛盾，解決實際問題。而大多數公務員只受過單一的專業教育，部分公務員對民情、省情缺乏深入了解，個別公務員理想信念不堅定，宗旨意識不強，這些公務員自身素質上的欠缺直接影響政府所提供的公共產品與公共服務的質量，因此，加強思想政治建設，提升公務員治省理政能力是我們要解決的首要問題。

2.新進公務員履行崗位職責能力欠缺。雖然全省嚴把公務員的 “入口”，堅持逢進必考，但由于沒有真正實現“按需而考”、“為用而招”，新招錄公務員的能力與崗位工作需要還存在較大差距。在“您認為現行公務員招考制度所錄用人員是否滿足用人單位實際需要”調查項中，59.4%的被調查者回答只能 “部分滿足”、28.1%的被調查者回答為 “基本不能滿足”、9.4%的被調查者回答“不能滿足”。在“您認為在現行公務員招考錄用過程中，存在的突出問題”調查項中，回答結果排在前兩位的為“職位描述不清,錄用人員與崗位實際要求脫節”、“考試內容沒有實現分類分層，一刀切”。可見，新錄用公務員在工作中還不能“一步到位”，要做到人事相稱，必須注重新錄用公務員的能力建設，為他們補充業務知識、傳授工作經驗，激發其工作的主動性和作為公務員的自豪感，引導其從熟悉崗位、適應工作要求向合格地履行崗位職責的轉變。

3.公務員成長進步的動力不足。在“您認為哪項措施最能激發公務員的積極性”調查項中，回答結果排在第一位的是“建立良好的選人用人機制、提高福利待遇”，排在第二位的是“提供充分發揮能力的機會”。無獨有偶，在“您認為下列哪些方式能更好地提高您的工作積極性和創造性”調查項中，回答結果排第一位的為“收入提高”，排在第二位的為 “職位晉升”。可見，渴望在工作中成長進步、提高生活的質量和層次是公務員最重要的需求。在“您認為現行公務員激勵制度存在的最突出的問題”調查項中，回答結果為“晉升渠道不暢”、“精神激勵流于形式”、“競爭激勵存在諸多不足”、“物質激勵手段單一結構不合理”等各選項比例差異不大。顯然，公務員職業發展通道尚不暢通，激發公務員依靠自身努力和能力去發展進步的制度仍需完善，促使公務員不斷提升能力素質的制度約束力亟待強化。

4.公務員喪失了挖掘潛力提高績效的危機感。在“您認為現行公務員考核制度存在的最突出的問題”調查項中，絕大多數被調查者認為“考核辦法不科學，量化標準不明確”是最主要問題，“考核結果不兌現，考核與任用、獎勵等關聯不大”位居其次。在“您認為在現實中什么因素最有可能造成公務員‘出口’不暢”調查項中，回答結果排在前三位的為公務員的競爭淘汰機制沒有真正建立、社會保障體系不健全、公務員考核機制形同虛設。由于考核標準不明確，指標不清晰，辦法不科學，差距不明顯，結果不兌現等問題的存在，導致“優秀輪流坐莊”、“干與不干、干多干少、干好干壞一個樣”等現象頻現，考核的能力導向、業績導向嚴重缺失，致使公務員喪失了提高效率、爭創業績、挖掘潛力的主動性與緊迫感。

5.公務員培訓的效用性不強。調查過程中，僅有3.1%的被調查者沒有接受過任何形式的培訓。34.4%的被調查者 “參加最近公務員培訓的時間”是在“五年前”。也就是說，60%以上的公務員在最近五年間接受過培訓教育，但大多接受的還是同一類別、同一規格、同一內容的培訓，而針對不同類別、不同層次公務員的個性化需要及能力要求進行的課程設計和能力差別的培訓幾乎沒有開展過，這樣的培訓不能有效解決公務員能力素質與工作要求之間的差距問題，培訓的預期效益難以達到。所以，現行的公務員培訓亟待由提供共性化培訓向滿足個性化需求的培訓轉變。

