關(guān)于改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的若干思考
——紀(jì)念鄧小平8·18講話發(fā)表30周年

高巍然 孟繼群

（1.中共朝陽(yáng)市委黨校，遼寧 朝陽(yáng) 122000；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

關(guān)于改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的若干思考
——紀(jì)念鄧小平8·18講話發(fā)表30周年

高巍然1孟繼群2

（1.中共朝陽(yáng)市委黨校，遼寧 朝陽(yáng) 122000；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

本文就改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度提出若干思考。提出：科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨治國(guó)理政的根本保證；改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的目標(biāo)是發(fā)展黨內(nèi)民主和民主決策機(jī)制；必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一；提高制度執(zhí)行力，維護(hù)制度的權(quán)威性。

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度；黨內(nèi)民主；決策機(jī)制

1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，至今已30周年了。30年的實(shí)踐，充分展示了這一偉大文獻(xiàn)的光輝。它是我黨解放思想的典范，是對(duì)社會(huì)主義黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度再認(rèn)識(shí)的里程碑，是我國(guó)政治體制改革的綱領(lǐng)性文件。2009年9月，黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），深刻地闡發(fā)鄧小平關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)制度改革的光輝思想，對(duì)30年來(lái)我黨實(shí)踐這一講話的新鮮經(jīng)驗(yàn)作了系統(tǒng)的、創(chuàng)造性的總結(jié)。

一、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨有效治國(guó)理政的根本保證

黨的十七屆四中全會(huì)，提出貫徹落實(shí)鄧小平關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的思想作的新論斷。這一論斷強(qiáng)調(diào)了黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)性。提出這個(gè)重大命題、重大課題，是我黨解放思想，在新的歷史起點(diǎn)高度自覺的表現(xiàn)，是對(duì)我黨自身建設(shè)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)深化的表現(xiàn)。

首先，何謂科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度？筆者以為，它是我黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，作為中國(guó)工人階級(jí)先鋒隊(duì)和中國(guó)人民、中華民族先鋒隊(duì)特有的自身建設(shè)規(guī)律的體現(xiàn)，具有客觀性。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)必須以馬克思主義黨的建設(shè)理論為指導(dǎo)，應(yīng)該是知識(shí)的體系，經(jīng)驗(yàn)的升華。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是一個(gè)科學(xué)的體系，有其科學(xué)的結(jié)構(gòu)，有其嚴(yán)密性。既有實(shí)體性制度，也有程序性制度；既規(guī)定該怎么辦，又規(guī)定不能怎么辦，違反制度該怎么處理。它是與時(shí)俱進(jìn)的，是實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新從而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的。

其次，恰當(dāng)評(píng)估改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的形勢(shì)。一方面，充分認(rèn)識(shí)改革的巨大成就。如實(shí)際上的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制已徹底廢除；家長(zhǎng)制現(xiàn)象和特權(quán)現(xiàn)象所依賴的制度也基本廢除；權(quán)力過(guò)分集中和官僚主義也大為改善。另一方面，清醒地看到改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的長(zhǎng)期性、深刻性和艱巨性以及探索的創(chuàng)造性。我國(guó)的權(quán)力過(guò)分集中和官僚主義，作為長(zhǎng)期的復(fù)雜的歷史現(xiàn)象，作為自秦以來(lái)的中央集權(quán)體制傳統(tǒng)，其影響、流弊、積習(xí)和慣性思維，都不是短期間可以清除的。如鄧小平指出的，一是我國(guó)的封建專制主義傳統(tǒng)歷史悠久，影響根深蒂固；二是共產(chǎn)國(guó)際時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人高度集權(quán)的模式對(duì)我黨也有影響；三是建立新中國(guó)以來(lái)效仿蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)的管理體制。這些都對(duì)黨內(nèi)民主發(fā)展形成慣性壓力，是建設(shè)科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度的深層障礙。

