發展視野下的民生定位
——關于遼寧“十二五”規劃取向的思考

賀 偉， 張 弛

(沈陽工業大學 a. 思想政治理論課教學科研部， b. 經濟學院， 沈陽 110870)

“發展”是發展經濟學的核心概念，民生是當前普遍關注的話題。在“十二五”行將到來，國家及各省區制定新的經濟社會發展規劃之際，深入認識二者的關系，從發展的角度重新思考民生的經濟社會含義，對于確定遼寧“十二五”規劃的思路與取向具有重要的啟發意義。

一、發展中的民生：理論回顧

在傳統的發展經濟學理論中，發展的內涵是比較狹窄的。20世紀50年代，以劉易斯為代表的早期發展經濟學家曾把發展理解為經濟發展，把經濟發展又簡單地等同于經濟增長，經濟發展的程度常用經濟增長速度和人均GDP來衡量。隨著時間的推移，人們逐漸認識到發展不僅僅是一個增長的問題，還是一個社會經濟一系列變化的過程。辛格(Singer H.W.)在20世紀60年代曾就此指出：“發展是增長加變化，而變化不但在經濟上，而且還在社會和文化上，不僅在數量上，而且還在質量上……，其主要概念必定是人們生活質量的改進。”[1]22

20世紀70年代，人們對發展概念的認識更為深入。德尼·古萊(Goulet D.)認為，發展包含著3個核心內容：生存、自尊和自由[2]24。維持生存的資料包括食物、住所、健康和保護。要滿足這些需要，就必須增加收入、消滅貧困、增加就業機會、減少收入不平等。

及至20世紀80年代，阿馬蒂亞·森闡述了另一種新的、影響巨大的發展觀：作為自由的發展。在森看來，發展的本質不是經濟發展而是人的發展，發展就是一個“個人自由與社會承諾”密切聯系的過程，是一個不斷消除各種不自由的過程，從而使經濟主體享有更大的行為自由，能夠在現行的政治、法律和文化制度框架下擁有更多的機會和選擇，實現更大的效用[3]7。衡量發展的指標不是國民收入而是可行能力(能力決定生活質量)，發展要以人為中心。

此后，國際社會也越來越重視全面的、協調的社會發展和人類發展。世界銀行于1998年制訂了《綜合發展框架》，該框架重視社會、人權、治理結構、環境、經濟和金融等各種因素在發展中的重要作用，強調各國政府、捐助者、公民社會、私營部門和其他參與者應在發展進程中建立起伙伴關系。聯合國開發計劃署則從1990年開始連續出版《人類發展報告》，以人類發展指數(HDI)作為衡量社會經濟發展的指標。人類發展指數已使人們不再僅僅關注GDP，而開始關注健康、識字率、性別不平等和減少貧困等問題[4]。

近年來，強調人類發展的觀點更是得到普遍認可。耶魯大學教授古斯塔夫·拉尼斯(2004)研究發現，傳統的“先增長，然后再考慮人類發展”的觀點根本沒有得到事實的支持，提高教育水平和健康水平才是當務之急，對它們的重視至少應不低于對經濟增長的重視。

從上述理論回顧中不難發現，在日益豐富的發展觀中，“民生”已毫無爭議地成為其內涵的重要組成部分。所謂民生，簡單地說就是人民的生活和生命，它由“民”和“生”兩個部分組成。我們平時所使用的民生概念一般都是狹義的民生概念，主要是從社會層面上著眼的，是指民眾的基本生存和生活狀態、基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護狀況等，簡單地說，就是與百姓生活密切相關的問題，主要表現在吃穿住行、養老就醫、子女教育等生活必需上面[5]。由此可見，民生與當代發展理念中日益強調的人的生存、自尊、自由是相通和一致的，關注民生在某種程度上正是發展理論深化后的必然選擇。

二、發展中的民生：階段意義

前文分析表明，民生是一個動態概念，在人類社會的不同階段，其在整個發展體系中的地位是有所區別的。那么，在我國國民經濟與社會發展的第十二個五年中，民生應置于何種地位?為回答這一問題，有必要在分析國內外環境的基礎上，明晰“十二五”的階段特征。

