二千前的“國進民退”大辯論

　　賢良文學們所說的“天子不言多少，諸侯不言利害，大夫不言得喪。”提出了一個至今仍非常適用的憲政原則，即政府只能以適當的稅率收稅的形式，而不是經營一般性商業的形式獲得提供公共物品的資源。政府一旦從公共物品提供者及收稅者變為市場中的競爭者，就會有與其他競爭者相沖突的利益，就可能利用手中的公權力做出有利于自己的對市場的干預，甚至對其競爭對手的侵害。這樣一來，政府就違背了自己得以成立的基本性質，即提供“義”這種公共物品。一旦社會上一些人或企業的產權受到侵犯，整個產權體系就受到破壞；一旦一些企業可以不遵循市場規則，整個市場制度就會崩塌；“義”就可能蕩然無存。政府也就會失去其存在的經濟合理性，從而失去政治合法性的基礎。
　　
　　令人驚奇的鹽鐵大辯論
　　
　　臺灣大學的陳昭瑛教授是徐復觀先生的女弟子。為傳承徐先生的學說，今年舉辦了一個專門的研討會。她邀我參會，為此寄來一本徐先生的書——《兩漢思想史》，期待我寫一篇關于徐先生評論《鹽鐵論》的文章。最后文章寫成，題為《經濟自由與富國強兵》。不想辦理到臺灣的手續之復雜卻超出我的想象，最后沒有成行。
　　不過，陳教授的邀請還是促使我通讀了一遍《鹽鐵論》。使我感嘆的是，這樣一部千古文獻，卻一直束之高閣。第一個令人驚奇的地方是，這個關于是否要廢止朝廷對鹽鐵酒專賣的會議記錄，能夠如此細致完整地經歷兩千多年保存下來，在中國乃至世界都極為罕見，記錄中甚至還包含了論者的語氣和表情。第二個令人驚奇的地方是，辯論雙方的一方是握有重權的“御史大夫”，另一方是民間的“賢良文學”，卻能就一個正在實施著的重要制度進行辯論，這在今天也難以想象。第三個令人稱奇的地方是，盡管論辯雙方的主張相當對立，但自始至終都不失風度，既沒有人讓對方“住口”，也沒有人進行人身攻擊；即使在理屈詞窮之時，也只是“默然不對”。當然這并不意味著雙方總是客客氣氣，其中也少不了譏諷和機智的反唇相譏。最令我贊賞的是，當御史大夫譏“文學哀衣博帶，竊周公之服”時，后者當即反譏“文學竊周公之服，有司竊周公之位”。這場辯論不僅有思想的交鋒，還顯得分外生動。實際上，即使是在激烈的辯論中，雙方還是給后人留下不少千古名句。
　　然而，最為令人稱奇的，還是這個兩千多年前辯論的主題竟與今天的一場爭論極為相像。這就是所謂“國進民退”的爭論。在漢武帝時期，因進擊匈奴的需要，接受了桑弘羊的建議，實行了鹽、鐵和酒的國家專賣制度。后來漢武帝晚年發布《輪臺罪己詔》，對超出反擊匈奴范圍的過度的軍事征伐有所悔悟，轉為更為和平的政策。但直到漢昭帝時期，仍沒有取消的鹽鐵專賣制度引起了廣泛的不滿，才導致了《鹽鐵論》記載的大辯論。這就是在辯論“國”要不要退的問題。而在今天，在計劃經濟時期為重工業奠定基礎的國有企業在改革開放以后已經逐漸退出，但在近幾年又不退反進大舉進入競爭性產業領域，引起了社會上的爭論。
　　
　　主張鹽鐵專賣和主張“國進”的相似理由
　　
