農村土地股份合作制下農地產權界定探析

　　[摘要]農村土地股份合作制的首要問題是農村集體土地產權界定問題。有效的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉讓性、穩定性、延續性的特征；有效的產權界定可以實現促進經濟效率提高、激勵行為主體、促進財富和資本積累的經濟功能。農村土地股份合作制下農地產權界定要按照有效產權結構的特征要求進行：農地所有權界定方面，要排除鄉鎮一級政府及其經濟組織作為土地集體所有者的代表，確立行政村和村民小組兩級的農地集體所有者的代表；農地使用權界定方面，將農地使用權——承包經營權分離為承包權與經營權，農民擁有承包權并折股入社，合作社則獲得實質上的使用權——經營權，同時，推進農地承包經營權的長期化；最后界定各農地產權主體的權利。
　　[關鍵字]農村土地股份合作制；產權結構；產權界定；農地產權
　　[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2010)27-0135-03
　　
　　1　引言
　　
　　農村土地股份合作制于20世紀80年代中期發軔于廣東南海，之后在江蘇、浙江等沿海經濟發達地區得到迅速推廣，在遼、湘、豫、川等地區有所擴展。農村土地股份合作制有效地解決了土地分散經營與農業現代化、分戶經營與產業化、小生產與大市場之間的矛盾；將農戶的土地承包經營權通過價值化和股權化變成股份分紅權，從而實現農民土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又加快了農民向城鎮和第二、三產業轉移，顯示了其強大的生命力。
　　農村土地股份合作制，就是在堅持農村土地集體所有制的基礎上，具有土地承包經營權的農戶，按照自愿、互利的原則，把土地以承包權股權化的形式交給村集體成立的土地股份合作社統一管理和經營，并按股分紅的一種經濟組織形式。一般做法是，將集體所有土地按土地功能進行統一規劃，按土地質量、用途及人口將土地折股量化給農民，組建土地股份合作社，設立股東(代表)大會、董事會和監事會，對土地實行統一規劃、經營，然后把土地重新拿來招標發包給企業、個人或其他組織，用于農業規模經營或工業用地，農民按持股份額從合作社獲取股息或紅利。農村土地股份合作制是集農民、集體、企業、國家等多元主體利益于一體的一種均衡機制，有效地實現了集體目標和土地使用效率目標的統一。
　　土地股份合作制是農地產權制度的一種創新，其推行的首要前提是對農地產權進行清晰的界定。農地產權界定的目的是將農地產權的外部效應(潛在利潤)內部化，降低農地交易費用，提高農地資源配置效率。農地產權界定越明晰。越有利于農地資源的優化配置，越有利于土地股份合作制的有效運行。因此，農村土地股份合作制的首要問題是農村集體土地產權界定問題，有效的農地產權界定對農村土地股份合作社的建立與運作具有重大意義。
　　
　　2　有效產權界定的相關理論
　　
　　2.1　有效產權結構的特征
　　現代產權經濟學認為，能夠形成有效激勵的產權結構具有以下特征：
　　(1)完整性。完整性的產權是包括資源利用的所有權利的“權利束”，如果權利所有者對其所擁有的權利具有排他的使用權、獨享的收益權和自由的處分權，那么他所擁有的產權就是完整的；對其中一項或全部全能的限制或禁止，則會造成產權的殘缺。必須指出的是，完整性的產權只是一種理想狀態，實際生活中的任何產權不可能是完整的，但是具備了關鍵權利束(如收益權、轉讓權等)，也就具備了有效產權結構的基本條件。
　　(2)排他性。排他的產權是由權利所有者獨自行使或享有的產權，除此之外無任何人能堅持行使或享有。排他性是產權完整性的一個重要表征，對排他性的限制或削弱會導致產權殘缺。
　　(3)明晰性。“權利束”邊界清晰、確定的產權屬于明晰的產權；權利界定不清和權屬轉移中權利歸屬不明確的產權則是模糊的產權。完整性、排他性與明晰性是等價的命題，完整、排他的產權通常是明晰的產權。
　　(4)可分割性與可轉讓性。即權利束中的各項權能可以分割、不同權能可以由不同的主體分別享有和行使，權能也可以在主體間自由交易。
　　(5)穩定性與延續性。主體享有的法定或約定權利不得非法侵蝕和剝奪，并且權利期限具有長期性。
　　
　　2.2　有效產權界定的功能
　　有效的產權界定可以實現以下三種經濟功能：