1. “十二五”時期的國際環境：世界經濟深度調整

從趨勢上判斷，處于后危機時代的“十二五”將是我國經濟社會發展的內外部環境面臨重大變化的階段。就外部環境而言，市場的萎縮恐怕是一個中長期趨勢，即使在總量上有所恢復，也將伴隨著世界經濟結構的深度調整，短期內難以再現上一輪的高速增長。樂觀的估計是，“十一五”末期全球經濟危機及對我國的影響將發生根本性變化，這樣“十二五”規劃正好處于經濟周期的回升期。同時也有分析指出，進入“十二五”后，全球經濟危機的陰霾可能仍不能完全消散。另一方面，全球經濟發展格局將發生改變，世界消費市場和消費指數的比例關系會有所變化，在全球經濟再平衡過程中，美國消費需求對世界經濟增長的拉動作用趨于減弱，而新興市場和發展中國家對世界經濟增長的貢獻率將進一步提高，由此決定外需對我國經濟的帶動作用將有所減弱，內需將成為更加重要的驅動力量。

2. “十二五”時期的國內環境：高速增長后的轉型

經過長期的高速增長，目前中國人均GDP已超過3 000美元。按照國際標準，當人均GDP達到3 000美元以上時開始進入工業化中后期，到2012年，中國人均GDP預計達到約3 700美元，這意味著中國已經由生存型階段進入到發展型階段。“十二五”期間，隨著擠出效應消退、民間投資增長、公共服務擴大、消費有限擴張，我國經濟可能進入培育內生活力的中速增長時期。與高速增長時期相比，經濟發展中制度變革、要素投入、全球化、人口紅利所提供的長期增長動力都在衰減，一些潛在的矛盾開始顯性化，客觀上需要通過轉型尋求新的動力源。在這一過程中，我國的需求結構將經歷戰略性的變化，突出地表現為從私人產品的短缺到公共產品的短缺。這個過程伴隨著居民消費結構從以生活必需品為主轉變到以耐用消費品為主，從對物質的追求轉到對人自身發展的追求[6]。

3. “十二五”時期的省內環境：后發優勢進一步凸顯

國家實施東北振興戰略以來，遼寧經濟連續多年保持又好又快發展，“十一五”后期，經濟社會快速增長的態勢十分明顯。2005—2007年，遼寧國內生產總值增速明顯，特別是2006—2007年增速達到14.5%。2008年以來，在國家宏觀調控及國際經濟形勢趨緩的背景下，增速相對放慢，但在全國仍處于前列。2010年上半年，全省地區生產總值為8 205.5億元，按可比價格計算，同比增長14.6%，增幅高于全國3.5%。隨著老工業基地振興政策的支持面逐漸擴大、工業進程新一輪的調整優化以及沿海經濟帶上升為國家戰略，遼寧成為國內外公認的極富后發優勢的地區，作為一個新的區域投資熱點正在得到越來越多國內外投資者的認可和青睞，越來越強地吸引著資本、技術、管理、人才等生產要素聚集。一直在跟蹤中國對外開放峰值運行狀態的專家認為，中國對外開放的峰值已經來到遼寧。上述事實標志著遼寧“十二五”期間具有巨大的發展潛力。

那么，面對以調整和轉型為主要特征的后危機時代，已具備了一定的物質基礎積累，調控經濟運行的主動權和回旋余地增強的遼寧應如何選擇?世界經驗頗具啟示。20世紀30年代，同樣處于后危機時代的美國，以胡佛和羅斯福為代表，曾有一場著名的“兩種繁榮理論”之間的爭論。羅斯福堅持，政府和社會要關心“處于金字塔底層的被遺忘的人”，承諾政府應設法“更加公平合理地分配財富和產品，使現存的經濟組織適應為人民服務的需要”[7]73。正是從這樣的理念出發，羅斯福執政后，美國在社會保障、勞工關系、限制壟斷資本等方面出臺一系列法律法規，通過著力解決社會問題，擴大了國內需求，實現了一般消費品向耐用消費品時代的轉變。從歷史上看，并不是每一國家或地區都能成功實現轉型，20世紀僅有日本、韓國、新加坡等少數國家獲得成功，巴西等拉美國家都因為跨越時遇到挫折，正在經歷經濟長期增長緩慢、發展后勁不足的痛苦過程。究其原因，其中之一就是在經濟發展到一定階段后，是否及時將社會發展或者說民生改善提上日程。

