《拆遷條例》之變:征收\\補償與拆遷

　　2009年的冬天，唐福珍自焚，北大五教授上書全國人大，終于將拆遷條例的是是非非在了政府官員面前，新的征收與拆遷條例似乎已經成為人們在2010年心愿之一。
　　
　　《城市房屋拆遷管理條例》 (以下簡稱《拆遷條例》)將被新條例取代的消息傳開以來，多地出現了突擊拆遷事件。2009年12月29日，建議全國人大常委會修改《拆遷條例》的北大五學者，再次向全國人大建言，要防止條例修訂期間突擊拆遷。
　　拆遷已經成為了一個驚心動魄的話題，總是與各種各樣的悲劇或者鬧劇聯系在一起。每天都有數以萬計的拆遷在中華大地上展開，“China”也被人們戲稱為“拆呢”。2009年的冬天，唐福珍的自焚與北大五教授的上書，終于將《拆遷條例》的是是非非擺在了政府官員面前。此事件被中國人民大學法學院憲法與行政法治研究中心評為2009年“十大憲法實例”之首。
　　
　　唐福珍的悲劇
　　
　　2009年11月13日，成都市金牛區天回鎮金華村的唐福珍在自家樓房頂上自焚，以阻止全副武裝的執法拆遷隊強制拆遷房屋。47歲的唐福珍因搶救無效而死亡。據唐福珍的丈夫胡昌明講，2005年7月街道辦與胡交涉，修路需要拆除胡的企業用房，因為該房是違章建筑，當時只答應補償90萬元，幾次調整后補償費提高至217萬元。胡昌明認為，他陸續投入700余萬元，難以接受217萬元的補償。
　　然而，事情還有鮮為人知的另一面，天涯“百姓聲音”欄目一位叫“元聰”的網友發表了一篇《實地探訪追查唐福珍事件真相》的帖子。帖子里描述了金華村的情況， “這是一個發展緩慢的城郊結合部，臟亂差比較嚴重，灰塵很大。公交車、大卡車、摩托車、自行車、三輪車擠在一條狹窄的道路上，慢慢磨起走，行人穿來穿去。”帖子里提到，“據旁邊一個大爺說，路是通往川陜路的一條大道，因為唐家的關系，修了很多年一直沒修通，人來人往很不方便，兩條斷頭路因為唐家的房子一直接不起，現在路窄，每年都要出幾次車禍。政府來了幾次都沒搬動。”帖子還附上了胡家房子與公路的位置圖。
　　我們既為一個生命的逝去而扼腕嘆息，又對政府的尷尬處境有了些許了解。然而，暴力、極端的強拆手段，使得本來有理可占的政府，成為了眾矢之的。制度上的缺陷再一次以鮮血淋漓的方式暴露在公眾面前。
　　
　　針對《拆遷條例》的上書
　　
　　12月初，北大法學院的沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安等五位教授向全國人大常委會提出《關于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》。《建議》對《拆遷條例》提出了質疑。質疑的核心在于，要對單位、個人合法所有的房屋及其他不動產進行拆遷，首先要政府出面對房屋及其他不動產依法進行征收并給予補償。然而《拆遷條例》授權房屋拆遷管理部門在沒有履行征收程序之前，就可給予拆遷人拆遷許可，并將補償主體定位為拆遷人。
　　這樣一來，地方政府在實際運作中退居幕后，讓開發商與被拆遷人交涉，從而把補償這一核心問題推到拆遷階段，極易引發矛盾。從唐福珍案可以看出，由于不滿政府的補償數額，胡家才拒不拆遷。
　　之所以要區分征收與拆遷，區分主體是政府還是開發商，都是為了給被拆遷人或者說被征收人爭取更大的利益。北大法學院副院長沈巋說：“《拆遷條例》在制度設計上偏向于拆遷、而不顧公共利益與商業利益的區分，導致了拆遷人(尤其是追逐利潤的開發商)通常會得到地方政府的眷顧，導致了個別事件中被拆遷人受到極端不公正的對待。”
　　在五位教授的制度設計里，無公共利益則無征收，無補償則無征收，無征收則無拆遷，無法院的強制判決則無強制拆遷。最核心的變動就是，把“征收”這一概念納入到現行關于拆遷的法律框架之內。這一建議已經得到了國務院法制辦的認可，國務院法制辦正在擬定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》草案，以取代《拆遷條例》。
　　
　　何謂征收
　　
