我國城市交通“十二五”時期投融資政策建議

　　一、我國城市交通投融資存在的問題
　　（一）公共交通投資總量不足
　　我國城市公共交通固定資產(chǎn)投資2005年為477億元，占城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資的8.5%，2006年為604億元，占10.5%，2007年為852億元，占13.3%，增長較快。但是，據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織研究資料表明，公共交通的投資比例應(yīng)占城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的14—18%為宜。對比這一標(biāo)準(zhǔn)，我國城市客運固定資產(chǎn)投資偏低。
　　（二）城市交通投融資主體大多為單一的政府投資
　　傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，城市交通屬于公共物品，應(yīng)由政府公共財政來投資，通過民間資本實行市場化的可能性極小。因此，在中國，歷來城市交通建設(shè)都采取的是“政府全額投資、獨家壟斷經(jīng)營、虧損財政補貼”的模式進(jìn)行建設(shè)和管理，沒有建立面向市場的城市交通建設(shè)投融資機(jī)制。
　　（三）城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有納入財政預(yù)算體系，資金來源不穩(wěn)定
　　地方財政缺乏規(guī)范化的投入機(jī)制，主要視其自身財政狀況而定，采取臨時性的資助措施。各級地方政府大多還沒有建立發(fā)展公共交通的專項資金，普遍缺乏穩(wěn)定的資金投入渠道和統(tǒng)一扶持政策。作為公益性事業(yè)，政府投入的不足，對城市交通行業(yè)的發(fā)展形成很大障礙。
　　（四）城市交通的運營不適應(yīng)資本市場發(fā)展的要求
　　城市交通運營通常采取的是政府設(shè)立國有運營公司、壟斷經(jīng)營、財政補貼的方式。政府與城市交通運營企業(yè)是“父子”關(guān)系。這種政企不分的體制帶來三大問題：一是成本失控。經(jīng)營成本缺乏有效約束機(jī)制，因為虧損越多，可爭取到的補貼也越多。二是服務(wù)質(zhì)量差。三是企業(yè)缺乏自主權(quán)，經(jīng)營僵化。
　　（五）金融系統(tǒng)不完善、資本市場不發(fā)達(dá)制約城市交通融資開展
　　近年來，政府對城市公共交通的建設(shè)資金從原來的直接撥款轉(zhuǎn)為提供有限的專項貸款，這種專項貸款主要是通過國家開發(fā)銀行這類政策性銀行來運作實現(xiàn)的。而四大商業(yè)銀行，目前尚未形成商業(yè)貸款向城市交通基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)換的內(nèi)在機(jī)制。盡管都已逐步改制，但是這些銀行在過去遺留下了大量的呆、壞賬，包袱沉重，對放貸特別小心，盡可能地將資金貸給那些經(jīng)營狀況比較好的企業(yè)。而城市交通產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模較大，期限較長，風(fēng)險很大，他們擔(dān)心資金投入后不能如期收回。
　　同時，由于我國資本市場存在的制度性缺陷，影響城市交通企業(yè)通過資本市場發(fā)行股票和債券進(jìn)行融資。
　　（六）有關(guān)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的法律缺失
　　目前我國尚無統(tǒng)一保障公共交通發(fā)展的法律法規(guī)，城市客運投融資專項政策的缺失，很難保障投融資的長期性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致城市公共交通在用地、資金、路權(quán)和運營補貼等方面的需求難以落實，設(shè)施建設(shè)“欠賬”嚴(yán)重，場站用地被“擠占”或“挪用”現(xiàn)象普遍，城市客運優(yōu)先發(fā)展的進(jìn)程受阻。
　　（七）缺乏完善的投GeslF13DfJEDfP/qqd7qcQ==融資管理機(jī)制和績效評估體系
　　目前，各地城市根據(jù)自身的財力和融資能力，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市交通建設(shè)，建設(shè)的項目是否能達(dá)到城市交通發(fā)展的要求，缺乏統(tǒng)一的政策指標(biāo)進(jìn)行評判。投融資項目缺乏績效評價機(jī)制，對投資決策者就起不到責(zé)任約束或激勵作用；投資決策者如果出現(xiàn)不計收益、盲目亂投、重復(fù)建設(shè)、浪費資源等現(xiàn)象，管理部門也不能形成有說服力的量化評判依據(jù)。這勢必造成出現(xiàn)問題后規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營管理各方相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。