三、發展中的民生：主要問題

事實上，如果從民生角度考量，遼寧的發展已累積了不少問題，有些還相當尖銳，成為經濟進一步發展的制約，這些問題主要表現在以下方面：

1. 總體收入水平偏低的問題依然嚴峻

近年來，遼寧城鎮居民人均可支配收入由2005年的9 108元增至2008年的14 393元，增長5 285 元，年均增長16.5%。盡管如此，遼寧城鎮居民收入與全國平均水平絕對差距還沒有明顯縮小，2006年相差1 389元，2007年相差1 486元，2008年相差1 388元。2009年，遼寧城鎮居民人均可支配收入達到15 761元，但仍比全國平均水平低1 414元(見表1)。

表1 全國及遼寧城鎮居民可支配收入增長情況

數據來源：1999—2008年數據來自相關年份的《中國統計年鑒》和《遼寧統計年鑒》，2009年數據來自國家及遼寧省國民經濟和社會發展統計公報。

2. 不同群體之間收入差距逐漸拉大

這一問題突出表現在兩個方面。一是城鄉收入之間的結構性失調。通過比較可以發現，遼寧城鄉居民收入量的絕對差距在擴大。城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入絕對差距由2005年底的5 417元增至2009年底的9 803元，增加4 386元。從城鄉收入比來看，已由2.47增至2.60(見圖1)。

另一方面，最高收入群體與最低收入群體的收入差距也在擴大。研究表明，2000年以來全省城鎮不同收入水平群體的人均收入普遍提高，其中最高收入群體的收入提高速度高于全省平均增速。2001—2008年，城鎮最高10%收入戶居民人均可支配收入年均增長高于全省平均增速2.2%，高于最低10%收入戶增速6%。城鎮最高10%收入戶人均總收入與最低10%收入戶人均總收入差距由2000年5.1倍、2003年的6.7倍、2007年的7.4倍擴大到2008年的8.2倍[8]。

圖1 2005—2009年遼寧城鄉收入比變化情況

數據來源：1999—2008年數據來自相關年份的《遼寧統計年鑒》，2009年數據來自《2009年遼寧省國民經濟和社會發展統計公報》。

3. 城鎮登記失業率仍在高位徘徊

“十一五”期間，遼寧的高失業率有所改觀，但就業形勢依然較嚴峻。2006、2007年遼寧城鎮登記失業率均列全國第一，分別為5.1%和4.3%。2008年，遼寧城鎮登記失業率3.8%，就業壓力趨緩。2009年，遼寧城鎮登記失業率3.9%，首次低于全國平均水平，但同山東、浙江、廣東、江蘇等省份相比還存在著一定差距(見圖2)。與此同時，遼寧潛在的失業問題明顯，隱性失業和摩擦性失業人數較多，例如，據2009年5月監測數據反映，沈陽市待崗人數54 657人，占被監測職工總人數的11.3%。此外，許多地區還面臨失業人員再就業、城鎮新增勞動力和農村富余勞動力轉移就業同時出現的“三峰疊加”局面。

數據來源：1999—2008年數據來自相關年份的《遼寧統計年鑒》，2009年數據來自《2009年遼寧省國民經濟和社會發展統計公報》。

4. 居民生活質量有待提高

提高居民生活質量是經濟社會發展的主要任務，遼寧居民生活質量在“十一五”期間得到提升，但距離發達省份的平均水平還有差距。以耐用消費品擁有量為標志，遼寧大多數指標排名均處于落后狀態。從2008年底城鎮居民家庭平均每百戶耐用消費品擁有量看，遼寧在沿海九省的排名分別為：移動電話第9位，普通電話第6位，健身器材第8位，冰箱第8位，家用汽車第9位，彩電第9位，家用電腦第9位，鋼琴第6位。

