部分發達國家不同時期收入調節政策及其借鑒

　　加快推進收入分配體制改革，逐步理順收入分配關系，著力調節居民收入差距，是當前改革呼聲最強烈、社會最關注的問題，也是“十二五”規劃的重點任務之一。研究部分發達國家在不同發展階段如何處理收入差距問題，梳理調節收入分配的政策要點，對正確認識和解決我國在完善社會主義市場經濟體制進程中出現的收入差距問題具有一定參考意義。
　　一、部分發達國家不同時期的收入分配制度及調節政策
　　（一）20世紀30年代至70年代
　　1929年爆發的經濟大蕭條，對西方社會產生了前所未有的沖擊，以羅斯福新政為代表，國家對經濟生活干預加強，同時社會保障制度普遍建立，西方發達國家逐漸開始全面、系統地介入國民收入的再分配。
　　1、美國的“大壓縮”政策
　　“大壓縮”政策是指美國政府主導的旨在縮小國民收入差距的收入分配改革。政策的實施與美國大蕭條的經濟歷史時期剛好重疊，使美國從上世紀20年代嚴重兩極分化的國家變成一個收入相對平等的國家。到上世紀50年代，中等家庭的實際收入自1929年以來大體上翻了一番，大多數家庭不僅提高了收入，生活也更有保障。
　　2、日本的憲政轉軌和土地制度改革
　　在戰后日本的工業化過程中，日本政府對特殊利益集團的掠奪進行了有效控制。在憲政轉軌過程中，解散財閥導致了財閥家族成員對企業控制的終結，企業股權社會化，股東分紅也在相當程度上被抑制，管理者的收入大幅度降低；勞動立法以及工會的成立使一般從業人員與企業抗衡的能力大大增強，工資不斷獲得提高。1946年至1947年推行土地改革，日本三分之一的可耕地得以重新分配，這使農村地區實現更加平等的收入分配成為可能。
　　3、建立保障工資提升的機制和法律
　　發達國家建立了相對成熟的機制保障工資水平能夠隨著經濟發展的提高而提高，其中，最為關鍵的機制是工資集體談判和推出相關的勞資關系法律。1935年，美國頒布《國家勞資關系法》，確立了工會集體談判的地位，削弱并限制了雇主權力。1938年，美國第一個《公平勞動標準法》生效。從1935年到1945年，由于保護勞工利益的這些制度，造就了一個前所未有的工資差距縮小的時代。1966年，美國國會再次修訂了《公平勞工標準法》，在最低工資從1.25美元提高到1.40美元后，又提高到1.60美元。在聯邦德國，1967年聯邦議會制訂了《促進經濟增長法》和《工資協議法》。法律規定實行“交響樂隊”原則，由政府、工會、行業協會三方協商每年工資增長幅度。
　　4、建立社會保障體系
　　1935年，美國國會頒布了著名的《社會保障法案》，這是美國第一個全國性的由聯邦政府承擔義務以解決社會老年和失業問題為主的社會保障立法。在政府法規的推動下，各類雇主向員工提供各種新型的福利，如醫療保險和退休金計劃。日本在這個時期建立了相對完善的社會保障體系。到上世紀60年代，實現了“國民皆保險、國民皆年金”，社會保障走向制度化。
　　5、通過稅收調節收入分配
　　日本稅制結構以直接稅為主體，所得稅和法人稅為核心稅種，稅負較輕，強調中央財政作用，兼顧地方利益。據資料顯示，經過國稅對地方的再分配后，中央與地方所擁有的稅收比重從收入下撥和上繳前的三分之二和三分之一改變為三分之一和三分之二。中央財政通過行使轉移支付職能，平衡了地區差異造成的分配差距，也使中央財政能夠全面掌握地方財政，對地方實施一定的監督和控制。除此之外，日本政府還重視利用稅收制度調節由于財產繼承、贈與造成的收入差距。日本制定了相關的財產繼承贈與稅收制度，稅制規定以繼承、贈與等方式取得財產適用10—75%的累進制稅率，這很好地起到了資產再分配的作用。
　　6、加大中央對義務教育的投入和平衡力度