　　鹽鐵會議時，為鹽鐵專賣辯護的人說那是為了籌集抵御匈奴的軍費，而反對鹽鐵專賣的人則強調儒家的經典原則——“不與民爭利”。今天為“國進民退”辯護的人說國企的發展是為了實現國家戰略目標，而反對的人則強調經濟自由主義原則，堅持說政府及國有企業只應在公共物品領域或準公共物品領域活動。這就是我后來所謂的“經濟自由”與“富國強兵”之爭。我的結論是，這兩者其實并不矛盾。政府尊重經濟自由和輕徭薄賦的結果，是經濟繁榮和政府稅收總額的增長；再加上低稅率作為“仁政”的一種表現形式會激起民眾的認同，以及施及天下的仁政導致的國家間關系的和睦，會實現國家安全的目標。只有在短期的緊急情況下，在稅外征集資源才被認為是合理且合法的。而且一旦危機過去，就應取消。
　　主張鹽鐵專賣和主張“國進”的人都暗示，國有企業在競爭性產業中經營是為了給國家財政作出額外的貢獻，以彌補國防費用之不足。其實這是一個最為似是而非的說法。我們今天已經很難找到漢代的財政數據，但北宋的例子也很能說明問題。王安石的變法也是要在稅外挖掘一些財政資源，以對抗西復和遼國，結果除了直接與變法相關的部分有所收入外，田賦和商稅都比變法前有所減少；并使經濟發展不能持續，鑄就了最終導致北宋滅亡的大錯。今天的例子就更清楚了。據國家統計局，自1994年起，中央級的國有企業不僅沒有向國家財政貢獻一分錢，反而讓國家承擔了3680億元的虧損。不僅如此，許多國有企業無償占用了大量國有土地，這些土地如果出租的話，每年會給國家至少帶來14萬億的地租。更不用說它們在無償或者低價使用國家的其它公共資源，如以每噸30元的代價開采本應交納10％礦區使用費(約300～400元)的石油；其它自然資源的情況也類似。因此可以說，中央國企不僅沒有為國家戰略提供增量，反而是財政的一個巨大負擔。
　　反過來說，我國這些年即使是戰略產業的發展，也主要依賴于市場化改革導致的民營企業的發展；國防資源的籌集主要依賴于政府的稅收。就拿《鹽鐵論》時期就很重要的鐵來說，盡管在計劃經濟時期強調“以鋼為綱”，并且經歷了“大煉鋼鐵”階段，直到1977年鋼年產量仍僅為2374萬噸。但在改革開放的31年里，我國鋼產量在不知不覺之間已經達到年產6億噸的水平。這其中有一半是民營企業生產的。2009年，鋼鐵產業的民營企業獲得的貸款總額僅是國有企業的1／3，但實現的利潤總額卻是后者的11.6倍。由此推算，僅民營企業交納的所得稅額就是國有企業利潤的3倍。市場化改革以來。國家財政收入從主要依賴國有企業利潤轉變為主要依賴稅收，在30年的時間里增長了44倍，平均每年增長13.6％。國防開支也得到了充足的保證，但也不過占財政支出的6.9％(2007年)。根本無需另開財源。
　　
　　政府獲得公共物品資源的憲政原則
　　
　　鹽鐵會議召開于漢昭帝始元六年(公元前81年)二月，是在輔政大臣、大將軍霍光支持下召開的。據《漢書》記載，到了“秋七月，罷榷酤官”，即很快廢止了政府對酒業的壟斷，并部分取消了鹽鐵專賣。然而，鹽鐵會議最為重要的貢獻，是更為清晰地重申和強調了儒家有關政府的一個基本原則，即賢良文學們所說的“天子不言多少，諸侯不言利害，大夫不言得喪。”這句話的意思可用《大學》中的話更為精煉地表達，就是“國不以利為利，以義為利”。在這里，前一個“利”字與后一個“利”字的含義是不一樣的。前一個“利”是指一般的商業利益，而后一個“利”則是指政府與社會的整體的和長遠的利益。“義”則是指公正與正義，在今天可具體指提供公共物品，首先包括保護產權、維護秩序和公正裁決。“以義為利”的意思是，政府提供公共物品，自然可以收取合理的適當的稅收，也可以保證社會和自己的長遠利益。總體而言，這句話提出了一個至今仍非常適用的憲政原則，即政府只能以適當的稅率收稅的形式、而不是經營一般性商業的形式獲得提供公共物品的資源。
