“十二五”時期農民工市民化的難點\\重點與對策

　　農民工是指戶籍在農村而主要在城鎮從事非農產業、依靠工資收入生活的勞動者。促進這一群體在城市安居、定居是推動我國城鎮化進程的核心任務。“十二五”時期需要針對農民工市民化中的難點和重點，采取有針對性的政策和措施。
　　一、實現職業和社會身份的雙轉變是農民工市民化的基本內涵
　　農村勞動力向非農產業和城市轉移是城市化的基本內涵，但特有的戶籍管理制度使得我國農村勞動力向城市轉移具有“只流動而不遷移”的特點。進入城市務工的農村勞動力在職業上為非農就業，而社會身份由其戶籍所決定為農村居民，不能享有城市戶籍居民的福利待遇和公共服務，因此，職業與社會身份的城鄉分離成為我國農民工的基本特征。從這個意義上說，我國的農民工市民化是指農民在進入城市實現職業身份轉變的基礎上，實現居住地域、生活方式及行為模式轉變的過程，即實現職業與社會身份的雙轉變。
　　二、獲得與城市原居民同等的公共服務是促進農民工市民化的核心
　　在我國，農民工能夠實現社會身份的轉換有兩種途徑：一是通過將其戶口轉為城鎮戶口。二是使公共服務覆蓋于全體農民工。“十二五”時期農民工市民化的重點應在于后者。這基于以下兩個原因：其一是城鄉戶口各有其所附帶的權利（農業戶口附帶著土地權利及計劃生育權利），當兩者利益比較差異較小時，城鎮戶口吸引力不大，小城鎮戶口對于農民的吸引力以及城市戶口對于近郊農民的吸引力均在下降；其二是城鄉戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口難以放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。因此，“十二五”時期農民工市民化的核心不在于一次性放開戶籍制度，而在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務。這可以大大降低農民工在城市定居的制度成本，從而提高其在城鎮定居的能力和意愿。
　　三、跨省流動農民工的市民化成為我國農民工市民化的難點問題
　　（一）跨省流動仍將是“十二五”時期農民工流動的重要特征
　　從“十一五”時期的情況看，外出務工農民51%為跨省流動，流動主要方向是東部地區。假設跨省流動者與全部外出務工者流向東部地區的比例相同，則約1/3外出務工者，即約有4500萬流向東部地區。“十二五”時期，隨著我國經濟增長動力從出口向內需轉變，中西部地區工業化步伐可能會因此加快，吸納本地區農民工的能力會有所增強。但東部地區二、三產業的就業彈性高于中西部地區（參見表），即使東部地區產業升級戰略取得成效，由于生產性服務業仍將進一步帶動生活性服務業的發展，服務業相對較高的就業彈性使得“十二五”時期跨省流動的農民工規模可能不會明顯下降。
　　（二）我國公共品供給區域化和地方化的格局強化了跨省流動農民工市民化的難度
　　我國目前基本公共服務的統籌層次較低，形成了以地方為主的基本公共服務供給模式，即滿足公民權利的公共品供給呈現為區域化和地方化的格局。這就使得農民工流入地的城市政府在為農民工提供與城市原居民同等的基本公共服務方面，面臨著意愿和能力不足的問題。意愿體現在，為當地戶籍人口提供公共服務的事權劃分現狀，使城市政府為農民工提供公共服務的意愿因隸屬關系的遠近而遞減，即首先解決本市農村進入城區務工人員，其次是本省的農民工，外省農民工排在最后。能力不足在于我國城市社會保障、教育、衛生、住房等公共服務的資源配置依據城鎮戶籍人口規劃和提供，在對本市城鎮戶籍人口尚存在多方面歷史欠賬的情況下，覆蓋大規模外來農村人口存在困難。
　　四、在為農民工提供與城市原居民同等的公共服務領域中，教育、衛生和保障性住房對地方政府相對壓力較大
　　國務院發展研究中心課題組（2010）研究表明，就全國而言，目前依附于我國城鎮戶籍上的福利或公共服務包括就業扶持政策、教育（義務教育、職業教育補貼）、公共衛生服務、社會保障和保障性住房，這些也是城鎮戶口所附帶的基本福利。這些領域中對地方政府財政形成的壓力因公共服務的性質差異而有所不同。
　　社會保障在我國是準公共物品性質的公共服務，由政府、企業和個人共同承擔。以農民工的養老保險和醫療保險而言，年齡結構偏輕的農民工群體加入當地社會養老保險提高了社會統籌能力，也能夠通過個人賬戶的積累自行為將來儲蓄。與用人單位建立勞動關系的農民工的大病統籌醫療保險主要由企業和個人承擔；參加新農合的農民工，已得到國家和家鄉政府補助。農民工的失業保險具有現收現付性質，農民工參保的受益與貢獻對等。最低生活保障只會占農民工總量的很小部分，可由城市根據農民工居住年限、工作穩定性及其它條件考慮是否納入。而教育（義務教育、職業教育補貼）、公共衛生、保障性住房等公共服務則具有完全公共物品性質，政府的支出壓力相對較大。
　　五、“十二五”時期解決農民工市民化難點問題需要制度創新
　　（一）加大中央政府對于跨省流動農民工在就業地市民化的支持力度
　　近年來，中央政府不斷加大財政投入力度以支持地方政府改善農民工的待遇，如中央財政2009年下撥了進城務工農民隨遷子女接受義務教育獎勵資金20億元，專項用于接收農民工子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件，東南沿海農民工流入較多的省區成為主要補助地區。
　　“十二五”時期，可以此為基礎形成中央加大對于跨省遷移農民工集中地區穩定、長效的財政轉移支付制度，具體考慮以下：
　　手段。中央對地方政府加大在解決農民工公共服務方面的專項轉移支付。