　　征收這個概念為大眾所熟知得益于2004年的修憲。2004年修正后的《憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”加上《物權法》第42條、《城市房地產管理法》第6條的規定，要通過征收獲得公民房屋的所有權，必須具備三個法定條件：(1)“為了公共利益”；(2) “依據法律規定的條件和程序”；(3)“給予補償”。
　　公共利益成為征收的必要前提。毫無疑問，在唐福珍一案中，為村民修路當然屬于公共利益的范疇。一般認為，修建公路、鐵路、機場、學校、醫院、水庫等公共設施都屬于公共利益。但是，如果將一片土地交給開發商來發展商業，用來建商場、超市、工廠或者游樂園，算不算公共利益呢?大家或許還記得2007年重慶最牛“釘子戶”拒絕拆遷引發的軒然大波。細心的讀者會發現，開發商拆遷是為了建商業大樓，然而拆遷也得到了政府的許可。
　　對于何謂公共利益，沈巋表示：“確實存在模糊地帶。從美國的經驗看，法院在同一件事情上也會有截然相反的判決。但非常重要的一點是，政府必須在法庭上接受被征收人關于公共利益是否存在的挑戰，政府必須舉證證明自己的公共利益主張究竟在什么地方。”此意見已經反映給了國務院法制辦。
　　沈巋進一步認為，“有些表面上看起來是出于商業利益的開發，可能會有公共利益的成分在內。我完全可以想象：一個到城鎮投資建廠的大型公司，會給當地就業、稅收、相關產業發展甚至環保(如果是新興產業的話)帶來巨大的好處。但這都必須以比較確鑿的數據說話。”
　　每一個國家在工業化、城市化的進程中都無可避免需要征收私人土地、房屋，以進行大規模的建設。莫頓·J，霍維茨所著《美國法的變遷(1780～1860)》提到，在1780～1860美國工業化迅猛進行的時期，政府征收私人所有的土地和房屋，交給開發商建設鐵路，也屬于公共用途(publicuse)。要知道，當時美國的鐵路完全歸私人所有、由私人經營。可見，公共利益這個概念并不是一成不變的。
　　2004年，《紐約時報》說服政府用“公共利益”為由征收紐約市40～41街，建《紐約時報》新辦公大樓。原居民拒絕搬遷，成為釘子戶，上訴至紐約州的最高法院。但紐約高法認為那條街的建筑是“危房”(blighted property)，《紐約時報》建新辦公大樓也屬于“公共利益”范疇。
　　除了公共利益之外，補償標準是另一個棘手的問題。《拆遷條例》規定，拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。
　　這樣原則性的規定過于粗陋，極易被人操控。唐福珍案和重慶釘子戶案件的爭議焦點，都是對補償數額不滿。沈巋建議，“在征收決定做出的同時，政府就提供基本的補償標準和方案。按市場評估價來確定房屋貨幣補償基準，并且要保證評估機構的中立性。是否可以考慮由評估機構的行業協會及主管部門統一列出具有較高信譽度的評估機構名單，在此名單范圍內，由征收部門與被征收人協商選定。”
　　有權利則有救濟，沈巋主張“如果被征收人不服，可以在這個階段提起訴訟，訴訟過程中既可以針對公共利益問題也可以針對補償問題，一旦法院判決支持政府決定，認為公共利益標準、合理補償標準都得到滿足，那么，政府征收決定就是合法有效的。”
　　國務院法制辦于2009年12月16日召開專家研討會討論《征收與拆遷補償條例》。據介紹，研討會有六大議題：關于公共利益如何界定問題；征收決定的程序問題；補償標準問題；拆遷的條件和程序問題；爭端解決機制問題；非因公共利益需要進行補償和拆遷問題。法制辦副主任郜風濤表示，整個拆遷思維將發生“根本性變化”：政府擬專設部門負責拆遷和補償，有望先補償再拆遷，房主如對拆遷有異議，可提起訴訟。
　　土地和房屋的征收拆遷，是城市化的重要助推力之一。中國大規模地進行城市建設，也就是近十年的事情。對于中國而言，城市化進程遠遠沒有結束。然而，我們不能漠視鮮血和人命換來的教訓。2009年末，唐福珍自焚引發的人心震動，以北大五教授的上書以及國務院法制辦的及時回應而告終。在這個寒冷的冬天，希望這個消息帶給那些有恒產的人們些許溫