二、提升遼寧行政機關公務員隊伍能力素質的對策建議

提升公務員隊伍能力素質的終極目標是為了提高行政機關的組織績效，而組織績效的高低15%取決于人的因素，85%取決于制度的因素。人的因素包括人的素質和行為；制度的因素包括制度的科學性和激勵性。制度的激勵性直接決定工作者的工作行為，間接地影響工作者的素質狀況。下面就從人與制度兩個方面進行闡述：

（一）開發人力資源——公務員能力建設的主渠道

1.注重為“用”而考，確保人事相稱。嚴把“入口”是保證行政機關新錄用公務員素質的關鍵環節，也是加強公務員能力建設的首選之策。所以，要堅持把合適的人錄用到合適的職位的理念，改革完善公務員考試錄用辦法。要以職責為中心，堅持素質、能力取向，根據不同類別、不同職位對公務員的能力要求，設計考試內容；要積極應用文件筐測驗、情景模擬、現場答辯、無領導小組討論等新的測評技術，全方位地測試應試者的綜合素質和能力。為此，首先要研究制定不同類別不同層次公務員勝任職位要求的能力特征和標準，構建遼寧行政機關公務員能力素質的目標體系。其次要以此目標體系為參照系，構建綜合測試體系，用于公務員的招錄工作中，確保事得其人，才盡其用。

2.在培訓中提高素質，在實踐中鍛造能力。在“您認為要提高公務員能力素質主要從哪方面入手”調查項中，回答結果排序為業務培訓、壓擔子、掛職鍛煉、學歷培訓。可見，培訓教育和實踐鍛煉是提高公務員能力素質的有效途徑。為此，首先要強化公務員培訓的剛性約束，建立健全培訓的法律法規，確保培訓工作正常有序地開展。其次要牢固樹立按需培訓的理念，探索建立公務員職業化培訓機制。要把組織需求、崗位需求和公務員本人需求有機結合起來，努力做到事業需要什么就培訓什么，公務員缺少什么就培訓什么。要建立自主選學與組織調訓相結合的參訓機制，充分激發公務員參加培訓的內生動力。要依托中央黨校和國家行政學院及省內各級黨校、干校和高校干部培訓基地，多層次、寬領域、大規模地對公務員進行能力提升培訓，逐步做到“不經培訓不上崗，不經培訓不任職，不經培訓不提拔”。再次要建立公務員培訓質量評估制度，嚴格監督檢查，把培訓與公務員的職業發展、與部門的年度考核和目標責任制考核相掛鉤。最后要依托遼寧全面振興的實踐，創新載體，搭建平臺，促進公務員在實踐中磨練意志、開闊視野、提高素質、增長才干。一是要加大年輕公務員到基層一線鍛煉的力度，有計劃地選派沒有基層經歷的公務員到遼寧全面振興的主戰場培養鍛煉；二是要加大公務員交流培養力度，打破對公務員“一個蘿卜頂一個坑”的使用方式，試行新錄用公務員跨部門、跨地區的交流培養方式。

（二）盤活激活機制——公務員能力建設的動力源

1.改革公務員報酬制度，強化激勵機制的激勵效用。行政機關堅持職位本位的“同工同酬”原則，薪酬等級決定崗位津貼，級別相同福利待遇相同，這種工資、津貼和福利與工作績效高低和貢獻大小基本無關的癥結性問題，導致報酬難以發揮應有的激勵作用。因此，必須改革報酬制度，發揮激勵機制的激勵效用。

首先，應用內部公平法則調整基本薪酬序列。薪酬的內部公平是指在一個組織內部各個職位工作者的薪酬水平、不同職位工作者之間的薪酬差距與職位的價值和工作者的績效相一致。為此，一是要按照職位的相對價值確定職位薪酬的標準；二是要設計合理的組織內部的薪酬差距（由職位工作的相對價值、工作者的個人素質及實際績效等三個因素決定）。

其次，充分發揮績效薪酬的應有激勵功能。績效薪酬主要是依據工作者的實際工作績效或貢獻來支付的薪酬，具有“按勞定酬”的可變性，但如果其發放相對不變或流于平均主義，就會喪失其應有的激勵效用。因此績效薪酬要以量化的績效評估結果為依據，實現“多勞多得、少勞少得、不勞不得”。