再次，充分認(rèn)識(shí)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，還存在很大空間。比如，嚴(yán)密程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有待精細(xì)化。據(jù)專家稱，有關(guān)懲治貪污的法律條款，日本較之我國(guó)幾乎多兩倍。我國(guó)一個(gè)區(qū)級(jí)土地規(guī)劃局長(zhǎng)，倒賣土地，持續(xù)七年，貪污超過(guò)一個(gè)億，自有房產(chǎn)22處，既沒人舉報(bào)，也沒有紀(jì)檢監(jiān)察部門查究。漏洞多矣。領(lǐng)導(dǎo)制度涉及方方面面，需要整體配套改革，整體推進(jìn)，貪污離不開公共財(cái)政，人稱是個(gè)尚未突破的重要突破口。

最后，正確理解改革的社會(huì)可承受程度。領(lǐng)導(dǎo)制度改革同經(jīng)濟(jì)體制改革不同，比如“三公”消費(fèi)問題改革，誰(shuí)承受不了？只有少數(shù)權(quán)貴、既得利益者耽心占不到便宜了。老百姓是深化改革的擁護(hù)者。最近，最高人民法院一位領(lǐng)導(dǎo)人的一篇文章認(rèn)為，上訪、鬧事事件屢見不鮮導(dǎo)致許多群體事件，重要原因是告狀難，一些地方動(dòng)輒以“保穩(wěn)定”為借口，干擾司法監(jiān)督，使法律屈從地方“土政策”和權(quán)貴。就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)制度的改革、完善，不存在承受的問題，也不會(huì)影響穩(wěn)定。應(yīng)該更有勇氣、更堅(jiān)定、步伐更大些。

二、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的目標(biāo)是發(fā)展黨內(nèi)民主

鄧小平從改革一開始，就明確指出：改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)實(shí)現(xiàn)的要求之一是政治上充分發(fā)揚(yáng)民主。《決定》強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主是黨的生命，既進(jìn)一步明確發(fā)展黨內(nèi)民主是改革完善領(lǐng)導(dǎo)制度的目標(biāo)，又把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為堅(jiān)持和健全民主集中制，積極發(fā)展黨內(nèi)民主的首要條件和舉措。大大提高了發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)效性和領(lǐng)導(dǎo)制度問題的全局性。為此，必須明確以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題。

1.黨員是黨內(nèi)生活的主體。那種認(rèn)為只有黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或黨的領(lǐng)導(dǎo)人才代表黨，是黨的主體，黨員只是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的附屬，或?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意向的工具，是不對(duì)的。執(zhí)政為民，為民作主，兩者都“為民”，字面一樣，其實(shí)有原則的區(qū)別。執(zhí)政為民的“為民”是服務(wù)于民，民是主體；而為民作主為民者是施主，是恩人，成了主體，民則成了子民，是取代、包辦和恩賜的對(duì)象。這實(shí)際是封建皇權(quán)政治的遺留，是共產(chǎn)黨人必須警惕和防止的。我黨提出：黨的執(zhí)政地位不是一勞永逸、一成不變的，過(guò)去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有。嚴(yán)厲警告全黨，只有黨員的主體地位是永遠(yuǎn)不變的，領(lǐng)導(dǎo)干部切不可以永遠(yuǎn)的作主者“自居”。充分發(fā)揮黨員的主體作用，落實(shí)知情權(quán)是前提，這在目前是很不夠的，因此《決定》為推進(jìn)黨務(wù)公開作了一系列具體規(guī)定。

2.堅(jiān)持民主與權(quán)威的統(tǒng)一。既不能一講民主就否定權(quán)威，也不能用權(quán)威壓制或否定民主。黨的十六大提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，正是民主與權(quán)威相統(tǒng)一理論的運(yùn)用。恩格斯在其名篇《論權(quán)威》中曾設(shè)問：“沒有權(quán)威，能夠組織起來(lái)嗎？”他批評(píng) “把權(quán)威原則說(shuō)成是絕對(duì)壞的東西——是荒謬的。”“反權(quán)威主義者——只是為反動(dòng)派效勞。”馬克思主義權(quán)威觀是：領(lǐng)導(dǎo)就是權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是人類社會(huì)發(fā)展的必然要求。沒有權(quán)威就不可能有任何一致行動(dòng)。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的產(chǎn)物，是為人民服務(wù)的權(quán)威，是領(lǐng)導(dǎo)集體的權(quán)威，是密切聯(lián)系群眾的權(quán)威，是以民主集中制為組織特征的權(quán)威。既反對(duì)個(gè)人崇拜，反對(duì)權(quán)力傲慢，也反對(duì)極端民主化。