　　二、“十二五”時期城市客運投融資政策建議
　　（一）制定政策進(jìn)一步加大財政對城市客運的直接投資
　　為保證公交企業(yè)的正常運行與發(fā)展，體現(xiàn)其公益性一面，各級政府應(yīng)加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，并且逐步規(guī)范化和科學(xué)化，建立以政府投資為主導(dǎo)的公共交通投融資機(jī)制和長效的、持續(xù)的財政保障體系。
　　設(shè)定城市客運基礎(chǔ)設(shè)施投資的引導(dǎo)資金，建立長效機(jī)制，并逐年加大資金力度，對軌道交通、公交場站建設(shè)，車輛和設(shè)施裝備的新增、更新，以及公交智能化建設(shè)給予必要的資金支持和優(yōu)惠政策。特別是要加大大型客運樞紐、換乘站、城市軌道運輸建設(shè)、BRT和公共交通信息化的投資。
　　對一些事關(guān)重要城市發(fā)展的重大公共交通項目，中央財政應(yīng)大力扶持。各地要按照國辦發(fā)[2005]46號文件以及原建設(shè)部等四部委《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》的要求，進(jìn)一步加大對城市公共交通的投入和財政支持，提高城市公共交通投資在城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資中的比重。
　　建立城市公共交通專項補貼和補償資金，加大財政支持力度，規(guī)范補貼制度。對公交企業(yè)配合城市發(fā)展和政府政策管理需要而承擔(dān)的票價優(yōu)惠、城市公共交通車輛和設(shè)施裝備的購置、更新，以及公交企業(yè)承擔(dān)社會福利和完成政府指令性任務(wù)增加的支出，定期進(jìn)行專項補貼和補償。
　　制定合理的公共交通稅收政策，有利于公共交通的發(fā)展完善；出臺對公共交通企業(yè)的優(yōu)惠稅收政策，減輕公交企業(yè)負(fù)擔(dān)。借鑒國外的各種公共交通稅法，制定適合我國國情的公共交通稅法，如適當(dāng)對私人小汽車或企業(yè)征收一定的公共交通稅款，可以獲得相當(dāng)?shù)呢斦杖耄_保公交財政補貼的資金來源。
　　（二）建立各級政府發(fā)展城市公共交通的專項資金
　　借鑒國外公共交通發(fā)展經(jīng)驗，研究建立公共交通發(fā)展專項資金，并納入國家和地方政府財政預(yù)算體系。堅持政府投入為主，社會捐贈為輔，擴(kuò)展公共交通專項資金來源。各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通需求，逐年增加對公共交通資金投入力度。
　　（三）多元化籌集公交設(shè)施用地劃撥后的企業(yè)建設(shè)資金
　　城市人民政府需優(yōu)先安排公共交通設(shè)施建設(shè)用地，公交設(shè)施用地劃撥后，鼓勵企業(yè)建設(shè)、資金多元化籌集。城市公共交通規(guī)劃確定的停車場、保養(yǎng)場、首末站、調(diào)度中心、換乘樞紐等設(shè)施，其交通用地符合《劃撥用地目錄》的，地方政府應(yīng)嚴(yán)格保證公共交通企業(yè)以劃撥方式獲得，并給予一定的建設(shè)資金支持。同時，通過優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)自籌部分建設(shè)資金，從社會多元化籌集資金用于加快公共交通設(shè)施建設(shè)和樞紐場站的運營。
　　要確保新建居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等工程項目公共交通場站設(shè)施的配套建設(shè)。盡快聯(lián)合國家有關(guān)部委出臺部門規(guī)章明確有關(guān)要求，注重公共交通場站建設(shè)與土地綜合開發(fā)相結(jié)合，實行同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步使用。地方政府要建立公共交通場站設(shè)施的配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和竣工驗收機(jī)制，督促規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通運輸部門建立一套有效聯(lián)動資金分配和使用監(jiān)管機(jī)制。
　　（作者單位：國家發(fā)改委綜合運輸研究所）