5. 農村公共服務嚴重短缺

完善的公共服務是提高民生水平的基本手段，從遼寧現有情況看，公共服務短缺、特別是農村公共服務短缺的現象還十分突出。比如，經過多年的改革，目前遼寧城鎮職工基本養老保險制度已經基本建立，并為全省城鎮老年職工的基本生活提供了有力的保障。但是迄今為止，農村養老保險制度仍在不斷探索之中，始終未能最終確立。再如，目前遼西、遼北地區教育仍然不發達，阜新、朝陽、西豐等偏遠的鄉村甚至不能保障義務教育[9]。而在醫療衛生保健方面，許多偏遠農村醫療機構數量較少，一些地區地方病、傳染病危害仍很嚴重。另外，與城市公共文化建設投入相比，農村公共文化建設的投入增幅明顯不足，城鄉文化發展失衡的現象十分突出。2007年，遼寧財政在農村文化項目上的投入只有25 604萬元，僅占財政在全省文化體育與傳媒方面支出總量的12.14%，這與占全省人口近半數的農村人口很不匹配，這種投入上的差異也必然造成發展上的差異。2007年全省50 m2以下的文化館(站、室)有1 683 個，其中80.39%是在鄉鎮和村中；文化信息資源共享工程站點中無活動面積的有3 771個，其中3 219 個在鄉鎮、村兩級，占到總量的85.36%[10]。

四、發展中的民生：政策取向

從前文的分析不難得出一個結論，即切實解決民生問題、擴大內需是推進遼寧經濟結構調整、實現經濟平穩快速發展的基本立足點與長期戰略方針。在遼寧“十二五”規劃的總體思路中，應轉變過去只重視經濟發展的理念，把民生擺在更加突出的位置上，使其成為“十二五”社會發展的主線，構筑符合遼寧實際的就業、社保、扶貧、教育、醫療、環保、安全發展等民生保障機制，全方位向社會公眾提供公共服務。從這一取向出發，本文提出如下政策建議：

(1) 采取綜合措施，提高城鄉居民收入水平。提高城鄉居民收入應是遼寧“十二五”期間的重要工作。遼寧應通過建立職工工資正常增長機制和支付保障機制，提高勞動報酬在初次分配中的比重和最低工資標準，增加居民經營性和財產性收入，加大財政轉移支付力度，積極建立對低收入者的扶持制度，完善最低生活保障制度，不斷提高社會救濟水平等措施，使城鄉居民收入與經濟水平同步增長，穩步提高居民消費水平。

(2) 重視就業制度創新，完善就業促進機制。就業既是經濟層面的事，也是社會層面、人文層面的事，體現著社會的價值觀。遼寧應努力形成和落實促進就業的各類優惠政策，統籌城鄉和省內外各類群體勞動者就業。通過強化勞動者職業技能培訓體系、增加公益性崗位、搭建就業平臺、完善就業預警制度等形成有效的就業促進機制，拓寬就業渠道，創建充分就業的和諧局面。就業政策的重點應逐步轉向促進形成統一的勞動力市場等方面的制度安排上。

(3) 加大社會發展投入，建立多元化的公共服務體系。未來一個時期，遼寧應加大對社會發展方面的投入，改變目前政府投資過度偏重于經濟建設而在社會事業方面投入偏少的格局。在保持一定產業投資的同時，應引導投資更多地進入公共基礎設施和服務領域。鼓勵社會資本投資建立非營利性公益服務機構，使基本公共服務領域逐步形成有序競爭和多元化參與的局面。政府應根據本級財力和中央的轉移支付，加速建立起平穩化、規范化的公共財政體制。應加大財政轉移在農村、交通等基礎設施和教育、醫療、社會保障等公共服務方面的支付力度，消除因公共服務供給不足而出現的強烈謹慎性儲蓄動機，穩定居民的消費預期和增強消費信心，間接促進居民消費。

(4) 統籌城鄉發展，推進基本公共服務均等化。應堅持城鄉統籌的理念，打破城鄉二元結構，促進生產要素跨城鄉流動，實現城鄉融合發展。繼續完善城鄉公共服務，加強城鄉社會保障體系和城鄉社會救助體系建設，努力實現城鄉公共服務的均等化。有關研究表明，城鄉之間公共服務的差距，正突出地成為縮小城鄉人均收入差距的制約條件，因為這不僅誘導農村優質人力資源向城市的流動，而且也直接影響城市生產要素向農村流動。這啟示我們，有效縮小城鄉差距，目標首先要放在使城鄉人民享有大體相當的公共服務和生活水平上。

參考文獻：

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