鄉鎮治理模式轉換探析

祝天智

（徐州師大，江蘇徐州2209）

鄉鎮治理模式轉換探析

祝天智

（徐州師大，江蘇徐州2209）

鄉鎮政府是當前中國最尷尬的政府，它不僅面臨著結構殘缺、功能失調的尷尬，而且面對著國家定位模糊和社會認同危機等多重困境。通過結構改造和功能轉換,建設服務型鄉鎮政府是其唯一出路。服務型鄉鎮政府建設作為一種體制創新，是通過漸進穩妥的辦法解決現行鄉鎮體制結構和功能問題的一種可行的改革模式。

鄉鎮政府；治理模式轉換；結構改造；功能轉換

盡管近年國家不斷加大鄉鎮改革的力度，但鄉鎮政府的困境卻無法根本緩解；盡管學界已提出多種鄉鎮改革的方案，但仍“處于各說各話的狀態，難以形成基本的共識，無法給鄉鎮改革提供理論支持”[1]。鄉鎮困境的根源在于國家對其職能定位和改革方向的模糊界定。鄉鎮政府的出路在于重新準確定位鄉鎮政府職能，明晰鄉鎮改革的方向，并據此改造鄉鎮政府結構，轉換鄉鎮政府職能，構建服務型鄉鎮政府。

一、鄉鎮政府的尷尬

自上世紀80年代鄉鎮體制重建以來，鄉鎮政府在發展農村經濟和維護農村穩定中起了巨大的作用，但也遇到了不少治理難題。鄉鎮政府既承受著現實運行的巨大壓力，又面臨著在改革中不知向何處去的困惑，是當代中國最尷尬的一級政府。

首先，鄉鎮政府職能和改革方向界定模糊。從國家對鄉鎮政府的職能定位看，2004年修改后的地方政府組織法對鄉鎮政府職能仍基本沿用了改革開放初期的模糊寬泛規定，此規定的明顯弊端是簡單套用對其他層級政府職能的規定，既無法體現不同層級政府的分工，也無法反映新階段轉變鄉鎮政府職能的要求，尤其是無法凸顯本應作為重點的公共服務和社會管理職能。這種“鄉鎮政府在定位上的模糊狀態，更成為改革難以取得突破的癥結所在”[2]。從國家對鄉鎮改革方向的界定來看，2000年以來國家對鄉鎮改革的內容主要限于規范鄉鎮稅費，減輕農民負擔，增加對農業和農民的扶持方面，既沒有根本觸及鄉鎮政府體制，也沒有解決鄉鎮當前困境的長遠方案。相反，國家一方面壓縮了鄉鎮的自主空間，削減了鄉鎮政府的權限，另一方面卻沒有相應減輕鄉鎮政府的負擔。從改革的結果看，雖然基本實現了“減輕農民負擔，制止農村‘三亂’”的近期和淺層目標，但卻沒實現“增強農業基礎地位，促進農村社會穩定”[3]的長遠和根本目標，甚至在一定程度上削弱了鄉鎮政府提供公共服務和社會管理的能力。

其次，鄉鎮政府面臨結構殘缺困境。這主要表現為兩個方面：其一，鄉鎮政府面臨機構臃腫與機構管理權有限的尷尬。一方面，鄉鎮仍然普遍存在“機構龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴重的現象”[4]等問題。但另一方面，鄉鎮政府的機構管理權卻十分有限。在多數鄉鎮，工作人員“除了正副鄉鎮長、文書和民政、司法助理等少數幾人外，其余人員名義上在鄉鎮工作，但其人權、財權都由縣政府有關部門管理，鄉鎮政府不好過問。”[5]其二，鄉鎮政府的財政權與其所擔負的職責明顯不對稱。在稅費改革過程中，“農村地方政府受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉鎮政府為甚”[6]。農村稅費改革之后，農業稅被徹底廢除，三提“五統”被取消，鄉鎮非規范性收費被禁止，鄉鎮政府收入銳減。而鄉財縣管制度的普遍推行，使鄉鎮本來就很少的收入又被嚴格控制。另一方面，鄉鎮政府的支出責任并沒有相應減輕，它不但要為轄區經濟增長負責，而且要為近年明顯加重的公共服務和社會管理的支出任務負責，這加劇了本來就比較嚴重的鄉鎮債務問題。

