中國“國家主義經濟模式”何處去

　　作者簡介：
　　
　　鄭永年，新加坡國立大學東亞研究所所長，英國諾丁漢大學當代中國學學院中國政策研究所教授、研究主任。
　　黃彥杰，就職于新加坡國立大學。
　　摘要：中國的“國家主義”傳統已經延續了兩千年。近代以來，在內憂外患的環境下，這套模式總是和危機難舍難分。這次國家應對“全球金融危機”的積極策略，又進一步使得國家力量在國民經濟生活中無邊界、無效率地膨脹。從現在看來，經濟國家主義的過于強大造成的問題已經超過了它對整個中國經濟的正面功能，甚至對中國經濟社會的長期可持續發展造成了威脅。某種意義上說，中國現在缺乏的是應對“常態”的模式。當經濟增長和社會變遷成為常態，為了讓經濟增長變得百姓持續，就必須找到一個合理的模式，使得經濟增長本身與社會整合相互促進。
　　關鍵詞：經濟國家主義經濟模式國有企業結構性改革
　　中圖分類號：F120.3
　　
　　最近幾個月，沸騰的中國房地產市場迎來了一群新的玩家：大型國企。一方面，各大國有房地產商發動強大攻勢，不惜重金奪取大量黃金地段，從而將已經很高的地價推向新高；另—方面，那些不主營房地產業務的央企也紛沓而至，力圖在日漸擴大的地產市場上分一杯羹。在國有經濟已經控制了電信、石油、煤礦、煙草、電力、航運等利潤最高、效益最好的壟斷行業后，房地產業似乎在成為下一個熱門，因為土地幾乎是整個經濟體系里尚未被占有和開發殆盡的唯—核心資源。
　　我們可以把中國這種獨具特色的經濟模式叫做“國家主義經濟模式”(EConorpicStatism)，或者“經濟國家主義”。應該明確，它與現代西方的凱恩斯主義、前蘇聯的斯大林體制、北歐模式和中國毛澤東時代的計劃經濟模式迥然不同，是地地道道的“中國模式”。所謂經濟國家主義，是指國家對經濟生活的某些關鍵領域和環節全面控制和支配，尤其是在信貸、土地、流通、資源等關乎宏觀經濟全局的核心領域，以行政權力和政府運作代替市場機制和私營企業。
　　
　　從“鹽鐵官營”到“央企時代”
　　
　　中國國家主義經濟模式的形成可以追溯到戰國晚期的集權國家建構。根據西漢《鹽鐵論》的描述，這一模式已經支配了當時中國經濟的命脈。漢武帝時代國家掌握的鹽鐵酒業，正是中國式“國有企業”的最早雛形，而群儒對于官方經濟政策的批評和質疑，包含了許多對民間資本最早的辯護。后來在王莽和王安石兩次大規模的改革中，政府又曾嘗試系統和全面地控制整個社會經濟，最大限度地掌握資源和財富，動員全部的社會剩余進行戰爭或社會改造。王莽事無巨細的國營壟斷計劃和針對所有大小行業的營業稅，大概是歷史上最全面的一次經濟“國有化”戰略。王安石提出的國有對農村信貸和商業的壟斷性經營，也算是世界上頭一遭如此大規模地推行國有銀行和供銷制度了。
　　“國家主義”大多時候不會太泛濫，國家在常態下也給予民營經濟發展空間，而把主導權限于國民經濟的部分關鍵領域，基本上能夠在國有經濟和民營經濟之間維持一個平衡。
　　如果說“經濟國家主義”有其深遠的歷史根源，那么近代以來各種內外因素更強化著中國的經濟國家主義。一言蔽之，近代中國的國家主義經濟模式是“危機”催生的，是清帝國和隨后的中國歷代政權在危機下被迫或者主動選擇的、由國家主導的制度變革。有兩點對這些變革至關重要：首先，這不是用一種全新的體系去取代舊體系，而是延續舊體系的某些規則，并且將一些潛在的可能性變成現實。其次，每一次制度變化又限定了下一輪發展和變化的路徑，也就是制度經濟學家所說的“路徑依賴”。
