試析重大基礎設施產業制度變革的原因

　　本文中的重大基礎設施產業是指以物理網絡為核心，連接現代共同經濟體的基礎性產業。這類產業一般關系國計民生且多處于壟斷狀態，能夠影響現代社會絕大多數其它產業運行以及全體人民生活水平，同時涉及國家安全，社會穩定，以及整體經濟發展。對發展中國家意義尤為重要。因此，本文將基礎設施產業的發展和改革作為國家整體現代化進程的一個環節來看待，其改革的時機與推進方式取決于這個大系統中的一些關鍵約束條件與變量。
　　本文重點選擇日本的電信、鐵路、電力三大產業為主要研究對象，因為日本戰后的經濟發展選擇了國家主導模式，集中資源發展重點產業。在這個思路下，日本的鐵路和電信都是國家所有，國家經營；電力產業則選擇了私人所有下的區域壟斷經營，由私人企業承擔公共義務。在此基礎上，上世紀80年代左右，日本三大產業都開始了以民營化和加強市場競爭為目標的一系列改革，其改革的起點和任務與我國目前所處階段十分相似。
　　一、重大基礎設施產業從壟斷走向競爭的“六力”分析
　　對于已經處于壟斷狀態①的產業來說，有4個動力（壓力）推動其進行市場取向的改革，有一個力量阻礙其改革，有一個平衡力量最終決定產業制度的走向。4個動力（壓力）分別是：來自下游企業生產成本降低的壓力；來自人民生活成本降低的壓力；替代性競爭激發壟斷產業內部改革的動力；資本趨利性要求分享壟斷利潤對壟斷產業的沖力；一個阻力來自壟斷利益集團；平衡力量來自改革凈增成本（參見圖）。
　　（一）以制造業為主體的下游企業具有施壓上游基礎設施產業以降低生產成本的動力，其承受力和話語權決定基礎產業制度變革動力的大小
　　現代社會的絕大多數生產離不開重大基礎設施產業，其中以電力、電信、鐵路三大產業最為典型。尤其在工業化時期，三大產業對國民經濟中的制造業、建筑業等生產性部門的影響最大。制造業是電力等基礎設施產業的下游產業，與基礎設施產業相互依存相互影響，當這類生產性產業發生變化時，必然影響上游的基礎設施產業。這種產業間的相互博弈時刻都在進行，通常情況下保持了較為穩定的均衡格局。而當一方由于外部環境或者技術變革等因素出現整體性的重大變革時，就會改變原來平衡的利益分配模式。而這種重新博弈的結果往往取決于雙方力量的大小以及第三方的調節能力。
　　日本電力產業的改革就是一場典型的產業間成本轉移的博弈案例。日本制造業的能源消耗（包括一次能源消耗和二次能源消耗）約占總能源消費的41%左右。上世紀90年代，日元升值對日本工業，尤其是制造業打擊很大，制造業的國際競爭力大大下降，開始指責國內電力資費過高導致制造成本上升，從而促使電力產業開始了降低管制的改革。
　　日本制造業之所以能夠向電力產業施壓，轉移制造成本，在于其相對強大的談判力量。改革前，日本電力市場的主體由10家私營電力公司組成。同一時期，日本制造業的企業數量頂峰時達到87.5萬家，從業人數1335.1萬人，90年代日本電力市場改革的一大動力來源就是制造業對上游產業的擠壓。電力市場改革的結果也大大有利于大型企業。
　　（二）消費者具有降低生活成本和需求升級的動力，其承受力和話語權決定動力的大小
　　基礎設施產業另一個重要下游，是以個人或家庭為主的消費者。當人們生活消費的環境發生某種程度的變化后，必然會上溯到對生活影響度較大的基礎設施產業。以電信產業為例，隨著收入水平不斷提高，人們對電信等服務型產品需求快速上升。研究顯示，當恩格爾系數降到40%左右，勞務性、服務性產品就會成為社會普遍的消費行為。 我國 2002—2004年恩格爾系數停留在37.7%左右的水平，到了普遍購買消費勞務性、服務性產品時期，通信支出水平因此急速提高，1999年通信支出占比為3.8%，到2003年達到頂峰6.5%。這段時期也正是中國電信業改革最頻繁的時期。回顧這段電信業改革過程，受到各種因素的影響。其中，最為重要的是解決當時通信消費已成為人民生活普遍需求與過高的通信價格和低質服務之間的矛盾，既消費者是推動電信等與大眾生活息息相關的重大基礎設施產業改革的第一動力。
　　同樣是電信產業，日本電信業的改革就顯得動力不足。面對日本電信龍頭老大NTT這個龐然大物，政府雖然幾次提出分拆，但均遭到強烈抵制②。NTT在日本電信業的“獨大”之所以難以撼動，除了強大的利益集團干擾以外，缺乏來自民間的推力是更為重要的原因。早在20世紀60年代，日本城市居民的恩格爾系數就達到38.5%，進入購買勞務性、服務性產品成為社會普遍的消費行為的階段，城市居民通信支出占比逐年增加，2008年最高僅達到3.7%，遠遠低于我國居民通信支出承受水平，從而通信改革壓力也遠低于我國水平。這也造成了日本電信業改革始終缺乏積極動力，最終保持了一家業務全面，實力強大的電信集團。