　　在美國，為了保證不同地區之間義務教育的公平性，聯邦和州政府逐漸加大了對義務教育的投入，州政府實行了不同學區的差別撥款補助方式。長期以來，美國義務教育一直是各州和地方政府的事情，中央政府從不直接撥款給各個學校，只是以資助、獎學金等方式參與。多年來，聯邦政府對教育的支出不斷加大。聯邦政府和州政府對公立中小學教育投資的比例以1940年為分界點，此前，分別是0.4%和16.9%，之后猛升到1.8 %和30.3%。此后這一比例不斷攀升，到1980年，聯邦政府的投資比例達到歷史最高點9.8%，州政府達到46.8%。
　　（二）20世紀70年代至90年代中期
　　20世紀70年代后，美國的收入分配差距開始呈現出擴大趨勢。在1973—1995 年的20 多年中，最富有的20%家庭的收入占總收入的比重，從1973 年的41.0 %上升到1995 年的48.7 %。日本的基尼系數雖然也有所上升，從1968年的0.34上升到1990年的0.372，但仍然在合理的范圍內。此時期在收入分配差距調整方面主要采取如下舉措：
　　1、大幅度提高最低工資標準
　　隨著經濟的增長，美國政府不斷調高最低工資標準。進入上世紀70年代，美國聯邦政府根據當時的通貨膨脹率以及經濟增長率，連續對《公平勞工標準法》修訂了兩次，最低工資標準從1946年的每小時70美分，持續提高到1980年的3.10美元，增長了4.5倍之多。在聯邦德國，就業人員平均月工資收入也得到持續提高，1950年為243馬克，1960年為512馬克，1970年為1148馬克，1980年達到2525馬克，前30年共增長3倍，平均每10年增長1倍。
　　2、數次推進所得稅改革
　　在1982—1987年期間，包括《1986年稅收改革法》在內，美國所得稅經歷了比歷史上任何時期都廣泛的改革過程，主要內容是擴大稅基和對傳統稅制進行改革。1980年個人最高邊際稅率是70%，10年后削減到低于35%。中等收入納稅人的邊際稅率削減了三分之一，數百萬低收入者不再支付任何個人所得稅。
　　3、積極采取反貧困調節措施
　　1993年8月，美國國會通過《聯邦受援區和受援社區法案》。聯邦對州和地方政府的財政補助不斷增加，據美國行政管理預算局估計，1997年聯邦財政補貼達到2752億美元，占聯邦支出的比重達到16.3%，占GDP的比重達到3.5%。
　　4、擴大社會保障范圍及覆蓋面
　　進入上世紀80年代后，美國的社會保障制度迎來了發展的第三個階段，從以失業、老年為重點到著力解決醫療保險和醫療補助，以及以低收入年輕母親和撫養未成年子女為重點的家庭福利，從單純救濟福利趨向工作福利。社會保障制度在調整富裕階層、中產階層、低收入和貧困階層間的關系，緩和貧困現象上發揮了重要作用。
　　5、大力培育社會中產階級
　　在美國，構成中產階級家庭的除小部分中層管理人員外，絕大部分是政府雇員。政府雇員的數量從1950 年的600萬上升到2006年的2100萬人，在整個勞動力中所占比重由9.5 %上升到14 %。政府雇員的收入高于在私人經濟部門就業工人收入大約20—30%。在日本，1955年進行的社會分層和流動調查結果顯示，隨著經濟快速增長，出現了高學歷化、職業構成白領化的趨勢，人們都向更高的社會階層移動，龐大的中產階層逐漸形成。1955年日本的中產階級占總人口的比重達到42%，1975年達到76%，上世紀80年代達到最高水平81.8%。
　　（三）20世紀90年代中期以來
　　從20世紀90年代中期以來，美國國民收入分配差距迅速擴大，基尼系數從1990年的0.428上升到2000年的0.46。日本則陷入經濟長周期衰退之中，但社會分配并未呈現出差距拉大的問題。在這個階段，發達國家在收入分配差距調整方面主要舉措有：
　　
　　1、用提高最低工資標準彌補通脹對實際收入的影響
　　美國政府繼續提高最低工資標準，彌補因通貨膨脹而造成的實際最低工資的下降。最低工資制定的標準是，保證工資、勞動所得稅抵免和食品券三者相加足以使一人就業的4口之家擺脫貧困。全國最低小時工資于1996年10月1日從4.25美元提高到4.75美元，1997年9月1日則又提高到5.15 美元。提高最低工資對處于收入分配末端的人群受益較大。