　　這一憲政原則不僅是說，以適當的稅率收稅足以支撐包括國防開支在內的財政支出，甚至收稅能比經營一般性商業獲得更多的財政資源，如同前述鋼鐵業的例子一樣；它還包含了一個更為重要的含義，即稅收的形式是一種對所有人和所有企業都公平的形式，而經營一般性商業的形式則是要與其他人競爭，這就會產生不公平。政府一旦從公共物品提供者及收稅者變為市場中的競爭者，就會有與其他競爭者相沖突的利益，就可能利用手中的公權力做出有利于自己的對市場的干預，甚至對其競爭對手的侵害。這樣一來，政府就違背了自己得以成立的基本性質，即提供“義”這種公共物品。一旦社會上一些人或企業的產權受到侵犯，整個產權體系就受到破壞；一旦一些企業可以不遵循市場規則，整個市場制度就會崩塌；“義”就可能蕩然無存。政府也就會失去其存在的經濟合理性，從而失去政治合法性的基礎。
　　
　　“鹽鐵專賣”與“國進”的危害
　　
　　賢良文學們在反駁御史大夫時經常舉的例子是秦朝。他們當然不知道，在他們之后還有一個隋朝也是二世而亡。其實秦朝和隋朝的例子說明，一個壞的治理往往有一個好的理由。秦朝和隋朝當時都在修建一個對中國有著重大作用并且造福于后世的工程，長城和大運河。秦隋統治者的錯誤在于他們為此征用了過多的民眾和資源，包括征稅和勞役。但不能簡單地認為，他們只是被“好的理由”蠱惑了。還有一個重要的原因是，存在著一個特殊的利益集團，他們會因政府直接介入市場而獲利。在賢良文學眼中，這就是以桑弘羊為代表的官僚壟斷集團。桑弘羊本是“洛陽賈人之子”，實行鹽鐵專賣后，“盡管天下鹽鐵”。這些人“攘公法，申私利；跨山澤，擅官市，……”正是由于這樣一個利益集團的存在，夸張了“好的理由”，卻有著巨大的利益剛性，所以在漢武帝改弦更張以后，仍然要維持鹽鐵專賣。
　　也許桑弘羊們在設立鹽鐵專賣之初還是真誠的，當時對匈奴的大規模進擊也可能暫時超出了財政能力。然而一旦獲得了壟斷之利，他們就不愿再放棄。在這時，他們變成了一個與漢王朝有著不同利益的自覺的利益集團。計劃經濟時期的國有企業沒有一點自主權，因而改革初期的任務是放權讓利。上世紀九十年代初的難題則是如何安置下崗職工，所以才會出臺那個國有企業暫不上交利潤的文件。然而從九十年代末二十一世紀初開始，情況發生了變化。一是國有企業無償占用的國有自然資源因稀缺程度的上升而價格大漲，一是國企改革已經走到了另一個極端，即它們獲得了完全的自主權，包括可以決定自己的工資和獎金。國有企業在冗員很多的情況下，其管理層和職工的工資和非貨幣福利大幅度增長。
　　當然。并不是國企管理層個人的道德水平，而是國有企業的性質及其制度環境決定了他們的擴張沖動。國有企業既然是企業，追求利潤最大化就是天經地義的。追求的手段無外乎兩種。一種是市場競爭，一種是利用公權力改變產權邊界、利益邊界和市場規則。相對于市場競爭，他們在利用公權力方面更有優勢。因為國有企業的管理層與政府官員同屬一個群體，處于同一個晉升系列，經常交叉任職。例如某部的部級官員約有一半曾在國企任過職。這些官員對國企有著天然的親近感，很容易接受國企管理層進行“院內活動”時的游說。在我國現有的法律框架下，國企管理層這樣做并不違法；反而會受到本企業或本集團員工的稱贊和愛戴。而在另一方面，由于實際上的“行政立法”，即行政部門通過一紙條例決定著本該由立法機關決定的重大事項；即使是立法。草案也多出自行政部門；這自然導致對壟斷國企管理層的傾斜。
