“十二五”時期創新導向的區域協調發展政策研究

　　一、“十一五”我國區域協調發展的現狀與問題分析
　　（一）“十一五”我國區域協調發展取得的主要成就
　　“十一五”以來，我國區域發展總體戰略穩步實施，各地產業特色更加鮮明；中西部投資速度加快，四大板塊經濟增長速度趨同，地區間社會經濟發展差異呈現縮小趨勢；區域創新體系建設初見成效，區域發展的協調性顯著增強。具體表現在：
　　一是國家的區域政策和區域規劃為區域協調發展提供了制度保障。隨著區域規劃的實施，重點地區開發開放步伐加快，區域經濟活動空間聚集效應進一步增強，城市群、都市圈、經濟帶成為我國人口、經濟活動的主要聚集區和區域發展的核心區。長三角、珠三角、京津冀以及廣西北部灣、江蘇沿海、遼寧沿海、海峽西岸等城市群和經濟帶成為我國經濟發展最具活力的區域，對有效抵御國際金融危機影響發揮了積極作用。二是區域創新和區域自我發展能力增強，為區域協調發展提供內在動力。以廣東深圳為主的珠江三角洲，上海、江蘇、浙江為主的長江三角洲和以北京為主的環渤海經濟圈三大經濟增長極已經形成。創新增長極的資源集聚和創新輻射作用進一步增強。各地區通過立足自身特色，發揮比較優勢，在產業結構調整升級、特色產業加快發展等方面成效顯著，自我發展能力明顯增強。三是中西部及東北地區增長速度反超東部，區域經濟差距擴大的勢頭有所緩解。“十一五”初期，我國東部沿海省份的經濟增長速度仍然快于中西部地區。受益于西部大開發戰略，2007年，西部經濟增速超過東部。2008年國際金融危機爆發以來，東部外向型經濟遭受重創，加之國內產業轉移加速，中西部地區及東北地區增長速度全面反超東部地區，傳統增長格局發生了重大變化，區域發展協調性明顯增強。四是創新導向的跨行政區域合作機制不斷加強。長三角、珠三角、環渤海三個地區已經成為我國最有活力的三個經濟增長極，成渝地區和東北老工業基地則擁有豐富的科技資源和深厚的工業基礎，具有科技創新的優勢。五是區域協調發展的社會保障機制進一步增強。“十一五”以來，中央更加重視縮小區域發展差距和促進基本公共服務均等化，不斷加大對中西部地區基礎設施、公共服務和生態保護、教育衛生、社會保障的支持力度，扶貧開發資金進一步向老、少、邊、窮以及遭受自然災害的地區傾斜。公共服務均等化的趨勢將為經濟發展差距的縮小創造基本環境和機制保障。
　　（二）目前面臨的主要問題與挑戰
　　一是“區域協調發展”面臨的最大問題是區域之間動態發展能力的差距。改革開放以來，我國在區域政策上實行的是非均衡發展戰略。隨著經濟的持續發展，資源環境的壓力和社會公平的呼聲使非均衡發展方式難以為繼。產業之間自然的梯度轉移難以從根本上扭轉區域差距增大的趨勢。區域不協調的深層次原因，在于區域自我發展能力的差異。這種差異不僅存在于省際之間，也存在于許多省份內部。二是產業轉移過程中區域創新導向的引導力度不夠。目前，大部分地區承接產業轉移還存在相當的盲目性，地方招商的規模政績觀造成有些項目與當地產業環境不和諧。當前國內國際環境下，要解決區域協調發展問題，必須要站在“切實轉變經濟發展方式”的新高度。在產業轉移的過程中，做到“邊轉移邊升級”，在轉移過程中集聚產業要素和創新資源，注重塑造和培育產業創新環境，避免在產業升級過程中，區域之間的差距再次拉大。三是受到GDP政績觀的影響，地方政府之間難以形成有效的合作。從跨區域合作來看，在規模導向的GDP政績觀影響下，地方政府天然具有“地方利益保護”的沖動，在創新項目還未產生實際收益的情況下，地方政府很難主動將一些傳統產業轉移出去。