　　晚清危機的內憂外患，使得帝國被迫放棄千年來支配帝國權力的科舉制度及其相關的政治、文化、經濟制度，改變了上千年來文化一政治精英的統治格局，為社會力量的崛起奠定了基礎。兩次鴉片戰爭失利后的洋務運動雖然沒有從真正意義上提高中國的國力，但卻留下了“官督商辦”這—早期的“國企”制度模式，從國有軍工和重工業蔓延到民生產業；以日本侵華戰爭為契機，國民政府重組了國民經濟體系，建立了最早的集政治、社會、經濟功能于一身的大型國有企業和銀行，成為中華人民共和國建國以后國有企業和單位制度的起源；在與國民黨政府以及“三座大山”的對抗中，共產黨通過土地改革、農業集體化和第一個五年計劃徹底改變了中國的基本經濟制度，締造了新中國獨有的國家集權、政府主導的計劃經濟體制；后來，在冷戰的嚴酷環境和激烈競爭條件下'毛澤東發動了數次大規模的、改造中國經濟社會形態的政治運動，企圖引入地方社會力量直接參與國民經濟的集中管理，結果導致空前的危機；三十年前，在文革造成的巨大社會經濟危機面前，中國政府選擇了改革開放；二十年前，在蘇東體制垮臺之初，中國進一步選擇了社會主義市場經濟體制，有步驟地對國有企業、社會事業(事業單位)、稅收制度、外貿與金融體系進行了大刀闊斧的改革，其中又以“抓大放小”的國企改制以及集中稅權的分稅制改革最為關鍵。
　　1997年的亞洲金融危機和當前的全球金融危機都在促使中國經濟結構與發展戰略的調整。當年，通過朱镕基“抓大放小”的改革戰略，國家把大部分地方和小型國有企業的命運交于市場，而那些處于壟斷地位的全國性企業存留下來，成為龐大的中央直屬國有企業集團(央企)。這些在資源、信貸和政策等方面居于有利地位的經濟實體成為日益市場化格局下中國國家主義模式的新支柱，也標志著已經存在了兩千年的“中國模式”在當代得到了“完美復制”。
　　
　　“國家主義”利與弊
　　
　　從歷史角度看，這種誕生于危機的國家主義體制最大的優勢也確實在“危機時刻”才能得到全面體現。就拿最近的全球金融危機來看，中國無疑是政府反應最快、干預力度最強，同時也是效果最為明顯的國家。到目前為止，中央政府的“四萬億”刺激計劃和地方政府在異常松弛的信貸政策下投入的若干萬億“經濟刺激”方案已經頗見成效。這若千萬億到哪里去了?許多分析人士都認為，很大一部分正是流入了國有企業，尤其是央企手中，然后再流向各種金融、生產要素以及商品市場。于是就發生了目前正在展開的國企聲勢浩大的買地運動，從拉動內需、促進GDP快速增長這一點來看，它的作用無疑是正面的。
　　以央企為代表的中國經濟中強大的國家力量，除了有應付危機的優勢以外，還具有重大的政治和戰略意義。首先是國家對經濟活動的控制能力，強大的國有部門有利于國家執行某些經濟政策，尤其是擴張性財政和貨幣政策以及部分產業政策；其次，出于國家經濟安全的考慮。一些提供公共和國防產品的部門確實有必要或者只能處于國有資本控制之下。
　　但是，從現在看來，經濟國家主義的過于強大造成的問題已經超過了它對整個中國經濟的正面功能。甚至對中國經濟社會的長期可持續發展造成了威脅。
　　首先，過于強大的國家經濟主義已經間接成為許多經濟社會矛盾的根源。這一點和歷史上經濟國家主義的困局可以說是一脈相承。讓國有資本在許多關鍵性、戰略性部門扮演一個關鍵的甚至主導性的角色，這是可以理解的。但是，就像參加鹽鐵會議的儒家知識分子最先提到的，國有資本過度的膨脹將演變成“與民爭利”。眾所周知，在當今的制度安排下，中國的國有企業并沒有做到、也很難真正做到真正的黨政分開和政企分開，因此，國有資本在政策、價格和信貸等方面享受優待幾乎是不可避免的。這樣就造成國民經濟分配系統一系列的不平等和無效率。從產品市場看，許多服務商品的價格或者由于缺乏有效市場競爭而偏高，例如民航、銀行和能源；從資本市場看，雖然民營企業和個體創業者在他們所存在的行業里總體上效率更高，但融資卻比國企困難得多；從勞務市場看，大型國企、尤其是被稱為“豪門”的央企雇員的實際收入和福利要比同行業民企雇員收入高得多。比起國民經濟平均收入更是高出3～4倍有余，而勞動的價值和效率卻不一定更好，那些效益好、處于壟斷地位的大型國企如同一個個獨立王國，在國家與政府的羽翼下可以靈活分配壟斷“租金”，卻不一定能夠創造更多社會價值。這就導致社會財富的轉移而不是創造。其結果就是社會資源分配的扭曲和不平等，從而導致社會不滿的產生。