3.黨內(nèi)民主是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約和監(jiān)督。權(quán)力制約是社會(huì)發(fā)展和人類政治文明建設(shè)的成果，而不是資產(chǎn)階級(jí)政治特有的，它相對(duì)于封建專制集權(quán)是歷史的進(jìn)步。民主的效力表現(xiàn)于調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，同時(shí)表現(xiàn)于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約和監(jiān)督。以為黨領(lǐng)導(dǎo)一切就不能制約，制約是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)民主的誤解。“文革”十年災(zāi)難證明，不能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力有效制約的民主是徒有虛名的民主，對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，危害極大。黨的十七大強(qiáng)調(diào)“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。說(shuō)明監(jiān)督權(quán)對(duì)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的權(quán)威和相對(duì)獨(dú)立性。共產(chǎn)黨人的權(quán)力制約，一是具有統(tǒng)一性，即權(quán)力及其制約的目標(biāo)是一致的，不存在代表不同利益集團(tuán)的問題；二是總體協(xié)調(diào)性，以為只有資產(chǎn)階級(jí)的多黨對(duì)峙爭(zhēng)斗才是民主，是不對(duì)的。當(dāng)前，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的現(xiàn)狀和問題是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的歸屬及其邊界還不夠清晰，黨的各級(jí)代表大會(huì)和全委會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約、監(jiān)督，尤其是對(duì)“一把手”的制約、監(jiān)督，制度的強(qiáng)制力明顯不足。

4.不能認(rèn)為只有直選才是民主。我們黨正努力完善黨內(nèi)選舉制度，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子公推直接選舉范圍正逐步擴(kuò)大并迅速推廣，受到普遍好評(píng)。等額選舉已經(jīng)取消了。但是我們不贊成有些人主張的只有直接選舉才是民主選舉的觀點(diǎn)。民主選舉制度從形式到程序都因國(guó)情不同而不同。即使美國(guó)總統(tǒng)選舉，還要先選出選舉人。十幾億人口的大國(guó)，幾千萬(wàn)黨員的大黨，民主選舉切不可簡(jiǎn)單化，草率從事。《決定》對(duì)完善黨內(nèi)選舉作了詳細(xì)規(guī)定。

《大趨勢(shì)》作者奈斯比特認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行的是一種區(qū)別于西方橫向民主的縱向民主。這種民主機(jī)制是自上而下與自下而上相結(jié)合。他稱贊說(shuō)：“似乎沒有更好的辦法領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)如此龐大復(fù)雜的國(guó)家走出貧窮實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了。”

三、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度最重要的是完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制

1.優(yōu)化決策機(jī)構(gòu)。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。一個(gè)居民不過(guò)百萬(wàn)，地方財(cái)政預(yù)算收入不過(guò)30幾億的市，卻耗資幾個(gè)億建了世界廟宇之最的大雄寶殿，用24000克黃金塑造了世界最大的殿內(nèi)鎏金坐佛，還豎立了世界最高大的青石牌坊。有人開玩笑，這似乎成了“以佛為本”！很難設(shè)想，如果黨代會(huì)擁有決策權(quán)，如果那些無(wú)房戶參與決策，會(huì)通過(guò)這樣的決策。黨的各級(jí)代表大會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)是黨內(nèi)的基本決策機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)又是最權(quán)威的決策機(jī)構(gòu)。過(guò)去每屆黨代會(huì)間隔時(shí)間長(zhǎng)，會(huì)期又短，其最高決策權(quán)很可能虛置，全委會(huì)也有類似的問題。試點(diǎn)后，應(yīng)盡早把黨代會(huì)常任制確定下來(lái)，可以全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)分期逐步推行。增強(qiáng)代表的廣泛性，提高黨代會(huì)的決策權(quán)威。適當(dāng)增加全委會(huì)的次數(shù)，擴(kuò)大全委會(huì)決策范圍。特別要明確，不是全委會(huì)貫徹執(zhí)行常委會(huì)決策，而是常委會(huì)貫徹執(zhí)行全委會(huì)決策。常委會(huì)的決策，黨代會(huì)或全委會(huì)也有權(quán)審議、修訂甚至否決。而對(duì)黨代會(huì)、全委會(huì)的決策，常委會(huì)是無(wú)權(quán)改變的。代表實(shí)行任期制以后，應(yīng)保障其充分行使各項(xiàng)權(quán)利。建立健全與代表聯(lián)絡(luò)的制度，代表聯(lián)系黨員群眾，直接向黨員群眾負(fù)責(zé)的制度。代表可以列席黨委有關(guān)會(huì)議，參與重大決策和重要干部推薦。江蘇射陽(yáng)縣試行黨代會(huì)代表常態(tài)化，代表們說(shuō)：“過(guò)去五年舉回手，現(xiàn)在天天是代表。”代表對(duì)干部手中的權(quán)力盯得很緊。2006年以來(lái)，全縣有27名科級(jí)干部被誡勉，12人受組織處理，5人受處分。