　　第一，產權清晰可以降低交易費用、擴大交易規模，從而促進經濟效率的提高。產權清晰是市場交易的基礎，人們可以根據清晰的產權規則來決定與他人進行權利交換時的具體合約形式，增加交易頻率，擴大交易規模；而交易的發展可以促進分工和專業化，實現整體經濟效率的改進。
　　第二，產權的明確界定可以激勵行為主體的勞動投入，激勵社會成員的生產性努力。因為在產權清晰的條件下'人們對剩余的分配會有一個穩定的預期。投入結果的分配與投入數量一致，這是人們進行生產性活動的內在動力。
　　第三，產權制度可以通過對權利束的清晰界定，影響人們的積累，促進財富和資本的形成。
　　因此，農村土地股份合作制下農地產權的界定要按照有效產權結構的特征要求進行，建立有效的農地產權結構，為農村土地股份合作制的有效推行創造良好的前提條件。
　　
　　3 農村土地股份合作制下農地產權的有效界定
　　　
　　農村土地所有權問題涉及農民集體、所有者代表以及農民個人三個主體，界定農村土地產權之前有必要弄清楚這三者之間的關系。農民集體是土地所有權主體，是由該集體內部的所有農民個人所組成的集合。所有者代表為各級集體組織(鄉鎮政府、村民委員會或村民小組)，他們僅僅是代表農民集體行使相關權利的組織，而不是所有權人。他們與農民集體存在一種委托一代理關系，即委托人為農民集體，代理人為各級集體組織，簡言之，是由相對多數的農民委托少數的村干部代理行使土地所有權。其主要目的是為了避免農民集體必須通過集體行動來實現公有產權帶來的不經濟，減少交易費用。
　　
　　3.1　農地所有權的界定
　　按照有效產權結構排他性和清晰性的特征，強化土地使用權(即承包經營權)，淡化和弱化土地集體所有權，遏制集體所有權對土地使用權的侵蝕。
　　現代產權經濟學關于產權的討論，多是以產權的功能為邏輯起點。被學術界廣泛認同的德姆塞茨關于產權的定義，本質上就是從對產權功能和作用的理解來定義產權的。不論是現代產權經濟學理論的研究，還是現代財產法的研究、制定，對“財產權”的理解都逐步由“以所有為中心”向“以利用為中心”轉變。對所有權的過分強調往往導致資源的低效率使用；如何使資源得到合理利用，是法律制度，特別是財產法律制度的中心問題(于銘磊，2003)，更應該作為產權制度設置的出發點。另外，自20世紀以來，特別是第二次世界大戰以來，農地產權理論和法律制度呈現出從注重歸屬到注重利用的發展趨勢。所以，在農村土地股份合作制的具體操作中，應該通過法律制度和具體的規章制度安排，嚴格限定土地所有權主體的權限，減少土地所有者對農民土地承包經營權的干預，以使土地資源得到有效利用。
　　3.1.1　排除鄉鎮一級政府及其經濟組織作為土地集體所有者的代表
　　我國現行土地制度規定，農村集體土地所有權主體可分為三級：鄉鎮農民所有、村農民所有、村民小組農民所有-而這三者均不具備法俸人格，且這三級集體的界限很難分清，導致土地所有者主體模糊，農地所有權界定不清，土地集體所有權事實上處于虛置狀態。所有權主體的非明晰化造成了權力真空，使土地集體所有在一定意義上演變為鄉村干部等權勢階層所有，所產生的最嚴重問題就是對農民土地財產權不斷的侵蝕和耕地的大量流失。
　　鄉鎮政府及其經濟組織擁有集體土地所有者的代表，是人民公社體制的歷史延續。人民公社在法理上是政社合一單位，既是經濟組織也是政權組織；但是現在的鄉鎮政府是性質明確的國家基層政權組織，代表國家意志，行使政府權力，作為農村土地集體所有者的代表已不適合市場經濟發展的要求。排除鄉鎮作為集體土地所有者代表，有利于截斷基層政權與集體土地的利益紐帶，有利于避免基層政府和村級集體的利益共謀，有利于從根本上屏蔽鄉鎮政府及其經濟組織對農民土地財產權利的侵蝕。
　　3.1.2　確立行政村和村民小組兩級的農地集體所有者的代表
　　村民委員會和村民小組兩級有利益的一致性和管理功能的互補性。在目前情況下，任何一級組織單位成為農村土地產權主體代表都不能有效地管理集體農地。村、組兩級產權主體代表是組織資源和農地資源的最優配置。
　　村民小組的組織生產經營職能已經大大弱化，不能有效行使農地產權主體的職能。另外，第一輪承包基本上是以生產隊為單位進行，農民已經以村民小組為基本單位結成利益關系。村民小組還具有產權鏈短，行政色彩少的特點，以這一級作為農地所有者的代表，不僅制度安排費用最省，而且能夠通過使農戶集體利益與自家利益密切相關，比較切實保護集體產權和集體利益，有利于提高農地利用效率。
