完善市場機制 推動節(jié)能減排

　　2009年11月，國務院常務會議決定到2020年我國單位GDP二氧化碳排放比2005年減少40—45%，并作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃。在此之前，為實現(xiàn)節(jié)能減排，國務院及相關部門通過一系列的財稅、貨幣和產(chǎn)業(yè)等政策及專項工程推動節(jié)能減排。但是與宏觀調(diào)控政策相比，市場機制的作用有待于加強。
　　一、以市場機制推動節(jié)能減排的必要性分析
　　（一）節(jié)能減排已經(jīng)成為我國作為國際負責任大國的戰(zhàn)略支點之一
　　作為全球最大的碳排放國之一，中國節(jié)能減排目標的實現(xiàn)程度，直接影響著我國在國際事務中的負責任大國形象。與歐美等發(fā)達國家不同，中國整體的社會發(fā)展水平、科技能力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還無法快速轉(zhuǎn)向以低碳為特征的發(fā)展軌道，高碳運行還將在今后一段時間內(nèi)持續(xù)存在，節(jié)能減排的內(nèi)外部壓力也將長期存在。因此，通過節(jié)能減排市場機制建設，推動我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，才能最終占領道義的制高點，樹立負責任的大國形象，增加我國在國際事務中的處理能力。
　　（二）利用排放權交易機制，可以有效提高節(jié)能減排效率
　　資源環(huán)境問題具有外部性。與庇古的稅收理論不同，科斯認為，在產(chǎn)權明確或可協(xié)商的情況下，包括污染在內(nèi)的外部性問題可以通過市場交易的方式得到解決。此后，克羅克爾和戴爾斯分別提出了“排污權交易”理論，在界定企業(yè)污染物排放權利的前提下，通過排放許可證的交易，可以實現(xiàn)對污染物排放的有效控制。蒙哥馬利從理論上證明了基于市場的排污權交易系統(tǒng)明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的排污收費環(huán)境治理政策。美國1990年的清潔空氣法修正案確立了發(fā)電廠二氧化硫排放的許可證發(fā)放和交易制度。從1990—2007年，通過排放權交易，美國二氧化硫排放減少了43%，這一目標的實現(xiàn)比預定計劃提前了3年，成本只有預算的1/4。
　　（三）建設國內(nèi)節(jié)能減排市場，增加國際碳定價的話語權
　　世界銀行預測2012年碳排放交易市場將達1900億美元，可能超過石油期貨市場成為世界第一大市場。2006—2008年全球碳市場成交額增幅為187.5%、101.7%和100.5%，2009年已經(jīng)達到1440億美元。作為全球碳資源最豐富的國家之一，中國的碳交易卻面臨尷尬的局面。一是交易價格遠遠低于發(fā)達國家，中國碳交易價格僅為國際價格的30—50%，一些國際買家低價從中國獲得減排指標高價轉(zhuǎn)手倒賣給發(fā)達國家。二是以項目為基礎CDM機制在2012年之后缺乏明確的機制保障，并且由于聯(lián)合國CDM機制僵化和對于節(jié)能類項目投入力度小，導致審查周期不斷延長，嚴重影響了中國申請CDM項目的時效性。同時，由于國內(nèi)外理念的差異，目前國內(nèi)已有多個風電和大水電CDM項目遭到聯(lián)合國執(zhí)行理事會（EB）和歐盟拒絕。在這種情況下，加強國內(nèi)節(jié)能減排市場機制建設，建立獨立的碳定價模式顯得尤為迫切。
　　二、以市場機制推動節(jié)能減排的可行性分析
　　（一）利用市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排已經(jīng)成為歐美國家的成熟做法
　　在市場經(jīng)濟國家中，通過市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排已經(jīng)有了近半個世紀的實踐。如合同能源管理就是自上世紀70年代以來發(fā)達國家通行的一種市場節(jié)能方式，此外，無論是政府管制的排放總量許可或企業(yè)的自愿減排（VER），都可以通過市場上的排放（污）權交易實現(xiàn)。如歐盟2005年創(chuàng)建的“歐盟地區(qū)的排放交易制度（EU-ETS）”（表1），通過歐盟區(qū)域內(nèi)的排放權交易，實現(xiàn)了總體排放量的下降。
　　（二）我國利用市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排的基本條件已經(jīng)具備