2.完善決策程序。不能形式主義走過(guò)場(chǎng)。要完善常委會(huì)和全委會(huì)的決策程序和議事規(guī)則，決定重大問題和任免重要干部，實(shí)行無(wú)記名投票的票決制。二要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中，個(gè)別醞釀，會(huì)議決定的原則，保證會(huì)前充分醞釀。三要健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，向委員代表提供充分信息。四要建立決策的智力支撐系統(tǒng)，健全決策咨詢論證，發(fā)揮專家咨詢論證作用和社會(huì)公示聽證作用。五要建立健全決策及其執(zhí)行的跟蹤反饋和糾錯(cuò)制度。

3.努力提高決策者貫徹執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀的決策素質(zhì)。決策者如果不能保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，不能以人為本，改造棚戶區(qū)的決策是不能列入日程的。據(jù)報(bào)道：在招商引資中，一些地方政府不惜一切代價(jià)拼優(yōu)惠政策。土地價(jià)格由原來(lái)20萬(wàn)元／畝，降至15萬(wàn)元、10萬(wàn)元，甚至2－3萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本標(biāo)準(zhǔn)。有的地方利用種種非市場(chǎng)手段保護(hù)本地產(chǎn)品，禁止外地商品。一個(gè)市人大竟頒布條例，還成立稽查隊(duì)，沒收外地產(chǎn)啤酒。長(zhǎng)江下游平均0.9公里就建一個(gè)萬(wàn)噸級(jí)泊位。如此競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，緣于現(xiàn)行政績(jī)考評(píng)機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度。為了撈政績(jī)?cè)黾訒x升的本錢，什么科學(xué)發(fā)展觀就全然不顧了。由此，要落實(shí)決策失誤責(zé)任追究制度。

四、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度必須有利于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一

集中統(tǒng)一是馬克思主義政黨的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。黨章明確規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織建立起來(lái)的統(tǒng)一整體。”這些年來(lái)，黨章的歷次修改，使黨章的這一規(guī)定越來(lái)越精確、周密。鄧小平講得很清楚，改革固然要克服權(quán)力過(guò)分集中的弊端，但是“不是說(shuō)不要強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，不是說(shuō)任何情況下強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一都不對(duì)，……問題都在于‘過(guò)分’”。無(wú)論從應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，在全世界率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)回升來(lái)看，還是從四川汶川、青海玉樹抗震救災(zāi)和重建的雷厲風(fēng)行統(tǒng)一高效來(lái)看，即使西方那些一貫污蔑中國(guó)共產(chǎn)黨一黨專制、反民主的人也不得不為之驚嘆。不久前，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》發(fā)表署名文章，專門論證中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的真正原因正是由于中國(guó)實(shí)行獨(dú)具特色的一黨制，創(chuàng)造了全新的現(xiàn)代化道路。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)一體化，世界范圍內(nèi)各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁。國(guó)內(nèi)地方和企業(yè)的自主權(quán)擴(kuò)大，利益多元化，尤其要把發(fā)揮地方的積極性同維護(hù)中央權(quán)威結(jié)合起來(lái)，把局部利益同全局利益統(tǒng)一起來(lái)，保證中央政令暢通。關(guān)鍵是“適度”。任何時(shí)候，也無(wú)論怎么改革，都絕不容許實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)政黨的自由渙散。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的自我瓦解是前車之鑒。