　　（三）替代性競爭激發壟斷產業內部改革的動力
　　由于技術進步，替代產品（服務）的競爭力提升也會對原產業的壟斷性地位帶來威脅。上世紀七、八十年代發達國家鐵路產業的遭遇是一個很好的例子。1949年，日本鐵路作為國有企業成立，完全由政府擁有，一度作為日本政府緩解瓶頸制約的重大產業政策得到大發展。大約在20世紀70年代以后，汽車和航空運輸的大發展搶占了鐵路主導的運輸業市場，盡管國家每年支付巨額補貼，國營鐵路的赤字仍然高速增長，到1986年運價雖比1980年上漲38%，但同期國鐵的長期債務仍高達37.1兆日元，達到全國財政總預算的4.9%和GDP的0.9%，大大超過了財政的承受能力，國鐵公司到了非改革不可的地步。同期，老牌發達國家的鐵路產業全部面臨同樣的問題，從而啟動了各具特色的國鐵改革。回顧這些國家鐵路改革的歷程，國有企業經營效率低下等因素雖然是國營鐵路迅速喪失競爭力的重要原因，但國鐵產業自汽車社會的公路競爭，鐵路產業整體市場份額迅速收縮是國營鐵路長期虧損的主導力量。
　　（四）資本趨利性對壟斷產業產生沖擊力，行業利潤率和話語權決定這種力量的大小
　　資本的趨利性決定高利潤率的壟斷行業必然成為眾矢之的。國內資本和國外資本都有進入壟斷性行業，分享高利潤率的沖動。日本電力市場的開放就受到以美國為首的外國資本壓力的影響。上世紀70、80年代，全球刮起了一股放松管制的熱潮，日本當時也普遍認為放松管制是保障未來經濟成功的關鍵。這股思潮被以美國為首的國家放大，盡管日本電力產業最終并未向外資大規模的開放，但是在電力改革過程中，資本投資回報率明顯在降低，各類資本涌入壟斷產業意圖分享高利潤的動機十分明顯。
　　從各國實踐來看，發展中國家或者市場規模較小的國家話語權較弱，對外資進入壟斷性重大基礎設施產業的抵制力較弱，顯得開放程度較高。相反，發達國家對外資進入重大基礎設施產業則相當審慎。一方面是由于發展中國家的市場潛力大，對外資的吸引力更大，另一方面也是國家對待外國資本的態度和能力的結果。
　　（五）壟斷利益集團作為既得利益者有阻礙改革，維持壟斷現狀的動力，壟斷集團的集體行動能力決定這種阻力的大小
　　這里的既得利益之阻力僅指通過維持現狀實施壟斷行為獲利而產生的對改革的阻擋力量。壟斷集團的集體行動能力決定這種阻力的大小。比較日本三大產業的改革過程很能說明這一點。日本的電力產業改革過程比較順利，是因為日本的電力產業相對于龐大的制造業集體行動能力較弱。而電信和鐵路產業的改革則步履維艱則根源于電信和鐵路產業強大的談判能力。
　　
　　（六）改革凈增成本決定改革的風險
　　產業制度從國家壟斷模式向市場化競爭模式的改革可以有很多方案，每個方案都是上述各種力量博弈的結果，并且決定了一場改革的凈增成本。凈增成本的高低直接決定了改革效果和風險的大小。較低的凈增成本可以抵消阻礙力量，保障改革的目標；較高的凈增成本會增加改革的阻力，不利于改革目標的實現。
　　必須指出的是，這里的改革成本不包括改革者的個人損失，即不考慮決策者被既得利益集團綁架后的決策影響。一方面是因為這部分左右改革的力量已經包含在上述“既得利益的改革阻力”中，另一方面是因為即使被俘獲，決策者所處位置仍然決定了還必須從國家整體利益角度出發考慮改革的利弊。所以，此處“改革成本”僅指改革所帶來的國家產業管理費用的上升。
　　凈增成本包括間接成本、直接成本、間接收益三部分。
　　間接成本指改革目標實現后政府（作為第三方）需要增加的管理成本或監管成本，即如果不實施改革，政府可以節省的管理成本或監管成本，因此也是一種機會成本。間接成本的存在是重大基礎設施產業本身的特點決定的，即對國計民生有重大作用，為其它現代經濟社會其它產業和消費者提供基礎性產品或服務。從國內外改革實踐來看，間接成本來源于：統一協調難度提高、安全風險控制成本提高、平衡企業成本不對稱任務加重、普遍服務難度上升。
　　直接成本指新制度的實施成本，主要包括制定新規則和實施新規則的成本。直接成本是產業新規則與原有政治文化、行政體制和法律環境的摩擦成本。國外政府改革為了降低直接成本都會選擇與國家行政司法制度以及習俗管理更為匹配的方式。