此外，從“地方利益”角度出發，地方政府很難在產業規劃、土地規劃以及資源綜合利用等方面進行交流與合作，導致相鄰區域產業雷同、重復建設，區域空間規劃不協調；也造成一些公共服務資源很難實現跨區域共享，社會資源利用效率不高。四是創新要素在區域內的整合與共享缺乏有效的組織者。區域創新網絡包括三個層次：主體結構網絡、創新活動網絡和要素流動網絡。主體結構網絡由創新的基礎設施和創新網絡中行為主體的相互關聯構成，“知識—技術—新產品”創新鏈通過依托于主體結構網絡的創新主體的互動，促使知識資源、人力資源和物質資源在體系內整合和共享而完成。一個復雜的行為系統，通常需要一個內生于系統的“組織者”。政府作為政策供給者和環境塑造者，可以作為“啟動者”，但由于政府不了解創新主體的內在需求，過多干預又會扭曲市場機制，因此，也難以成為有效的“組織者”。五是區域科技資源與技術創新能力不匹配。我國大量富集的科技資源沒有轉化為市場化的創新成果，許多創新要素成為“惰性資源”沉淀下來，沒有發揮應有的作用，比較突出的是西部三線地區和東北老工業基地。2008年，西部地區擁有科技活動人員79.3萬人，從事研究和開發（R&D）的科學家和工程師達到53.4萬人，分別占全國的16%和15.5%；西部地區共建有國家重點實驗室33個，占全國的15.6%；國家工程技術研究中心41個，占全國的20.6%；然而，從發明專利申請量來看，2008年西部地區僅占全國的8.95%，科技資源的創新效率不高；同樣，東北三省也存在類似的情況。
　　二、構建區域創新體系——推動區域協調發展的新舉措
　　（一）構建區域創新體系對推動區域協調發展的重要意義
　　當前，中國區域發展不協調的主要問題在于區域產業發展和產業創新的環境差異巨大。建立“要素自由流動、市場相互融合、主體良性互動”的區域協調發展環境是當務之急。
　　構建區域創新體系的政策措施，要在市場機制充分發揮作用的基礎上，增進創新主體之間的互動和創新要素的自由流動，是要促進區域內部與區域之間的經濟協調發展。 因此，對創新導向的區域協調發展政策進行深入研究，不僅有利于區域協調發展戰略目標的實現，還有利于創新型社會的構建，在當前的國際國內經濟背景下，具有重大的現實意義。
　　（二）構建區域創新體系推動區域協調發展的機制
　　區域創新體系本質上就是要解決區域內各創新主體之間的互動與創新資源的流動問題。區域創新推動區域協調發展的內在機制主要包括：
　　1、主體互動機制
　　從主體互動機制來看，區域創新體系是各種創新體系互融互通的重要平臺，是多主體交互的“科學—技術—經濟—社會”系統，是各種創新要素集結的有效載體。區域創新體系旨在打破各種行政壁壘，通過各創新主體的良性互動，促進各種創新資源與要素的順暢流動與有效集結，提高社會的整體創新效率。從這一角度而言，構建區域創新體系能夠促進三方面主體的互動：科技政策實施主體與經濟活動主體的互動，創新企業與相關企業的互動、創新產業與支撐體系的互動。互動機制能夠發揮資源集約的作用，很大程度上解決經濟粗放發展的問題。
　　2、政府合作機制
　　從政府合作機制來看，跨行政區域的創新體系建設是地方政府合作引領創新主體合作的一種制度安排。跨行政區域的合作有利于各地優勢互補，形成合力，避免相鄰地域的重復建設、過度開發，在更廣闊的區域內，產業基地、專業市場和公共技術平臺可以優化布局，各地根據其特色培育的區域創新網絡很難被其他地區復制