改革實(shí)踐中出現(xiàn)一種曲解鄧小平改革思想的錯(cuò)誤傾向很值得注意。比如鄧小平反對(duì)權(quán)力過(guò)分集中，有人就反對(duì)一切集中統(tǒng)一，要求實(shí)行民主社會(huì)主義。鄧小平批評(píng)“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治霭岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記。……黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”有人卻把“變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”篡改為“就是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。把實(shí)踐中的問題混為制度本身的問題。振振有詞地指責(zé)一元化領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)生文革災(zāi)難的“制度原因”。在中國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，黨的領(lǐng)導(dǎo)不一元化，難道還能多元化嗎？

維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，最重要的是正確界定并處理黨委同各種組織之間的關(guān)系。

首先，堅(jiān)持黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。各級(jí)黨委都要致力于戰(zhàn)略性、前瞻性、政策性，切勿沉浸于行政管理、具體項(xiàng)目。

其次，黨委既要支持人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體依照法律和各自章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，又要發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證黨的路線方針政策和黨委部署貫徹落實(shí)。以為黨組不利于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)助長(zhǎng)分散主義，而要取消黨組是不對(duì)的。不能因?yàn)辄h是領(lǐng)導(dǎo)核心，就否定各種組織自身也必須有層次不同的核心，也不能因黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就否認(rèn)、弱化各種組織各自獨(dú)立負(fù)責(zé)。

再次，黨委機(jī)關(guān)不是政權(quán)組織的上級(jí)。黨委善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。如果不“通過(guò)”而直接領(lǐng)導(dǎo)，那就是以黨代政了。實(shí)踐中，黨委慣于直接領(lǐng)導(dǎo)的傾向有之，各種組織不善于獨(dú)立負(fù)責(zé)的傾向也有之。還應(yīng)明確，黨委是集體領(lǐng)導(dǎo)的一把手和政府一把手不同，政府一把手和副手是上下級(jí)，是組閣者與“內(nèi)閣成員”的關(guān)系。黨委書記同委員卻不是上下級(jí)，他們同是當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)集體成員之一。毛澤東說(shuō)他們的關(guān)系是“少數(shù)服從多數(shù)”。盡管一把手責(zé)任重大，這個(gè)問題不解決，一切聽從于一把手的現(xiàn)象就克服不了。近期又出現(xiàn)把黨政合一作為精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、改革的新事物，值得注意。

五、提高制度執(zhí)行力，維護(hù)制度的權(quán)威性

黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)提高制度的執(zhí)行力，維護(hù)制度的權(quán)威性。

首先，要最大限度地減少、堵塞制度漏洞，避免制度原則、籠統(tǒng)，盡量減少制度為執(zhí)行留下自由裁量空間。據(jù)報(bào)道，全國(guó)省級(jí)黨政權(quán)力架構(gòu)中，約有一半以上公安局長(zhǎng)兼任黨委的政法委書記。有的政法委還利用自己擁有更強(qiáng)勢(shì)的政治權(quán)力，干預(yù)司法，操縱審判，憲法規(guī)定的司法獨(dú)立因人事安排人為地留下漏洞，損害了制度和法律的權(quán)威。《公務(wù)員法》明令“不得從事或者參與盈利性活動(dòng)。”陜西一法官入股一家煤礦，因討要紅利而打官司，法院竟判令法官勝訴。輿論備感荒唐。原來(lái)《刑法》中并沒有相應(yīng)的罪名，《公務(wù)員法》雖有禁令卻沒有懲戒的規(guī)定，官員經(jīng)商自然就不奇怪了。中央一再警告官員入股煤礦者限期撤股，等于白說(shuō)。