　　國家加強對經濟控制的一個重要依據就是擴大稅收，增強國家本身財力，進一步加強對經濟的引導與調控能力。的確，自從分稅制和“抓大放小”的國企改革實行后，各級政府，尤其是中央財政的收入得到明顯提高，而其中一大部分正是來自于國企。另—方面，從2007年起，中央政府也開始向部分國企征繳所謂“暴利稅”。但從長遠來看。過度的國家主義對稅基有極其負面的影響。這是因為上述“良性循環”在很大程度上取決于整個國家稅基的不斷增長，但是國家稅基的長期增長，取決于生產力水平的提高和國民收入的長期增長。而在資源有限的條件下，政府在政策法規上越是相對扶助國有企業，也就越壓抑生產率較高的私營部門的發展。
　　與許多發達國家不同，中國正處在一個許多資源尚未充分市場化的時代，城市化方興未艾，交通信息產業起步不久，金融市場尚未完全成型，最重要的“人口紅利”也還未結束。這一階段經濟增長的源泉很大程度上是“結構性”的，例如土地資源開發、人口轉移、基礎建設投資等，而不是來自于勞動生產率的提高、核心競爭力的形成和技術水平的提升。
　　現在，政府和國有企業之間形成了一種特殊的利益共同體：政策大幅度向國企傾斜。稅收也大力依靠國企，而民營企業和中小企業被這種歧視性的制度安排排斥在外。這就導致了國民經濟體系激勵機制宏觀上的嚴重扭曲，從而進一步導微觀層面的扭曲——壟斷性國企內部缺乏效率的激勵機制和治理結構。有理由懷疑，若千年后，當中國“結構性”增長要素開始枯竭的時候，缺乏核心競爭力的國企如何繼續為國家導向的經濟發展提供必要的稅基?甚至不需要等到那么遠。如果讓這種體制造成的畸形分配格局繼續發展，也逐漸會威脅到社會穩定，動搖經濟發展的基礎。從各國經濟發展經驗看，財富產生于在規制下開放的競爭，對外封閉的利益分配集團越多，一個國家的經濟發展就越僵化，以致走向停滯。這一基本規律適用于歷史上任何國家過度干預的體制，也同樣適用于當今的中國。
　　上世紀90年代中期之后的國企改革曾從戰略高度出發，力圖把央企打造成體現中國經濟國力的旗艦企業，讓它們開拓海外市場，與實力雄厚的海外集團一決高下，為中國的國家利益服務。最新的全球500強的名單上有24家央企集團，它們都是名副其實的“豪門”，在各自行業壟斷了整個中國市場的很大部分資源。這些企業能夠入圍，毫不奇怪，也完全符合當初的戰略構想。的確，從資產和市值上看，中國已經擁有了世界上最大的銀行、排在前列的石油公司和電信運營商，但這遠不能說明中國的央企就具有全球競爭力。與央企集團并立的絕大多數是海外私營集團，它們在資本效率、勞動生產力、公司治理和技術等方面仍然牢牢占據著絕對優勢。除了少數必須要“走出去”的資源型央企外，中國的“大航母”一般只是游弋在自己的“領海”，而這些領海很大程度上還是靠國內市場壟斷權力、國有銀行的無限支持以及防止跨國與民營企業進入的各種界碑來維持的。不過這并不妨礙它們擴張。與當初的構想不一樣。它們的擴張是橫向的、對內的。上面所說的國企向地產業的“大進軍”就是很好的一例。還有在鋼鐵行業，近來“國進民退”趨勢更為明顯。
　　
　　“結構性改革”如何入手
　　