　　我國的村民委員會是根據《村民委員會組織法》而建立，有合法的社區自治權和村級經濟的管理職能，行政組織相對健全，有明確的職能分工，有管理農地的能力，而行政村之間比村民小組之間有更為明確的邊界，從而能有效地行使農地所有者代表的權責一因此，一個可行的辦法就是村民小組委托村民委員會代行產權主體代表的職能，負責對集體所有的農地的管理，作為發包方對單位和個人使用集體農地進行登記造冊，并報縣級人民政府備案。
　　
　　3.2　農地使用權的界定
　　根據有效產權結構可分割性和可轉讓性的特征，推進農地家庭承包權的獨立化，并股權化，實現土地流轉。同時，根據穩定性和延續性的特征，推進農地家庭承包(經營)權的長期化。
　　3.2.1　將農地使用權——承包經營權分離為承包權與經營權
　　農民家庭承包經營權是憑借集體的成員身份以承包形式從集體獲得的一種特殊權利，人們一般又把承包經營權等同于使用權。由于產權具有可分割性，因此，在農村土地股份合作制下，可以將農地的承包經營權分割為農地承包權和農地經營權。從而農地產權結構分解為三種權利：農地所有權、農地承包權和農地經營權。這時，農地承包權和農地經營權都各自成為一種獨立的權能。
　　農民憑借其為集體成員的身份獲得農地承包權，并折股，加入村集體的土地股份合作社，成為其股東，并按股從土地股份合作社獲取股息或紅利。這樣，通過向農民配置股權，把農地承包權轉化為收益權，以價值形態的形式把農民的農地承包權長期確定下來。
　　土地合作社則獲得了農地的經營權。這樣，通過農地承包權人股，把農地經營權(實質上的使用權)和收益權分離，使得合作社能對土地在整體上進行規劃利用。農地的經營權全部收歸社區的土地股份合作社后，由合作社作統一經營、規劃，采取投標或招標方式將土地出租或包給企業、個人或其他組織，用于農業規模經營或工業用地。這樣，通過農地產權的流轉實現了土地的流轉，優化配置了土地資源。
　　3.2.2　推進農地家庭承包權的長期化
　　農民以土地承包權人股土地合作社，農民承包權的期限是土地股份合作社存續期的上限，所以農民承包權的穩定性和延續性是土地股份合作社穩定發展的前提，必須推進農地家庭承包權的長期化。
　　農地家庭承包權的長期化有利于限制外部主體侵犯農民土地權益。目前，我國涉及農村土地制度方面的法律對農民與土地之間的關系仍界定為承包關系，規定了耕地承包經營期限為三十年，期滿后由承包人繼續承包。當前，在實現農土地經營期限長期化的基礎上，加快農土地使用權立法進程，以法律形式賦予農民的土地承包權長期化，從而為維護農民的土地權益提供法律后盾。在立法過程中，要注重對農地所有權主體、農地經營方式、農民享有的土地處置權能等環節進行具體規定，并輔之以必要的配套政策，完善農地使用權法。
　　
　　3.3　農地各產權主體權利的界定
　　村委員會或村民小組作為農地集體土地所有者的代表，行使所有者的權能，其擁有的的權利可歸納為：①法律上的最終歸屬權，不論使用權如何變動，農地集體所有權在法律上歸農民集體所擁有；②所屬農地的發包權，并且有權抵制非公用事業的非法征地，體現所有者的控制權；③對農地資產的保護權，包括對使用者提出培肥地力、改善土壤、環境保護等要求，使農地資產保值或增值；④對使用者的監督權，有權監督使用者不改變農地使用用途，依法制定所屬農地的長遠利用規劃；⑤部分收益權，即所有者主體可以依法提取所屬農地的收益。
　　村集體的土地股份合作社作為農地的經營者，行使使用者的權能，其擁有的權利可歸納為：①經營管理權，合作社統一規劃、經營、管理入股的農地；②轉包權，合作社將所屬農地采取投標、招標的方式將土地出租或包給企業、個人或其他組織，用于農業規模經營或工業用地；③收益分配權，合作社制定年度分配方案，將其收益按合作社章程規定的比例提取集體留成，再根據股份分配給股東。
　　農民作為土地股份合作社的股東，擁有的權利可歸納為：①收益權，按人股份額從合作社獲取股息或紅利；②股份所有權，社員享有的股份不具有完整的所有權，承包期內可以繼承、饋贈，經本合作社和村委會同意可以轉讓，但不能抵押；③表決權，有權參加本社的社員會議，并享有表決權；④選舉權和被選舉權，股東代表大會是土地股份合作社的最高權力機構，社員享有選舉股東代表的選舉權和被選舉為股東代表的被選舉權；⑤對合作社經營管理、財務等有知情權和監督權；⑥合作社終止后，依法取得土地承包經營權。
　　
　　4　結論
　　
　　農地產權的有效界定是農村土地股份合作制的前提。按照有效產權結構的特征進行農地產權界定，建立有效的農地產權結構：確立行政村和村民小組兩級的農地集體所有者的代表；將承包經營權分離為承包權與經營權，農民擁有承包權并折股人社，合作社獲得實質上的使用權——經營權；農地各產權主體的權利根據其所擁有的產權進行界