再次，鄉鎮政府普遍存在功能失調問題。這一方面表現為它在經濟指標競爭的巨大壓力下過多過細地涉足微觀經濟活動。筆者在蘇北鄉鎮調研時發現，縣級政府一般把經濟增長的指標細化為幾十個具體指標，每季度進行評比，優勝者紅旗表揚，落后者不僅黃旗警告，鄉鎮主要領導還要在全縣干部大會上公開檢討。更重要的，鄉鎮領導的前途命運主要取決于經濟指標排名的升降。在這種追求經濟高指標的巨大壓力之下，鄉鎮干部只能把絕大部分精力投入到招商引資、投資辦廠等微觀經濟活動中。另一方面，鄉鎮政府無力發揮應有的公共服務和社會管理功能。在生產服務方面表現為農業技術與信息服務匱乏、農田水利設施建設停滯、金融服務不足、市場監管不到位；在生活服務方面表現為，公共醫療落后、文化娛樂設施稀缺、就業和養老等社會保障投資極少；在社會管理方面表現為投入嚴重不足，有些鄉鎮群體事件時有發生，黑社會組織和反動宗教組織活動比較猖獗，社會秩序混亂，治安狀況堪憂。

最后，社會對鄉鎮政府產生認同危機。這一方面表現為農民對鄉鎮及其干部的認同危機。近年來，干群關系緊張已不是農村的個別現象，農民對鄉鎮干部的批評經常見諸媒體。社會曾流傳的“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉里是惡人”的順口溜，就是農民政治情感的一種寫照。對鄉鎮政府的認同危機更重要的表現為學界對鄉鎮的研究。經過多年討論，目前學界已形成以徐勇、吳理財、于建嶸和溫鐵軍等為代表的派出機構說、鄉政自治說和撤銷說等幾種改革思路。這些觀點雖然分歧很大，但卻有一個共同點：不認同鄉鎮政府的現狀，主張對鄉鎮進行結構和功能的徹底改造。無論按照哪種觀點進行改革，一級完整的鄉鎮政府將不復存在。

二、鄉鎮政府改革的出路：建設服務型鄉鎮政府

顯然，鄉鎮政府已經走到歷史的十字路口，它必須面對向何處去的抉擇。決定鄉鎮歷史走向和鄉鎮改革成敗的關鍵因素是中國農村的實際。首先，當前農村地區的基本現實是“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持”[7]，同時，農村公共服務和社會管理水平與城市的差距更大。不解決農村的公共服務和社會管理難題，不僅將嚴重制約農村的發展，而且會對中國現代化建設全局產生不利影響。其次，“社會化小農”是當前中國農民的基本特征。一方面他們仍堅持以戶為單位的小規模經營,另一方面“他們已越來越深地進入或者被卷入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中來”,“‘小農’的‘社會化’使農民進入到一個更不確定和風險性更大的社會”[8]。與城市居民相比，社會化小農更需要政府的服務和支持。再次，鄉鎮政府不僅承擔著發展農村經濟和管理社會事務的職能，而且履行著目前任何其他組織所無法替代的職責：貫徹黨在農村的路線、方針、政策，領導黨的基層組織，維護農村的政治和社會穩定。最后，中國政府體制及其管理方式改革進入新階段，政府職能的重點正由促進經濟增長轉變為經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理。為此，必須對各級政府的職能進行重新定位，改變政府過多、過細地涉入微觀經濟活動的現狀，提升其公共服務和社會管理能力，建設服務型政府。