　　由于國有企業并不是生存于真空之中，與其利益邊界接壤的是消費者的利益、競爭者的利益和國家(即全體人民)的利益。因而利用公權力追求國企管理層的利益就必然要損害其它三方的利益。國企追求消費市場中的壟斷地位，就會在定價、付款和糾紛解決中相對于消費者占有優勢，從而嚴重損害后者的利益；設立、維護和擴張壟斷權，就必然會排斥其競爭者；并且可以將壟斷力量延伸到產業的上下游，以直接排斥競爭者。然而，國企越界最為嚴重的地方，還是對國家利益的侵奪。由于要經過較多委托代理環節，對國家產權和資源利益的維護就變得缺乏效率；又由于這種屬于公共事務的信息缺乏透明度，國企對國家利益的侵奪不像對消費者和競爭者的侵害那樣受輿論關注，游離于公眾視野之外，所以問題就愈加嚴重，才會出現上述14年不交利潤、以及不交地租等資源租金而少有人知的情形。
　　也正是國企管理層對國家利益的侵奪，才是問題的要害。14年不交利潤和租金，這部分壟斷帶來的超額利潤和自然資源稀缺性帶來的租金，已經被他們看作是“既得利益”了。用這些屬于全國人民的錢，他們使自己員工的工資水平數倍于全國平均水平，給管理層自己發放高額獎金(如2003年上半年中石化管理層分紅12億元)，借工作的名義進行奢侈的消費(如陳同海每月120萬元和中石化價值156萬元的吊燈)，甚至肆意揮霍(如一研究指出，對澳門賭場99個大陸客的統計中，國企高管占19人。出納占9人)和私下侵吞(如陳同海貪污近2億元)，長期享有的巨額利益使得這個集團從自在走向了自覺。壟斷國企管理層已經變成了一個其利益與國家和社會利益嚴重沖突的利益集團。為了追逐更多的利益，他們就更加主動地和系統性地利用公權力，包括設立、維護和擴張人為的壟斷權，如38號文件僭越法律創立的石油壟斷權；提高壟斷程度，如電信寡頭違反《反壟斷法》而實施的合并；侵奪稀缺資源的開發權，如山西省政府強行收回小煤礦的采礦權；以及直接吞并民營企業，如山鋼吞并且鋼等等；推動著“國進民退”。
　　然而，在錢財上大占便宜還不是壟斷國企管理層利益集團的最大危害。更為嚴重的是，他們打著“國”的旗號做著損害“國”的事情，造成對國家的雙重損害。
　　
　　國不以利為利，以義為利
　　
　　漢昭帝在鹽鐵會議之后廢止榷酒制度和部分取消鹽鐵專賣的舉措，歷來受到高度評價。班固說，“成王不疑周公，孝昭委任霍光，各因其時以成名，大矣哉!承孝武奢侈余敝師旅之后，海內虛耗，戶口減半，光知時務之要，輕徭薄賦，與民休息。至始元、元鳳之間，匈奴和親，百姓充實。舉賢良、文學，問民所疾苦，議鹽、鐵而罷榷酤。尊號曰‘昭’，不亦宜乎!”這一重大轉折，挽救了西漢王朝的政治命運。正如司馬光所說，因漢武帝晚而改過和顧托得人，所以“有亡秦之失而免亡秦之禍。”今天我們如何對待“官進民退”，則關乎共和國的命運。只有通過體制改革逐漸限制、壓縮和消除壟斷國企管理層利益集團，才能使我們這個國家免于被個別利益集團蛀空之厄運。更進一步，如果要保證這個社會與國家的長治久安，就要重建有關政府和國企的憲政框架，讓它們在自己最能發揮作用的領域中活動，永遠遵奉那個光照千古的偉大原則：國不以利為利，以義為