關于促進民間投資健康發展的若干思考

　　2010年5月，國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，這是改革開放以來我國出臺的第一部專門針對民間投資發展、管理和調控方面的綜合性政策文件。目前，如何貫徹落實好《若干意見》并完善后續配套政策，成為社會關注的焦點。
　　一、當前擴大民間投資的必要性和緊迫性
　　改革開放以來，民間投資占全社會固定資產投資的比重從1980年的18.1%增長到2005年的57.1%，成為我國經濟社會發展的強勁驅動力。但2008年國際金融危機爆發后，宏觀經濟低迷對民間投資信心產生較大影響，民間投資在總投資中占比增速放緩，2008年國有及國有控制投資占全國城鎮固定資產投資比重為43%，民間投資為47.4%；2009年國有及國有控股投資占比為44.6%，民間投資為48%。國有特別是政府投資比重過高、實體經濟領域民間投資不振，成為當前投資領域亟待解決的問題。
　　（一）金融危機期間民間投資增長緩慢
　　2008年國際金融危機爆發后，在4萬億元投資計劃的帶動下，政府投資增長率從2008年12月的20.3%迅速增長到2009年月均50%的水平，民間投資增速自2008年年初到2009年年中逐漸下降，并在2009年2月達到低谷。2009年民間投資水平整體偏低，反映了經濟低迷對民間投資信心的影響，也反映了政府投資大幅度增長間接導致民間投資比重下降。
　　2010年以來，政府投資增幅開始減小，民間投資增幅有所擴大。這表明4萬億元投資效應開始遞減，積極財政政策空間開始收窄，政府投資將逐漸回到正常水平，民間投資的增長將是下一階段拉動經濟增長的重要驅動力。截至2009年年底，全國居民儲蓄余額達到26萬億人民幣，如何通過政策調整和合理引導，有效利用民間資金，為經濟與社會發展服務，是當前與今后一段時間迫切需要解決的問題。
　　（二）地方政府融資平臺負債嚴重
　　政府主導的大規模投資有效地帶動了中國經濟走出低谷，也為世界經濟回升向好做出了巨大貢獻，但隨著政府支出的迅速增長，地方政府融資平臺負債嚴重的問題亟待解決。2010年6月審計署公布了對18個省、16個市和36個縣本級財政數據審計結果，截至2009年底，上述地方政府性債務余額共計2.8萬億元，其中2009年以前形成的債務余額約占1.75萬億元，2009年新增約1.04萬億元。地方政府負債增長過快的問題如果處理不當，可能成為影響我國金融和經濟穩定的重要因素。從中長期來看，單一的大規模政府投資難以為繼，要求更加充分的發揮民間投資在促進經濟發展中的重要作用。
　　（三）大量民間投資游離于實體經濟不利于經濟持續穩定發展
　　2005年以來，各地加快了對煤炭行業的整合，提高了煤炭資源的利用效率，保證了國家能源戰略的安全。煤炭行業整合促進了生產規模較大、技術水平先進的大型煤炭集團的產生，而大量產量低、技術落后、安全事故頻發的小型煤礦被關停，這導致相當一部分民間投資撤離煤炭生產領域。2010年4月出臺的房地產宏觀調控政策，對投機性購房做出了精確打擊，有效地抑制了房價過快上漲，促進了房地產業健康發展。針對小型煤礦及房地產投機的調控對民間資本有一定的擠出效應，如不加強引導使民間資本進入的實體經濟，大量民間資本涌入虛擬經濟不利于經濟持續穩定發展。在當前股市低迷、投資渠道不暢的情況下，部分游資對部分商品價格連續炒作，商品價格金融化趨勢明顯，近來發生的綠豆、蔬菜等農產品價格的劇烈波動反映了這一趨勢。政府加強價格監管的同時，有必要出臺相關政策，放寬行業準入標準，使資金進入有利于國民經濟長期發展的實體經濟。
　　二、民間投資在諸多領域發展潛力巨大
　　目前我國已經進入經濟社會發展的關鍵時期，機遇與挑戰并存，各種深層次矛盾開始凸現。作為社會投資的重要組成部分，民間投資在民生、能源資源、基礎設施、金融信貸等領域發展潛力巨大。加快民間投資在上述領域的發展，對于提高經濟增長質量、帶動社會全面發展意義重大。
　　（一）民生事業發展離不開民間投資廣泛參與
　　民間投資在保障性住房、教育、醫療等民生事業發展方面前景廣闊。在保障性住房建設領域，一直以來都以政府投資為主，今年我國加大保障性安居工程建設力度，截至8月末已經完成總投資4700億元。保障性住房建設力度的加大進一步增加了地方財政投入的壓力，迫切需要新的資金來源。在這種情況下，政府主導、市場化運作成為籌集建設資金的有效方式。在政府和民營企業權責明確的前提下，由政府無償或低價劃撥土地，減免相關稅費，保證保障性住房的合理收益率，通過降低投資風險來彌補相對較低的利潤率，吸引民間投資進入保障性住房建設領域，既可以減輕地方財政壓力，有利于保障性住房建設任務的順利完成，同時也可以保證民間投資合理的利潤，實現企業發展和民生保障的雙贏。