基于以上基本現實，筆者認為學界已有的關于鄉鎮政府改革的思路不可取。第一，將鄉鎮政府改為縣級政府派出機構無法根本解決鄉鎮現存的難題。這種做法實際是把目前存在于縣鄉兩級的難題集中于縣一級，并沒有解決不同層級政府間的結構性問題，也沒有解決基層政府的功能性問題。只會加劇農村的公共服務和社會管理難題。第二，目前尚不具備“鄉政自治”的條件。雖然從長遠來看鄉村自治是大勢所趨，但它需要以農民相當的自治素質和經驗作為先決條件，而目前多數地區的農民顯然是不具備此種能力的。第三，撤銷鄉鎮建制在目前情況下是不可行的。由于鄉鎮政府履行著目前任何組織所無法取代的在廣大農村貫徹黨的路線、方針、政策，領導黨的基層組織，維護農村穩定的職能，撤銷鄉鎮建制勢必對黨的領導和農村穩定造成沖擊。同時，從社會發展趨勢來看，盡管農民已不再需要一個管制型的鄉鎮政府，但卻迫切需要一個服務型的鄉鎮政府。

總之，學界所提改革方案雖然可以解決農村管制過多的問題，卻無法解決服務過少的問題。因此，要破解當前鄉鎮政府面臨的雙重難題，唯一的出路是繼續加大農村綜合改革的力度，盡快提升鄉鎮政府公共服務和社會管理能力，建設服務型鄉鎮政府。

確立建設服務型鄉鎮政府的改革目標，其意義主要表現在：首先，明確了鄉鎮政府改革的方向，解決了鄉鎮政府到底往哪里去的問題。建設服務型鄉鎮政府的目標，立足農村實際，符合我國政府改革的大勢，確保了鄉鎮政府作為一級完整政府的地位，明確了鄉鎮政府職責的重點，既可以使鄉鎮干部安心，又可以使他們明確改革的方向。其次，有助于解決當前鄉鎮政府的結構和功能性難題。其一，建設服務型鄉鎮政府是鄉鎮機構改革的突破口。按照建設服務型鄉鎮政府的目標，合并、撤銷背離服務型政府建設目標的管制和微觀經濟管理機構，把其人員經培訓后安置到新設的服務型機構，或分流到服務型政府建設急需的中介服務機構和服務企業中，既可以緩解財政壓力，也可以有效解決人員分流和安置難題。其二，建設服務型鄉鎮政府是解決農村公共服務和社會管理薄弱難題的關鍵，也是解決鄉鎮財政困難問題的突破口。轉變職能是農村綜合改革的核心，也是改革成敗的關鍵。通過建設服務型鄉鎮政府，切實把鄉鎮的職能轉變到經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理上來，把鄉鎮政府從招商引資等微觀經濟活動中解放出來，既有助于解決農村公共服務薄弱的問題，也有助于幫助鄉鎮政府走出財政困境。再次，此種改革模式可以避免社會震蕩，保持鄉村穩定。改革成本很大程度上決定改革的成敗。發展是硬道理，穩定是硬任務，農村穩定是國家穩定的基石。此種改革模式立足農村實踐，符合鄉鎮實際，能夠充分利用現有組織資源。只需通過職能重點轉移，即將鄉鎮政府的職能重點由為經濟增長負責轉移到公共服務和社會管理上；機構轉換，即將多數管制型機構轉換成服務型機構；人員轉變，即將現有多數人員經培訓后轉崗到服務型崗位就可實現。

三、服務型鄉鎮政府的建構路徑

服務型鄉鎮政府建設“不是簡單地對現有政府管理體制的修修補補，也不是一般性的政府職能調整”[9]，而是一種新的基層政府模式建構過程。其中既涉及到基層政府的結構改造和功能轉移，也涉及各級政府間關系的深刻調整，必須與農村綜合改革和行政管理體制改革的環境相適應。