　　中國將是全球最大的碳資源供給國。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的統(tǒng)計顯示，目前中國提供的碳減排量已占到全球市場的1/3左右，預計到2012年，中國將占聯(lián)合國發(fā)放全部排放指標的41%。隨著節(jié)能減排市場容量的擴大，能源合同管理公司和能源環(huán)境交易機構(gòu)大量涌現(xiàn)。2008年以來，北京、上海、天津、昆明和大連等地已經(jīng)建立了八家區(qū)域性的能源與環(huán)境交易機構(gòu)及多家節(jié)能減排中心。
　　但是我國利用市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排還面臨著諸多的問題和障礙：一是交易品種少，各地交易所主要以化學需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）為標的的排污權交易為主，只有上海等地開展了少量的以二氧化碳為標的的排放權交易；二是減排手段缺乏，除了少量的自愿減排，實施核證減排（CER）的條件還亟待完善；三是市場環(huán)境需要進一步完善，如國內(nèi)的合同能源管理公司 “叫好不叫座”，面臨的市場誠信、資金回收、第三方評估等諸多問題。
　　三、政策建議
　　（一）建立全國與區(qū)域兩級減排交易市場，實施分級管理
　　建立全國統(tǒng)一的節(jié)能減排交易機制有助于改變當前各地交易機構(gòu)各自為政的局面，由于各地的資源和環(huán)境交易所都是由當?shù)卣鷾食闪ⅲS著碳交易市場交易量的擴大，排放權和排污權交易所帶來的利益也會成為各個地方政府的收入來源，不僅沒有建立交易所的地方政府會想方設法建立交易機構(gòu)，而且已設立的省份也會防止本省企業(yè)到其他省份進行交易。如果沒有一個統(tǒng)一的減排交易市場，可能會出現(xiàn)各地混戰(zhàn)的局面。因此設立一個全國性的交易機構(gòu)，由中央政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌全國的大宗排放（污）權和跨區(qū)域的減排指標交易。對于地方政府設立的環(huán)境交易機構(gòu)，根據(jù)其平臺建設、交易能力和區(qū)位環(huán)境等指標綜合評價，賦予不同級別的交易權限，實施分級管理。
　　（二）發(fā)展碳金融，建立適合中國國情的碳定價機制
　　碳定價機制是建立排放權交易的核心。當前全球通用的碳定價機制主要包括以排放權交易為主的貿(mào)易模式、以碳稅和氣候稅為主的稅收模式和政府發(fā)放排放許可的管制模式三種（Stern，2006）。在我國目前的碳定價機制還處于探索階段，缺乏有效的制度設計和議價能力。因此，通過大力發(fā)展碳金融，開發(fā)碳產(chǎn)品的場內(nèi)交易產(chǎn)品及期貨等多種衍生品交易，完善國內(nèi)的碳定價機制，改變目前以境外買方市場為主的單邊定價模式。此外，擇機開征碳稅及進行相關配套稅收改革，改革高碳時代的稅制結(jié)構(gòu)，強化資源環(huán)境對于企業(yè)的硬約束，推動向低碳社會的轉(zhuǎn)型。
　　（三）積極培育節(jié)能減排市場，推動節(jié)能服務業(yè)的發(fā)展
　　發(fā)展專業(yè)性節(jié)能減排機構(gòu)，大力推動節(jié)能服務業(yè)發(fā)展。由于目前我國的節(jié)能減排市場仍然處于起步階段，市場發(fā)育度低，運行規(guī)范性差，一些專業(yè)機構(gòu)難以為續(xù)。因此發(fā)展節(jié)能減排中介市場，推動節(jié)能服務業(yè)的發(fā)展，需要在三方面深化改革：一是規(guī)范和完善市場環(huán)境，鼓勵競爭，通過反商業(yè)賄賂等手段，規(guī)范市場秩序。二是鼓勵專業(yè)節(jié)能服務行業(yè)發(fā)展，大力推行能源合同管理，培育專業(yè)化能源服務公司，推動能源項目設計、項目融資、能源審計和低碳技術孵化機構(gòu)等領域的專業(yè)公司成長。三是大力推行節(jié)能減排認證體系建設，推行更為嚴格的產(chǎn)品市場準入標準，特別是針對汽車、鋼鐵、化工、建材等高耗能高污染行業(yè)實施嚴格的節(jié)能減排認證制度，推動企業(yè)采用低碳技術。
　　（四）參與國際合作，加強國際標準制定
　　我國在節(jié)能減排領域的國際合作由來已久，但大多集中于技術與資金等層面，而對于共同參與國際標準的制定較少。因此，在加強國際合作的同時，重點加強對于國際標準化組織的合作，強化中國在節(jié)能減排領域的話語權，改變目前大而不強的不利局面。鼓勵企業(yè)參與國際貿(mào)易新規(guī)則制定，減少貿(mào)易摩擦。積極轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會的職能，真正承擔起推動行業(yè)發(fā)展的職責，成為行業(yè)標準國際化的組織者。■
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）