　　在教育領域，民辦教育已經成為公辦教育的重要補充。國務院通過的《中長期教育發展綱要（2010—2020）》明確指出要形成政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。截至2008年，全國民辦學校達到10萬所，在校生2824.4萬人，占總在校生數比重為12.1%，其中民辦高等教育及民辦學前教育發展尤為迅速。民辦普通本專科在校生393萬人，占普通本專科在校生總數的19.4%，民辦幼兒園在園人數982萬人，占在園幼兒總數的比例為39.7%。隨著80年代出生人群進入婚育年齡，新一輪出生高峰來臨，學前教育資源緊張，在一些大城市出現了上幼兒園難過上大學的現象，民辦教育發展學前教育能夠提高學前教育的普及程度，較好滿足民生的需求。隨著針對民辦學校的人才引進、公共財政資助等政策的落實，民間投資必將在教育領域發揮更大的作用。
　　在醫療衛生領域，民營醫療機構和國有醫院之間已經形成了相互補充的關系，民間資本已經成為我國醫療體制改革中重要的資金來源。民營醫療機構的存在對公立醫療機構形成了良性競爭，促進公立醫療機構提升服務質量及管理水平。隨著城市化水平上升，群眾生活水平提高，廣大居民對醫療衛生服務的要求也不斷提高，社區醫療事業發展迅速，例如北京市提出到2015年在城八區普及針對每戶家庭的家庭醫生制度。民間資本應抓住有利時機，加快進入醫療衛生領域的步伐。
　　（二）民間資本應該開辟資源開發的“第二戰場”
　　2008年，集體企業和私營企業擁有全國71%的采礦許可證，企業數量占全部非油氣礦山企業的比重的79.66%，從業人員占比為40.99%，工業產值占比為19.33%。從中長期來看，隨著物權法的出臺以及相關法律制度的逐步完善，民間資本在礦產勘探開發領域將有更廣闊的投資空間。民間資本具有靈活性強、政治因素少的特點，在海外收購中可以發揮積極作用。政府應利用民間資本的這些特點，加強對民間資本海外收購的指導，開辟國有企業海外投資之外的“第二戰場”，從而更好地滿足我國經濟社會發展的能源資源需求。
　　（三）大規模基礎設施建設為民間投資提供戰略機遇
　　2009年交通行業完成總投資1.97萬億元，其中絕大部分是銀行貸款、地方政府融資、國有企業投資等，民間投資相對較少。根據國家《中長期鐵路網規劃》，到2020年全國鐵路營運里程將達到12萬公里以上，其中新增高速鐵路1.6萬公里，新增高速鐵路的建設資金將有50%來自債務融資。有關研究指出，未來5年，在中國的鐵路投資中，源自私人與外資部分的資金所占比例有望逐漸增長至30%，民間資本及外資可能獲得近萬億元的投資機會。與此同時，民間投資正不斷以各種靈活有效的措施逐步進入公共交通領域。在城市軌道交通領域，以北京地鐵四號線為代表的基礎設施建設—經營—移交（BOT）的開發模式，已經成為民間投資進入公路、城市軌道交通領域的成熟商業模式。在鐵路領域，鐵路運輸企業股份制改革有序進行，鐵路債券發行規模不斷擴大，都為民間資本進入提供了良好契機。
　　
　　（四）中小企業融資需要民間投資的有力支持
　　民營企業特別是中小民營企業融資難與民間信貸、“地下錢莊”泛濫并存，是我國金融領域面臨的一大難題。一方面，銀行新增貸款主要集中在規模相對較大的企業，小企業融資困難。2009年上半年，國家新增貸款7.37萬億，占企業數量99%的小企業獲得的貸款只占全部貸款的8.5%。另一方面，大量民間資本由于金融市場準入限制等原因，只能以民間信貸的形式存在。據2008年5月及2009年2月央行對全國30個省區市的摸底調查，民間信貸已經占中小企業融資總量的10%左右，實際加權平均年利率為14.6%。建議通過合理政策引導，將管理完善、規模較大的地下銀行轉化為民營股份制銀行，作為現有商業銀行的有力補充。民營股份制銀行具有貼近本地市場、獲取信息便捷、交易成本低的優勢，能夠為中小企業融資提供有力支持。隨著中小企業的不斷成長，民營股份制銀行的發展前景十分廣闊。
　　三、進一步落實《若干意見》的政策建議
　　2005年，國務院出臺了《關于鼓勵支持和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若干意見》，但由于種種原因，民間投資在傳統壟斷領域中所占比重仍然較低。據統計，民間投資在電力、熱力生產和供應行業占13.6%，在教育行業占12.3%，在衛生、社會保障和社會福利領域占11.8%，在金融行業占9.6%，在交通運輸、倉儲和郵政行業占7.5%，在水利、環境和公共設施管理領域占6.6%。此次《若干意見》的出臺能否真正消除制約民間投資的制度性約束，從而帶動民間投資較快增長，增強經濟發展內生動力，后續政策的跟進、配套措施的落實是關鍵。