　　2、加大對富人征稅、對中低收入者減稅等稅收調節力度
　　為減少財政赤字，美國主張對富人征稅進行再分配，主要針對全國1.3%的最富有階層的納稅者以及2700家高利潤公司，而對4000萬中低收入者和90%的小企業減稅，貧困家庭還可以免稅。小布什政府提出減稅的刺激經濟計劃，取消股息稅，擴大失業保險，加快削減所得稅。2008年金融危機后，奧巴馬政府通過減稅、付現、實物轉移支付等方式來增加家庭收入，這些支付涉及到了美國95%的勞動家庭，同時實施累進稅以平衡收入分配。
　　3、通過財政措施積極平衡區域差距
　　2000年，日本政府出臺了《針對山區、半山區地區等的直接支付制度》，對該地區的農戶進行直接收入支付補貼，目的是補貼該地區和平原地區生產成本之間的差異，享受補貼的對象可以是農戶，也可以是農民合作組織。為了縮小原東西德在經濟發展上的差距，德國政府實施了一系列的援助措施，每年把國內生產總值3%用于東部的建設，同時還運用平衡財政來進行反貧困。縱向財政平衡包括聯邦對州和州對地方這兩個層次。橫向財政平衡是指各州之間實行的財政轉移支付，即財力強的州拿出部分稅收收入“捐給”財力弱的州，這種形式的轉移支付是德國所特有的，保證了全國范圍內提供大體均衡的公共產品和服務。
　　4、加強養老、醫療等社會保障
　　美國克林頓總統把加強社會保障作為第二屆任期的首要目標，在不提高工資稅稅率的情況下確立“首先挽救社會保障”的目標；提出股票投資在實現該目標中的作用。2003年，小布什政府建立藥品保險并將其納入醫療保險體系之內，把很多高收入的老年人推向私人保險市場。2010年，奧巴馬總統推動醫療保險制度改革，讓超過3100萬目前尚未獲保的美國人擁有醫療保險，將使全美醫保覆蓋率從85%上升到95%左右。
　　5、發揮社會慈善事業調節收入差距的積極作用
　　完善的遺產稅和慈善基金管理制度刺激著美國慈善事業的發展。一方面，美國的遺產稅、贈予稅以高額累進著稱，當遺產在300萬美元以上時，稅率高達55%，而且遺產受益人還必須先繳納遺產稅，后繼承遺產。另一方面，建立基金會或捐助善款則可以獲得稅收減免。美國大部分慈善組織屬于國稅局501（C）（3）條款規定的機構，它們享有法律規定的限額扣除稅收的待遇，具體包括：免稅、所得稅豁免、捐贈減稅。
　　二、對當前調整收入分配差距的幾點改革建議
　　借鑒發達國家經驗，對調節我國收入分配差距提出幾點思考：
　　（一）推進強國到富民轉型，重新合理切分國民收入蛋糕
　　“十二五”時期，促進發展方式轉型，也包括從強國到富民的戰略轉型，主要措施是提高收入分配率即兩個收入的比重①。目前，我國經濟總量達到世界第二大經濟體行列，但在做大蛋糕的過程中，居民收入的增幅趕不上GDP的增速。從堅持以人為本的初衷出發，當前在強國的基礎上，要著力實現富民的目標。發達國家的收入分配率普遍在54—65%之間，我國居民收入在國民收入中占比在1996—2009年間下降10個百分點，政府收入占比明顯偏高。同時，權利和資本參與分配的收益畸高，社會財富向少數人集中的趨勢愈發明顯，進一步拉大貧富差距。為此，“十二五”必須對國民收入蛋糕進行重新合理切分，爭取通過“十二五”努力，使勞動報酬在國民收入初次分配中所占的比重由43%恢復到50%以上，居民收入占GDP的比重由47%提高到52%以上。
　　（二）著力完善二次分配的財稅體系，基本養老保險實行全國統籌，提高養老金增值收益
　　通過調節二次收入分配改善收入分配差距，主要是向就業者征稅和通過社會保險系統向就業者收費（首先是養老保險費），其所得款項通過許多項目（養老保險金、醫療保險金、病假工資、勞動促進、公務員退休金、有子女家庭補貼、社會救濟、住房補貼等），由國家轉移支付給各個群體。作為低收入群體的非就業人員家庭和失業人員家庭，從國家得到的轉移支付遠遠多于向國家繳納的稅、費，他們是二次收入分配的“得益者”。目前，要加快財稅體制改革，同時盡快實現基本養老保險全國統籌，并通過資本市場提高養老金增值收益。