1.改革政府間關系，明確鄉鎮政府定位。當前鄉鎮政府的尷尬其實是由其在政府體系中的角色決定的，要使鄉鎮政府走出尷尬的境地，也必須從調整政府間關系著手。首先，調整中央政府與鄉鎮政府的關系。當前緊要者有二，其一，按照權責一致的原則重新界定鄉鎮政府在職能分工中的角色，減輕鄉鎮政府在公共服務和社會管理方面的支出責任。國際政府間分工的一般規則是“層級越低的政府，就越應該貼近社會，其職能就越應該偏向于社會事業和社會管理；而層次越高的政府，就越應該為政府管理制定必要的標準，并提供必要的財政保障”[]。根據以上規則和鄉鎮的財力，鄉鎮政府的主要職責應被界定為：落實和管理中央和省級政府投資的公共服務項目，確保國家各項支農、惠農政策落到實處；提供與其財權和事權相對應，主要面向本轄區公民的公共服務和社會管理，主要包括治安、排污、農技、農業信息、市場監管等。其二，完善中央政府轉移支付方式，既增強鄉鎮政府履行職能的財力，又保證它規范使用中央投資。必須在進一步規范轉移支付資金管理的同時，設計更加科學的轉移支付制度，使轉移支付資金能夠真正起到加強農業基礎地位的作用。其次，改革縣（市）與鄉鎮的關系，賦予鄉鎮更大的自主權。其一，減少縣派管制型機構，擴大鄉鎮對自身機構管理的自主權。在大量壓縮縣級政府在鄉鎮的派出機構的同時，改變縣派機構的管理權限，至少使鄉鎮政府對這些機構工作人員有一定的監督和管理權，以使其真正樹立為鄉鎮發展服務的觀念。其二，改革縣鄉之間財政管理關系，保證鄉鎮政府有必要的財力，緩解鄉鎮財政困境。一方面，必須進一步調整縣鄉之間的收支范圍，減輕鄉鎮的支出責任，增加縣政府對公共服務的支出義務。另一方面，規范縣鄉鎮財政管理，糾正縣級政府為自身利益擠占鄉鎮收入、過分控制鄉鎮支出的做法，杜絕縣政府挪用、截留國家對鄉鎮的轉移支付資金行為。其三，改革縣鄉之間事權關系，擴大鄉鎮在提供公共服務和進行社會管理方面的自主權。鄉鎮政府對農業的實際了解最清，與鄉村社會距離最近，鄉鎮政府在決定農村公共服務的種類、數量和質量方面，以及決定社會管理的重點、手段和方式等方面，都應享有更多的發言權。要建設服務型鄉鎮政府，必須改變目前鄉鎮有責無權的狀況，給予鄉鎮與其服務職責相一致的管理權限。

2.調整鄉鎮政府機構改革思路，轉換鄉鎮政府結構。目前鄉鎮政府既存在著不少無事可做之人，又存在大量無人能做之事，尤其是農業發展、農民生活和新農村建設所急需的技術性服務工作甚至處于空白狀態。因此，筆者認為，當務之急不是壓縮機構、精簡人員，而是轉換機構，轉變人員。服務型鄉鎮政府機構與目前鄉鎮政府機構的根本區別并不在于規模，而在于職能。要建設服務型鄉鎮政府，必須在機構改革方面轉變思路。首先，徹底轉換現有機構職能，撤裁部分與服務型鄉鎮政府建設不適應的管制型機構和微觀經濟部門，按照加強為農業、農村、農民服務的需要重新編制鄉鎮機構。要對機構的職能進行重新定位，把大量管制型機構、事務機構轉換為服務型機構，大量壓縮決策機構及其辦事機構，撤裁部分與服務型鄉鎮政府不相稱的純粹微觀經濟管理機構，達到為鄉鎮政府瘦身的目的。其次，按照服務型鄉鎮政府職能的需要，在增設一些必須的服務機構和社會管理機構的同時，吸引社會力量和資金，發揮非政府組織在提供公共服務和社會管理方面的作用，構建由全額財政供養型、政府資助型和政府與民間合作型、民間投資政府指導型等構成的各類服務型鄉鎮政府急需的服務機構，以實現迅速提升鄉鎮服務能力的目的。再次，對被撤裁機構人員和轉型機構富余人員進行深度技能培訓，轉變其工作觀念，著重提升其公共服務和社會管理能力，盡量避免大規模人員下崗給基層就業和社會穩定帶來的巨大壓力。

