“拼民生”成地方競爭新趨勢

　　拼民生還是GDP，這是個問題
　　有什么樣的政績觀，就會有什么樣的地方政府競爭。最近，地方競爭開始向民生領域拓展，一些縣市實施全民免費醫療、教育。而更多沒有進行相應嘗試的地方，是政府“巧婦難為無米之炊”，還是執政觀念有差異？如何避免民生投入成為領導的面子工程？如何避免民生競爭重蹈GDP競爭的無序狀態？這些問題都需要我們冷靜思考。
　　
　　隨著改革開放的深入，試點改革逐步過渡到全面改革，經濟的開放以及地方政府之間的相互學習和模仿也促使地方競爭策略變得日趨雷同。由于財富增長最終會通過當地經濟增長的各項硬指標反映出來，尤其是GDP增長率是一個地方經濟綜合實力的體現，各地方政府官員的任期有限，為了能夠謀得更有利的升遷機會，通常都會在任期內全力追求當地經濟增長，這就不可避免地選擇短平快的增長方式，即所謂外延式的或者粗放式的增長，結果通過持續的高投資來獲得高資本積累，以及不斷地耗竭資源，以此為代價來換取高GDP增長率。
　　
　　唯GDP的地方競爭引發社會不公
　　
　　這樣一種地方政府競爭下的增長模式帶來了太多的問題，比如我們常常提起的重復建設、地方保護主義等等。同時也增加了中央調控經濟的難度。1994年我國推出了分稅制改革，加強了中央對地方的制度化的控制力度，也促使中央調控地方政府行為的工具和手段更加豐富和穩定。分稅制實施以后，一些地方政府開始通過制度創新來提高自身的競爭力。不過，由于地方政府考核制度以及官員管理制度沒有發生相應的變化，并且分稅制也沒有給予地方太多的自主權，這就使得地方政府競爭策略雖然有很大變化，但以經濟增長為核心的競爭模式卻沒有發生改變。
　　至少到目前為止，我國的經濟增長還是主要依賴資本，這就意味著促進增長的主要因素是投資，而不是勞動。投資拉動型增長的必然結果就是資源逐步耗竭；勞動所得收入份額很少；并且投資的波動導致整個宏觀經濟的波動，仍然具有宏觀調控周期的特征。進一步看，由于地方政府主要抓經濟建設，雖然失業問題不嚴重，但由于財政資源有限，招商引資競爭中的各種優惠政策會降低當地政府的財政收入，而重復建設以及基本建設投入過大，又導致了財政支出結構的失衡，公共支出比重相對較低。這種競爭的后果就是，有限的財力并不能用于當地居民身上，而是被少數人所享有。從而，這樣一種地方政府競爭帶來了更嚴重的社會不公平，必然會影響到未來的經濟持續增長以及社會穩定。
　　所以，表面上看，由于地方政府競爭帶來了我國經濟的持續高增長，讓很多外國人瞠目結舌，但正如當年的亞洲奇跡一樣，埋藏有無數的隱患。金融危機讓許多人認識到，30年的增長形成了對投資和出口的嚴重依賴，如果要降低未來經濟風險，增強經濟安全，只有刺激內需，提高國內消費水平，才能夠實現。不過一旦想到這一點，就會陷入一個窘境當中，那就是改革開放30多年雖然使得居民財富水平全面增長，但相互之間的收入差距卻在拉大，用基尼系數來度量，我國達到0.47，已經處于分配最不公的國家和地區之列。這還僅僅是指收入，并沒有指其他的不公平方面。
　　很顯然，收入的不公平會導致居民提高消費水平的意愿以及空間都非常有限，而收入之外的其他方面的不公平又導致居民獲取收入的難度增大，進而會加大收入分配的不公平。其中最嚴重的大概就是居民所享有的公共服務的不公平。缺乏必要的人力資本積累，以及基本的醫療和養老保障，富者越富、窮者越窮的現象會持續惡化，財富會逐步遠離大多數中低收入階層，從而使得整個社會的不公平可能會固化下來，并構成不穩定的根源。
