必須重新認識小城鎮的戰略地位

　　作者簡介：
　　
　　彭真懷，北京大學政治發展與政府管理研究所研究員，中國地方政府研究院院長。從1996年開始研究宏觀經濟和區域發展戰略，對西部開發和東北振興的政策執行和政策實施提出了許多重要的建議。
　　摘要：把小城鎮發展作為城鄉統籌的真正抓手，是根據我國國情所得出的一個邏輯結論。小城鎮關聯度高、影響面大，是擴大內需的總抓手。
　　關鍵詞：小城鎮發展一號文件　戰略地位
　　中圖分類號：F292
　　
　　把小城鎮發展作為城鄉統籌的真正抓手，是根據我國國情所得出的一個邏輯結論。以今年的中央一號文件的發布為契機，必須從概念上澄清對小城鎮發展的認識。
　　什么是城鎮化?從字面上理解，就是農村人口成為小城鎮人口的過程，在這個過程中，第二、第三產業不斷向小城鎮聚集。今年的中央一號文件提出，把加強中小城市和小城鎮發展作為重點，并要求推進城鎮化發展的制度創新。
　　從城市化到城鎮化，不同點在于小城鎮能夠促進農民就地就近轉移就業，是我國經濟發展的一個重要引擎。當前，我國經濟面臨國內結構性轉變和國際周期性調整雙重挑戰，從啟動國內需求的角度出發，只有小城鎮才能有效回應外部沖擊，使我國經濟走出危機影響，真正走向復蘇。今年一號文件的政策取向，既重視小城鎮對經濟社會發展的作用，也揭示了急需解決的問題。這些問題包括：
　　
　　一、扶持政策缺乏協調
　　
　　地方政府支持小城鎮發展的積極性很高，但是有關扶持政策協調性不夠，政策措施偏好大中小城市，城市支持農村、工業反哺農業的力度不夠，備吹各的號，各唱備的調，沒有形成推動小城鎮協調發展的合力。
　　
　　二、規劃管理水平偏低
　　
　　小城鎮規劃水平不高是一個非常普遍的現象，目標定位不明確，重點不突出，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接。有的規劃已經到期或即將到期，有的規劃可操作性不足，缺少有效實施手段。
　　
　　三、地方財政配套困難
　　
　　1994年中央與地方實行分稅制改革以后，中央和省對市、縣(市、區)兩級的財政分配體制進行了多次調整，大部分縣(市、區)是“吃飯財政”，有的甚至是“討飯財政”。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮基礎設施、公共設施和環境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。
　　
　　四、體制改革相對滯后
　　
　　小城鎮發展資金短缺，本質上是農村金融體系制度薄弱。金融體系像毛細血管一樣滲透到農村，把錢吸上來，但返回小城鎮的卻是少數。小城鎮傳統管理模式的體制性難題有待突破。鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免等措施很難適應經濟社會發展要求，很難適應改革所帶來的資金來源變化，很難適應人、財、物管理模式的變化。
　　
　　五、增長機制尚未形成
　　
　　鄉鎮企業絕大多數改制為民營企業，就地消化農村勞動力的傳統模式發生了變化，通過鄉鎮政府辦企業、以工哺農、以工興鎮的機制已經衰退，但新的增長機制并沒有同步形成，產業同構的問題比較普遍。
　　當然，造成以上問題的原因是非常復雜的。但這些問題不解決，勢必影響今年一號文件的落實，勢必影響城鄉統籌發展的大局。讓人擔心的是，許多地方對城市發展依然十分偏愛，還在拆了舊城建新城，搞了小城搞大城，這樣做當然容易出成效。一些人錯誤地認為小城鎮效益比較低，集聚功能和輻射功能有限，難以規范和管理。由于財力、認識、決心等原因，他們對落實今年的一號文件很可能喊得多做得少，執行不力。
　　小城鎮關聯度高、影響面大，是擴大內需的總抓手。落實今年一號文件的所有政策，都應當指向這個落腳點。小城鎮相對有條件加強水利、能源、電力、通訊、信息和生態環境建設，搭建農村基礎教育、科技推廣、養老保險和醫療保障等社會公共品的服務平臺。如果以一號文件為契機，順勢形成以小城鎮為抓手的一攬子經濟政策，加大對小城鎮的投資力度，就可以調整農村利益格局，釋放農村創新能量，為內需型經濟奠定長期的利好基礎，打造多個具有較強服務能力和輻射能力的農村經濟增長點。
　　在怎樣應對危機后發展這個問題上，一些地方還在拼湊上億甚至幾十億的大項目，很容易造成災難性的重復建設。相比之下，小城鎮具備大容量的國內市場，需求旺盛，是啟動消費的推進器，可以肖化過剩的產能。作為一種投資行為，小城鎮的道路、橋梁和房屋建設，能夠直接拉動建材、冶金和機電等產品需求，提供大量就業崗位；作為一種消費行為，小城鎮對啟動農村消費市場具有示范和輻射作用，能夠改變量入為出的傳統觀念，可以促進農村消費上一個新臺階，在全國形成拉動經濟增長的大格局。
　　還應當看到，小城鎮是連接城鄉和工農的紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。很多人都意識到“城市腿長、農村腿短”的狀況對國家長期繁榮穩定正在構成風險，但又找不到統籌城鄉的關節點。其實，以小城鎮統籌城鄉發展，就能夠增強對農民就業的承載力和居住的吸引力，有利于增加農民收入，為傳播現代生產和生活方式奠定經濟基礎，逐步改變“重城市、輕農村，先市民、后農民”的做法，逐步扭轉“城市像歐洲、農村像非洲”的現狀，對城鄉經濟增長具有直接的推動作用。
　　要強調的是，小城鎮還是吸納就業的蓄水池。農民占我國人口總量的70％，農業就業占就業總量的50％。這個基本國情，決定了大部分人口只能停留在傳統的農村停留在傳統的農業生產領域。在可預見的將來，我國還不可能出現人口從大中小城市向農村倒流，而只能是農村人口向小城鎮轉移就業。在這種形勢下，小城鎮最終變發揮蓄水池作用，把發展小城鎮與新農村建設緊密結合起來，不能搞兩張皮。推動城鄉由二元變一元，由分割到融合。我認為只有通過小城鎮才能實現。如果就農村談農村、就城市談城市，不講農村^口城鎮化，今年的一號文件就難以取得實效。
　　
　　編輯后記
　　
　　星羅棋布的小城鎮，是社會生產力發展到一定階段的產物，是商品生產和商品交換的依托，是發展鄉鎮企業的基地，是農村的政治、經濟、史，七、科技中心。加快建設小城鎮，使農村多余勞動力就地消化，砒不離鄉，進廠不進“城”，是農村形勢發展的需要，是建設社會主義精神文明和物質文明的需要，是經濟與社會發展的必然趨勢，是建設具有中國特色的社會主義的—個重要戰略署。
　　“十五”期間，一些中小城市實施“小城鎮、大戰略”的方針，多渠道籌集資金，實行綜合開發，滾動發展，引導和培育了一批區位產業優勢明顯的潛力鄉鎮，城鎮建設取得了實質性的進展。從建設共產主義的長遠觀點來看，逐步縮小“三大差別”，也主要依賴于小城鎮的建設和發