其次，努力建立、健全防止利益沖突制度。所謂利益沖突，是指公職人員在履行職責(zé)中，出于其私利，發(fā)生與公共利益相沖突的行為。這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、利益多元化的情況下出現(xiàn)的新概念、新問題。據(jù)報(bào)道，山東省日照市政府近日在黃金地帶新建3500多套住房，以遠(yuǎn)低于同地段商品房的價(jià)格，供給市直公務(wù)員。明文規(guī)定：市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)別墅低于市價(jià)50%。而據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)，該市低收入住房困難者有6.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)職工無(wú)房戶達(dá)6000戶。這是典型的利益沖突。由于利益驅(qū)使，市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)公然損害公共利益，損害制度的執(zhí)行力。我國(guó)有嚴(yán)格的土地保護(hù)法律制度，但是由于種種利益考量，法律邊界屢屢被突破。全國(guó)31個(gè)省市區(qū)不同程度地存在違法用地現(xiàn)象。涉及土地面積達(dá)80%，違法主體有80%涉及地方政府。某市十道“令牌”竟關(guān)不了一家污染企業(yè)。有關(guān)法令成了廢紙。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督，包括群眾和輿論監(jiān)督，強(qiáng)化違紀(jì)責(zé)任追究和懲治力度。堅(jiān)決反對(duì)制度執(zhí)行中的實(shí)用主義、自由主義、好人主義、一陣風(fēng)、走過(guò)場(chǎng)、應(yīng)付上級(jí)等等舊官場(chǎng)惡習(xí)。像重慶市打擊黑惡勢(shì)力那樣動(dòng)真格的，切實(shí)有效地提高了制度的執(zhí)行力。監(jiān)督和問責(zé)都必須經(jīng)常化、公開化，必須有權(quán)威、有后果。制度執(zhí)行力應(yīng)該看得見、摸得著。

第四，用反腐敗來(lái)檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行力。最近《人民論壇》雜志問卷調(diào)查，在廉潔上最易出事的10大崗位，排名依次是國(guó)土局長(zhǎng)、交通廳長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)、縣委書記和組織部長(zhǎng)……其特點(diǎn)是長(zhǎng)期公共資源密集、權(quán)力集中、制度執(zhí)行不到位、制約監(jiān)督乏力。如果反腐敗能在公認(rèn)具有這些特點(diǎn)的崗位下工夫、出成效，那恐怕比抓幾個(gè)大案更能顯示制度執(zhí)行力。據(jù)透明國(guó)際（全世界唯一專門致力抑制腐敗的組織）調(diào)查評(píng)估，133個(gè)國(guó)家和地區(qū)腐敗排行榜：香港居14位，得分8.4；中國(guó)大陸居第78位，得分僅3.2。這說(shuō)明我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不成熟，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，是腐敗高發(fā)期。同時(shí)也說(shuō)明預(yù)防和懲治腐敗的執(zhí)行大有潛力。據(jù)介紹，我國(guó)香港反腐敗案件有97%是群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的。而內(nèi)地群眾舉報(bào)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)字，可見群眾路線貫徹不力。據(jù)北京一個(gè)刑法研討會(huì)傳出的消息，貪官的70%可能被緩刑甚至免刑。2003年至2005年全國(guó)職務(wù)犯罪者，年均緩刑率為51.5%。2001年以來(lái)，廣西職務(wù)犯罪案件緩刑比例逐年上升，2005年達(dá)67%。有的被判刑后還保留公職，工資照發(fā)。有的腐敗分子竟說(shuō)：貪污成本低，抓不到就撈一筆，抓到了最多丟了烏紗帽，公職和工資還在！正因此，《決定》把推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)作為重要內(nèi)容，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。我們深信，香港特區(qū)能做到的，我們內(nèi)地也一定能做到，而且會(huì)做得更好。

責(zé)任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2010）09－0055－03

高巍然（1968－ ），女，遼寧朝陽(yáng)人，中共朝陽(yáng)市委黨校教授，研究方向是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

孟繼群（1931－ ），男，湖南炎陵人，中共遼寧省委黨校教授，研究方向是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。