　　
　　地方政府競爭的民生突破
　　
　　當各個地方政府競爭策略同質化，就會演變成價格戰，一些優質資本以及高端人才已經不在意地方所給予的優惠讓利，而是更看重當地的制度和公共服務等軟環境。近年來，一些地方政府已經注意到公共服務供給不足可能帶來的隱患，并且認識到，僅僅依靠單純的政策優惠來招商引資很難達到目的了，于是采取了差別競爭策略，通過改進當地的公共服務水平，來吸引這些優質資本和高端人才流入并扎根。隨著市場化的深入，居民遷移成本降低，一些地方主動修改戶籍管理制度來適應城市化的大趨勢，也客觀上弱化了地方保護主義，激勵了地方政府進行差別競爭。 從而可以看到，越來越多的地方政府開始注意公共服務的供給。這種公共支出的競爭較早出現在經濟實力比較雄厚的一些城市或者縣市政府之間，他們為了更有利吸引高附加值產業扎根，逐步推行了差別競爭策略。同時迫使相關的低端產業轉移到內陸地區。這種做法使得這些城市獲得了持續的增長動力。
　　這些城市競爭模式的轉變也得益于另一個重要因素，那就是居民呼聲的作用。地方政府的基本功能就是給當地居民提供公共服務。但在過去的競爭模式下，地方政府主要關心的是當地的經濟增長，只要當地社會能夠保持最低限度的穩定，那么全力以赴追求高增長是必然的目標。在地方財力有限的情況下，公共服務供給必然不足、甚至缺位。所以我們才看到，各個地方街道很寬，游樂設施很豐富，辦公大樓很氣派，但老百姓的義務制教育還是得交錢，總是擔心老無所養，如此等等。居民把僅有的一些收入儲蓄起來，舍不得消費，其目的就是為了防范未來的不確定性。
　　隨著網絡技術、通訊技術以及傳媒的日益發達，居民表達自己呼聲的成本越來越低，同時信息傳播的快捷使得不同地區居民之間相互比較也越來越容易。居民通過對當地政府公共服務的直接評價，以及和其他地區政府行為的橫向比較，形成了有關當地政府行為的普遍呼聲，這種普遍呼聲起到了用手投票的作用，如果呼聲是負面的，就可能會增大官員的升遷成本，降低其升遷概率；如果呼聲是正面的，則會增大官員升遷的概率。正因為如此，越來越多的地方政府官員開始重視當地居民對政府行為的評價。由于當地居民對公共服務有著強烈的偏好，這也就激勵地方政府開始重視公共服務的供給。
　　地方政府的自主創新以及居民呼聲所產生的激勵引發了一些地方政府進行公共服務競爭。如陜西省吳起、廣東省東莞的石排鎮相繼提出免費教育，還有一些縣在搞全民免費醫療。地方政府率先在民生領域行動起來，無疑有利于當地民眾，更為教育與醫療體制改革突破困局提供了現實的路徑。不過，從事這類競爭不僅需要地方政府官員具備創新的勇氣和遠見，而且還需要當地政府具有足夠的財力。由于我國很多地方都屬于“吃飯”財政，臃腫的政府機關和事業單位已經把當地財力耗盡，使得政府無法向當地居民提供基本的公共服務。因此，迄今我們所能看到的地方政府公共服務競爭，僅僅局限在少數發達地區，特別是城市政府。所幸2008年開始的經濟衰退使得中央政府認識到，刺激內需的關鍵是解決日益嚴重的社會不公平現象，而這需要通過改進公共服務供給水平來實現。少數地方政府的差別競爭策略實踐為中央調整其對地方的考核制度提供了有利的依據，公共服務供給、可持續發展、甚至居民呼聲都得到了重視。可以預見，隨著中央對GDP之外的公共服務水平的重視，我國地方政府競爭將由過去以經濟建設為主，轉向經濟建設和公共服務并重的格局，這種地方政府競爭策略的轉變將對未來我國社會經濟走勢產生重大影響。(作者為中國人民大學經濟學院教授、博導)