　　近年來，改革中國經濟增長結構的呼聲越來越高。尤其是在這次金融危機之后，許多觀察家都認為中國的經濟增長模式在很多方面是難以為繼的。與日本和“四小龍”高增長期呈現出的收入和消費迅速增長不同，中國民間消費和私營部門工資收入的增長要大大落后于投資、儲蓄(很大程度上是政府和企業盈余)和政府稅收。截至2008年，中國的消費僅占GDP的35％，在世界各大經濟體中是最少的，而且比上世紀90年代還有回落。強大的國家力量控制了整個經濟的大多數核心資源，但卻缺少公平有效的方式將其轉化為社會財富與福利，而這些資源本來是可以為社會創造巨大的財富和購買力的。幾年里政府加大了對弱勢群體的轉移支付力度，這標志著一個新的再分配戰略的開始，但這還是無法改變生產和一次分配領域的扭曲局面。歸根結底，中國需要對國家主義經濟模式進行修正，在保持國家規制能力的基礎上“有所不為”，把一些由國有資本主導的領域逐漸向民間資本開放，從而引入競爭機制。不引入結構性改革，中國的經濟發展很難持續，經濟發展和社會正義、政治穩定之間的矛盾也會凸現出來。
　　結構性改革需要考量以下幾點：
　　有效監督國企。雖然現在國企的預算已經在自負盈虧的“硬約束”形式下，但它們的國家或地方的壟斷背景，再加上國家財政、金融、產業等方面的政策傾斜。使得這種約束缺乏意義，有時反而滋長了浪費。這一制度并沒有完全改變計劃經濟時代那樣的利益格局。國企既然掌握的是代表整個社會利益的國有資產，就應當接受民主監督和社會咨詢，基本財務應當向社會公開。
　　給國企劃界。政府應當對國有資本的擴張加以控制。除一些攸關國運的戰略性領域，國有資本的運用范圍應該有一個明確的界限。經濟學家普遍認為，除了極少涉及國家核心戰略利益和公共福利的產業實行國營外，對于那些產生巨大財富產業，國家應當主要讓私人經營、國家只是以抽稅的辦法來管理。
　　促進競爭。改革開放以來中國經濟的發展史已經證明，中國真正最有競爭力的現代企業，只有通過充分競爭的市場來培育；在這一過程中，國家可以積極引導和扶助某些行業(而不是個別企業)，但不能用行政手段去代替和干預競爭。
　　“藏富于民”。早在王莽變法之前，司馬遷就以為天下財富有限，非藏于民即藏于官，與其藏于宮，不如藏于民。現代經濟學家普遍認為，除了極少涉及國家核心利益和公共福利的產業，競爭下的私營企業總是比國有企業有更大的活力。對于那些社會福利的，對于那些產生巨大財富產業，國家應當主要以私人經營、國家抽稅的辦法來管理。
　　中國的“國家主義”傳統已經延續了兩千年。近代以來，在內憂外患的環境下，這套模式總是和危機難舍難分。這次國家應對“全球金融危機”的積極策略，又進一步使得國家力量在國民經濟生活中無邊界、無效率地膨脹。
　　某種意義上說，中國現在缺乏的是應對“常態”的模式。當經濟增長和社會變遷成為常態，為了讓經濟增長變得可持續，就必須找到一個合理的模式，使得經濟增長本身與社會整合相互促進。為此，以增強國家力量(政府力量)為最終目的的國家主義戰略顯然是不夠的。這是因為目前增強國家經濟力量的利益的受益人只局限于那些政府和國企的工作人員，而他們只是整個社會的—小部分，不均衡的分配制度，尤其是秘而不宣的“灰色收入’和隱性福利制度，在不同群體之間造成了巨大鴻溝，進而威脅國家與社會之間的互信。讓以民營資金代表的社會力量的利益獲得自我表達和發揮的空間，不僅可以提高經濟整體的運行效率，更可以避免未來社會危機的產生。(摘自：《中國企業家》200g年第18期編輯：張小玲)
　　
　　編者后記
　　
　　2009年，“國進民退”景象再次進入人們的視野，引發空前的熱議。一方面，央企兇猛，從進軍全球500強榜單，到海外并購，到“地王