　　（三）加快推進社會捐贈制度改革，發揮慈善事業三次分配的作用
　　三次分配是在市場經濟中進行又一種調節收入與財富的方式。我國應當積極借鑒發達國家的有關經驗，建立、發展和完善以各種慈善組織為主體，以慈善捐贈、自愿資助和志愿者服務為主要內容的社會第三次分配體系。據統計數據，除汶川地震等特大救災捐款外，我國平常年份的慈善捐贈只占GDP的0.1%，占財政收入的0.5%，慈善事業遠未發揮第三次分配的功能。為構建第三次分配體系，要努力營造發展現代慈善事業的文化觀念基礎，但更要用稅制等市場機制方式鼓勵富人捐贈，而不是主要依靠普通百姓來支撐慈善事業。
　　（四）推動工會制度改革
　　工會制度的改革有助于實現工資集體談判，從而有利于提高企業勞動生產率，有利于使雇主和工人之間的利益沖突得到協調，使勞資矛盾得到系統的協調。進一步發展和發揮工會的作用，促使工會成為協調勞動關系和維護職工合法權益的“樞紐型組織”。
　　（五）推動收入調節的稅制改革
　　建立健全包括具有調節收入分配差距作用的稅收體系和征管制度等在內的稅收制度。除健全的個人所得稅、消費稅與財產稅之外，還需開征遺產稅、贈予稅和社會保障稅。加大社會保障支出在政府支出中的比重。“十二五”期間，使財政用于社會保障投入（未含保障房）比重由11.12%提升到16.36%。
　　（六）發揮社會事業提供均等化基本公共服務對收入差距的調節作用
　　由于教育、醫療等支出占我國家庭支出的較大比重，提供均等化的免費的基本教育和基本醫療服務，其效果等同提高了中低家庭的實際可支配收入水平。目前，我國的義務教育經費則主要由縣及縣以下的政府承擔，由于地方經濟發展水平不平衡，這種主要由地方政府負擔義務教育經費的做法不能保證全國所有兒童在義務教育階段享受到同等的待遇。為了保證我國義務教育的公平性，特別是在全國農村地區全部實行免費義務教育、2015年在全國普遍實行免費義務教育，目前的關鍵是中央和省級政府應承擔農村義務教育經費的70 %左右，其中中央負擔30%，省級負擔40%。中央經費部分要實行地區差別，推進義務教育均衡發展。
　　（七）促進社會公平競爭，縮小行業收入差距
　　相關研究表明，1990年代之前，我國行業收入差距對整體收入差距的影響較小，但到2002年，行業間不平等已經成為導致城市居民收入差距的第二重要因素（僅次于地區差距）。而行業收入差距的拉大主要是由一些具有國有壟斷性質的行業引起的。縮小行業收入差距，要增加對農業政策補貼力度，對相關的弱勢行業進行財政補貼；同時，通過立法抑制自然壟斷和行政壟斷行業，促進行業間的自由競爭。要更加積極推進非公經濟的發展，加快落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等一系列政策法規，大力推動民間資本進入傳統上只有國有資本進入的行業，促進這些行業內部的有效競爭，有效抑制行業壟斷帶來的行業間收入差距問題。
　　（八）積極縮小居民資產收入差距
　　工資性收入差距是居民收入差距的一部分，資產性收入差距大是我國收入差距的又一個問題。特別是在社會主義市場經濟越來越發達以后，資產性收入可能會成為居民收入差距的主要方面。這有制度因素作用的結果，也有個人知識差距的結果。當前，在統籌城鄉發展、加快推進城鎮化進程中，農村集體土地資產的收益愈加明顯，要避免傳統城市化道路采取的土地國有化單一方式，在農民轉市民過程中讓更多的進城農民擁有土地資產收益。同時，加快金融、房地產等領域的改革，健全資本市場，讓更多的普通百姓能夠通過資本市場分享到中國經濟增長的成果。
　　①居民收入在國民收入分配中的比重，勞動報酬在初次分配中的比重。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究所）