3.提升鄉鎮政府能力，轉變鄉鎮政府職能重點。服務型鄉鎮政府有管理職能，但其重點在于服務。要構建服務型鄉鎮政府，必須轉變鄉鎮政府職能重點，凸顯其公共服務和社會管理職能。首先，抓緊打造多方合作的公共服務和社會管理供給體系。一是在繼續強調鄉鎮政府主導地位的同時，限制其“單邊主義”傾向，樹立其與社會合作意識。為此，必須拓展公共服務領域的改革，打破政府對公共服務的壟斷。二是大力培育和發展公共服務型社會組織，促進現有第三部門向服務型組織轉變。已有非政府組織大都由政府培育，存在明顯行政化傾向，其主要職能是協助政府管理而不是服務。同時，中國非政府組織的發育程度和承擔社會服務職責的狀況都與服務型政府建設的要求不相稱。當前，一方面要創造農村非政府組織發育的條件和空間，鼓勵和扶助其發揮自我服務和服務社會的功能，另一方面，要使現有非政府組織走向獨立化，并促使其向服務型組織轉變。三是規范農村公共服務市場，保證各種公共服務供給主體在法制的軌道上合法經營、公平競爭、協調合作。其次，建立高效、透明和法治化的鄉鎮公共服務和社會管理機制。高效、透明地為“三農”服務是保留鄉鎮政府建制的根本目的，也是其核心職責。所謂高效，既指高經濟效率，即注意投入與產出的比例，又指必須注重社會效益，確保社會全面健康發展。所謂透明，是指鄉鎮政府在各個環節都必須堅持信息公開，陽光操作，保證每個環節都接受有效而有力的監督。所謂法治，一方面鄉鎮政府必須“進一步強化法治觀念，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，把政府各項行政行為納入法制化的軌道”[11]；另一方面，法治絕不僅僅意味著政府官員要獨善其身，更重要的是要培育農民法治意識和行為習慣，建立農村法治環境。這不僅要求要加大法制宣傳和教育的力度，增強農民法制意識和知法、懂法、守法的能力，而且要求要徹底改造農村政治文化，從根本上營造法治鄉村的文化土壤和社會根基。

[1]徐勇.在鄉鎮體制改革中建立現代鄉鎮制度[J].社會科學,2006,(7).

[2]陳良鋒.建設“服務型”鄉鎮[J].瞭望,2007,(39).

[3]國務院關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知[J].國務院公報，2001，(15).

[4]金太軍.鄉鎮機構改革:挑戰與對策[M].廣州:廣東人民出版社,2005:3.

[5]謝慶奎.中國地方政府體制概論[M].北京:中國廣播電視出版社,1998:18.

[6]周飛舟.從汲取型政權到懸浮型政權[J].社會學研究,2006,(3).

[7]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008--28.

[8]徐勇.“再識農戶”與社會化小農的建構[J].華中師范大學學報,2006,(3).

[9]遲福林,方栓喜.加快建設公共服務型政府的若干建議[J].經濟研究參考,2004,(13).

[10]桑玉成.建設一個高效能的服務型政府[N].文匯報,2008-03-17.

[11]唐鐵漢.努力建設公共服務型政府[N].光明日報,2005-07-13.

D67

A

02-7408（20）05-0018-03

國家社科基金青年課題“財政困境下的鄉鎮治理模式轉換研究”（09CZZ029）；江蘇省教育廳高校哲社課題“江蘇新農村建設與農村新型‘政治人’塑造研究”（09SJB8008）

祝天智（1975-），男，山東定陶人，徐州師范大學副教授，政治學博士，主要從事地方政府管理研究。

[責任編輯：張亞茹]