　　（一）加快制定實施細則，增強民間投資信心
　　一是明確部門職責，加快配套細則制定。2010年7月國務院出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》，明確了各部委和地方的主要工作任務，要求各部門和地方研究提出各項鼓勵措施的具體實施辦法。《若干意見》落實的成效如何，關鍵在于各部門的配套政策能否到位。二是加強部際協調，形成政策合力。對需要各部門共同負責的鼓勵措施，部門間應加強溝通協調，形成政策效果的有益疊加，避免出現各部門配套政策相互矛盾的現象。三是深入實地調研，加強分類指導。《若干意見》涉及的行業廣泛，民營企業的發展程度、面臨的困難在各地也不盡相同，配套細則的制定需要建立在調查研究上的基礎上，需要從全局出發綜合分析，避免閉門造車，脫離實際。
　　（二）扶持企業自主創新，鼓勵引導產業升級
　　在財稅政策方面，采取稅收優惠政策鼓勵企業增加研發投入，形成具有自主知識產權的核心技術；采取關稅減免政策鼓勵企業引進消化國外先進技術；通過加速固定資產折舊等會計政策鼓勵民營企業進行技術改造，淘汰落后產能，加快技術升級。在研究開發方面，鼓勵民營企業參與國家重大科技項目攻關，幫助民營企業建立相關領域的技術研究中心。在成果轉化方面，搭建科技成果轉讓平臺及高校企業合作平臺，使研究成果能夠盡快轉化為生產力。在品牌戰略方面，通過設立市場服務機構協助企業建立品牌發展戰略，鼓勵民營企業改變單一代工模式。在信息交流方面，暢通對民營企業的政策傳達通道，使民營企業能夠及時準確的了解相關產業發展政策及財稅扶持政策。
　　（三）借鑒國際先進經驗，加大信貸金融支持
　　一是學習西方國家促進中小企業融資的先進經驗，加強中小企業信用擔保體系建設，借鑒加強中小企業貸款融資方式多樣性的措施。二是引導大中型銀行進行信貸管理體制改革，努力提高對中小企業的信貸比重。三是逐步增加區域性金融機構的數量，大力發展各類面向中小企業的民營金融服務專營機構。四是加強各金融機構對人民銀行、銀監會《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》的貫徹，從推動信貸管理制度改革創新、健全多層次金融組織體系、拓寬多元化融資渠道、發展信用增強體系、加強外貿外匯支持、增強部門協作等六方面落實對中小企業的金融服務工作。
　　（四）推動收入分配制度改革，為民營企業吸引更多人才
　　出臺稅收減免等政策，鼓勵民營企業提高員工工資。采取切實有效措施改善我國目前行業收入差距過大的狀況，使大部分處于競爭性行業的民營企業能夠提升整體工資水平。加強職工社會保障體系建設，使民營企業承擔的農村轉移勞動力能夠享受比較完善的社會保障。鼓勵民營企業內職工工會的建設，通過工資集體協商制來保障民營企業職工的合法權益。
　　（五）推進壟斷行業改革，鼓勵市場開放競爭
　　一是完善壟斷行業準入配套政策，使相關政策可操作性更強。針對不同行業的特點來制定差異化的促進民間投資進入的政策，提出具有針對性地配套政策。二是結合實際情況，加強國有企業與民營企業的合作互動。鼓勵國有企業向民營企業提供服務外包，支持民營企業對壟斷性企業逐步參股、控股，支持國有企業將經營效率較低的資產向民間資本轉讓。三是注重對壟斷利潤的二次分配，將部分壟斷利潤用于建立產業發展基金，對民營企業在相關領域的技術創新進行扶持。
　　（六）暢通政企溝通渠道，切實落實扶持政策
　　一是建立地方政府與民營企業定期交流機制。建立政府各部門向民營企業傳輸信息的渠道，主動把最新政策、扶持措施或限制措施等及時向民營企業傳達，并建立民營企業意見反饋機制，主管部門應盡快形成答復意見。發揮地方工商聯作用，促進民營企業之間交流合作。二是做好協調支持工作，從企業信貸、技術轉讓等方面為民營企業發展提供幫助。地方政府應加強在企業與商業銀行之間的溝通工作，同時引導建立高校企業合作平臺，促進民營企業技術進步。三是地方政府在編制“十二五”規劃時將促進民營經濟發展作為重要的戰略任務，通過規劃編制來引導民營經濟的發展。聽取民營企業對規劃編制的意見，結合當地經濟發展的實際，引導民間資本更多的進入地方優勢產業及戰略性新興產業。
　　
　　（作者單位：國家發展改革委政策研究室）