　　間接收益也稱戰略性收益，是通過某個產業的改革，政府可以實現國家某種戰略。由于每個國家面臨的政治經濟環境不同，所期望的戰略性收益也千差萬別。
　　二、產業凈外部收益是產業制度變革的根本原因
　　本報告強調的產業外部性收益是指不能被本產業的全部企業內化的收益，即從產業角度向外看，由產業中的企業創造，卻不能由產業內企業分享的所有收益總和。外部收益是外部效用貨幣化的結果。
　　產業外部性的存在是產業制度存在的原因。即如果產業所有收益完全被產業內企業收獲，不產生任何外部收益，經濟上就不存在一個產業制度，除非有既得利益存在。產業制度本身是某種交易費用的存在形式。因為產業所產生的外部收益需要在不同部門之間進行分配，由此產生的費用集中體現為一套產業的管理制度，其實質是產業外部收益的管理制度。
　　對于電力、電信、鐵路這類產業來說，之所以定位為重大基礎設施產業，在于其顯著的外部收益。相比其他產業，重大基礎設施產業的外部收益主要體現在三個方面：提升其他經濟組織的生產效率和交換效率；提高全體人民生活水平；滿足國家安全布局需要：能源安全，軍事安全，金融安全，政治安全等（即戰略收益）。
　　從上表可以看出，在制度變革中，改革方案和間接收益是制度變革的主觀變量，能夠人為操控，其他都是客觀變量，是社會發展規律的必然結果。間接收益作為國家戰略性安排雖然是主觀變量，但是不宜輕易變化。因此改革方案可以看作全部制度變革的變量，是決策者唯一能夠操控的，從而決定改革目標能否實現的工具。所以改革方案是一個平衡力，平衡外部收益與制度費用的關系。
　　三、結論
　　重大基礎設施產業擁有顯著的外部收益③，包括對其他產業或企業的影響，對人民生活水平的影響，以及對國內外資本、國家經濟政治戰略布局、社會安定、公平服務等方面的影響。其產業制度的一大重要功能是調節外部收益的分配。產業外部收益的存在是產業制度存在的基礎，因此，當產業外部收益發生變化時，產業制度必然面臨變革的需要。
　　產業制度的運作是有費用的，包括規則制定費用、規則實施費用和既得利益者的收益（既得利益者的收益越高，產業制度的運行費用越高）。不同的產業制度（或稱規則，包括正式規則、非正式規則和實施）意味著不同的制度費用。選擇較高制度費用的管理方式還是較低費用的管理方式與政府的治理基礎和產業管理傳統直接相關。制度變革意味著增加與現行制度的摩擦，選擇合適的改革方案會降低這種摩擦阻力，從而降低改革的風險。
　　產業制度變革的原因是隨著產業規模的擴大，產業凈外部收益（產業外部總收益與產業制度總費用的差，不包括租值消散的外部收益）無法負擔制度費用時，變革就會發生。變革的主要推動力量來源于產業外部收益的主要受眾群。
　　按照產業制度的內容，改革方案可以有兩種模式：第一種是減少產業規則實施成本，例如，審批制改為備案制等；第二種是減少既得利益的收益部分。既得利益收益占制度費用的比重越高，改革方案越傾向于選擇第二種模式。
　　對未來趨勢的判斷包含了選擇何時改革和如何改革的全部信息。對現行制度下，產業產生的各種收益成本分析越接近于客觀，判斷就越準確，改革的時點選擇就越接近于最佳時機；對全部可能的改革方案所產生的改革成本和制度費用的時間函數判斷越準確，越可能選擇最佳的改革方案。然而并不存在這種理想的模式，其一，在于決策者不可能掌握關于未來的全部信息，也不可能掌握現行制度下產業的全部信息，任何對未來趨勢的判斷以及現實的測算都只能是近似于現實，而不可能完全復制現實；其二，存在一個不可控的，充滿偶然性的技術因素，任何人都無法預知產業凈外部收益的函數曲線會如何變動，何時變動；其三，對于社會平均機會成本，即凈外部效益的貼現率的估計也只能是近似的。■
　　注：
　　①主要指產業實質的市場控制力。
　　② 1990年，郵政省電信審議會再次提出長話、市話分割方案，即將NTT分成一個長途公司和一個本地公司，但由于大藏省、經濟界、企業界的強烈反對，再次被迫凍結五年。1995年3月，電信審議會舊事重提，由此引起了長達一年零九個月的“NTT分割論爭”。
　　③此處的外部收益是與內部效益區分的概念，非公共效益。
　　（本文為國家發展改革委經濟體制與管理研究所2010年基礎科研課題縮寫本）
　　（作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究所）