最后，開發福利保障功能之外的激勵功能。行政機關要打破福利按需分配的平均主義規則，把享受某項福利的比率、甚至是否享受該項福利與公務員的工作績效掛鉤，使福利產生激勵作用。

2.全面推進公務員競爭機制，探索其有效的運行模式。在競爭機制普遍運行于全社會人力資源管理之中時，公務員隊伍卻幾乎沒有“下崗再就業”的危機感；競爭上崗也僅限于政府部門內設機構的中層職位，沒有運行于公務員管理全過程，優勝劣汰的競爭機制沒有真正建立起來。因此，完善競爭機制并探索其有效的運行模式，是加強遼寧行政機關公務員能力建設的不二選擇。

首先，要拓寬競爭機制的適用范圍，切實將競爭引入到公務員管理的各個領域。一要貫徹執行晉升考試制度：一是在職位出現空缺時，通過政府公告社會各界，以加大競爭力度；二是結合職位需求，設計可行性的考題，根據職位要求采取不同形式，選拔出德才兼備的人才；三是設置試用期，促使晉升者繼續努力，充分發掘自身潛能。二要推行廳局級領導競爭上崗制度：要改革現行對正職進行選派、對副職實行競爭上崗的干部選拔任用機制，實行正職競爭上崗，副職結合晉升考試、競爭上崗，實行聘任制。上級主管部門主要負責各單位一把手的競爭上崗工作，并規定任期；單位副職的選拔任用，則主要由正職通過實行競爭上崗，進行聘任，上級組織部門進行監督和審核。

其次，推行職務任期制，防止公務員職務任期終身制對競爭的反作用。公務員在任職之前，簽訂任期責任書，明確任期及應履行職責，任期結束后，通過民主評定決定去留。職務任期制所帶來的流動壓力將促使公務員主動發揮自身才干，增強其責任心，把工作做到盡善盡美。

3.構建科學的考評體系，完善公務員評價機制。由于公務員考核機制形同虛設，阻礙了公務員能力的發揮和績效的提高。因此，必須完善公務員評價機制，以提升公務員能力并改進行政組織績效。

首先，要確立以公務員崗位職責規范為考核的主要內容，并以此構建以實績為核心，以德才素質為基礎的考評指標體系，從而切實增強考評的實效性。

其次，要堅持按不同區域、不同部門、不同崗位的不同特點進行指標設置；堅持把握考核指標的側重點，合理確定指標的分值和權重，通過定性和定量相結合的方法增強考核指標的科學性。如可參照計分考核方法，為體現重點考績原則，將考績分值比例適當提高；為反映定性和定量相結合的要求，“德”、“能”實行按等級計分的辦法，“勤”、“績”則可將公務員的出勤率、工作質量和數量、工作效果和貢獻等各方面明確分值。根據量化標準，評出分數高低，避免單憑主觀意愿給被考核者評定等級。

再次，要通過內部評價、相關職能部門評價、上級評價和自我評價，分析公務員的工作成效。采用分類定量、綜合定性，定量分析與定性分析相結合，縱向分析與橫向比較相結合的方法，對考核指標作出定性評價意見。

最后，要把考核評價結果作為選拔任用和獎懲公務員的依據，經考核確屬業績突出、群眾公認、德才兼備的，要委以重任，并酌情給予物質獎勵；經考核業績一般者，要予以教育引導；對經考核認定績效較差者，確屬力不勝任，要幫助其總結教訓，分析原因，按照缺啥補啥的原則，適時安排培訓學習或輪崗鍛煉，限期改進。否則，要堅決予以調整。

責任編輯 宋桂祝

D63

A

1672－2426（2010）11－0051－03

王疐曈（1966－），女，遼寧遼陽人，中共遼寧省委黨校教授，主要從事人力資源開發與管理的教學與研究工作。

荀福文（1966－），女，遼寧蓋州人，中共遼寧省委黨校副教授，主要研究方向為宏觀經濟和區域經濟。