　　重點領域。“十二五”時期，中央政府重點加強公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持以及住房保障對于勞動力流入地區的補助。原因在于，一是這些領域的公共品性質突出，對地方政府財政支出壓力較大。二是由于教育、就業扶持和公共衛生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿較低。三是目前以新生代為主體的農民工，對生殖健康和計劃生育服務以及就業扶持壓力增大。而且新生代農民工的年齡結構預示著將有相當規模隨遷子女在“十二五”期間進入義務教育階段。四是隨著農民工家庭化和新生代農民工常住化趨勢的出現，緩解農民工居住條件較差的問題顯得日益迫切，需要加強相應的政府投入。五是社會保障領域在我國屬于準公共服務領域，且從目前看大量年輕農民工在工作城市參保，實際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領域可以不在中央補助范圍。
　　方式。方式可有幾種選擇，一是按所產生經費的一定比例進行補助。根據流入地解決非本省農民工子女進入公辦學校免費接受義務教育人數、享受住房保障制度的人數進行獎勵性補助。中央補助數額可按服務跨省農民工所產生經費1/4—1/3補助。二是按服務人數或提供服務水平進行固定數額補助，如可按農民工保障性住房建設單位面積進行補助。三是區分領域，按提供公共服務的某項類別進行補助，如在農民工子女義務教育方面，對地方教育的公用經費進行補助。
　　重點地區。在經濟較為發達的長三角和珠三角地區，市內已基本實現或有能力實現城鄉統籌，一些福利也開始“外溢”到本省農民工，如果能夠鼓勵這些地區更多地把來自中西部地區農民工沉淀下來，則是實現“以城帶鄉”和“區域協調發展”的重要途徑。因此，國家財政支持的重點地區是珠三角、長三角地區等農民工集中流入地區，“十二五”時期還應將《全國主體功能區規劃》確定的中西部地區重點開發地區納入補助重點地區。北京、上海和天津三個直轄市由于財力相對較好，且公共服務資源相對豐富，可不納入補助范圍。同時，這些補助不與國家對中西部地區義務教育、住房補助等掛鉤，即并不因為中西部地區常住人口減少而減少對其相應的轉移支付，以體現國家繼續加大對中西部地區的支持。
　　
　　（二）將農民工市民化與農村建設用地制度創新相結合
　　農村建設用地制度創新可以對農村人口城鎮化起著重要促進作用。一方面可以用人地掛鉤的方式調動跨省農民工集中流入地區，吸納外省農民工在本地安居的積極性；另一方面，利用宅基地的有序流轉增加農民工在城市定居的經濟能力。
　　探索跨省的城市建設用地與外來人口增加掛鉤辦法。首先，改變現行土地指標行政管理方式，將流動人口流入集中地區由于非戶籍人口增加所帶來的建設用地需求，在全國土地利用計劃中予以統籌考慮。其次，探索市場交易的方式。類似于排污權交易，建設用地指標在區域間進行交易。做法可以是，對于在流入城市有穩定就業的農民，就業地城鎮政府為其提供經濟適用房，該農民工退出其原在農村的宅基地使用權，并在當地政府組織下將宅基地復墾為可種植糧食作物的耕地，然后將戶籍連同復墾指標遷往就業地城鎮。由此，實現所謂區域間耕地“占補平衡”，實現勞動力和土地指標跨地區再配置。
　　探索農村宅基地資本化模式。提高農民工自身的經濟實力，除了在收入分配改革中考慮提高農民工工資性收入外，宅基地資本化也應成為提高農民工及其家庭支付進城成本的途徑之一。按國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權登記發證，在此基礎上，鼓勵一些地方繼續采取出讓、作價出資、作價入股、抵押和置換等方式，進行農村宅基地資本化的探索，并及時總結經驗供其他地區借鑒參考，以提高農民工進城定居的經濟能力。
　　（三）完善相關配套措施
　　完善農民工統計和監測制度。國務院轉發的國家發展改革委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，已提出要進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。在此基礎上應完善人口管理的信息登記系統，建立比較科學的農民工信息監測體系，動態掌握全國各地區農民工的實際進入和流出情況，為各級政府制定政策和加強投入提供科學依據。
　　加強城市市政基礎設施建設。農民工在城市生活和定居增加了對城市道路、供水、燃氣、管網和環保等市政基礎設施建設的需求。這些設施的建設有賴于城建投融資體制深化改革，“十二五”時期仍需在建設資金籌措方式、管理模式和運作形式等多方面加強制度創新。
　　加強城市治理。城市治理與傳統意義上的城市管理的區別，在于擴大各利益主體對公共事務的參與，使他們在政策制定和實施過程中享有更多的發言權和責任。我國的城市治理模式可進行多方面的探索，一是可考慮降低農民工參加選舉的限制。根據有關規定，凡在城市居住一年以上，戶口不在本市的農民工，取得戶口所在地證明后，可在居住社區進行選民登記，依法參與選舉活動。從一些城市的實踐看，可以降低農民工參加務工地選舉的年限時間，以調動其參與選舉的積極性。對于被選舉權仍可加以一定的務工或居住年限的限制。二是構建以社區為依托的農民工服務和管理平臺，包括建立農民工健康網上檔案等，幫助農民工適應城市生活，開展提高農民工市民素質培訓等，提高公共服務的針對性。三是促進農民工的自助管理。包括允許農民工成立公開的自助性組織，如維權組織、信息中介組織或法律服務組織等，政府加強對其的監管和引導，使其成為政府加強治安、消防、計生、環保管理的有效渠道。四是參照工資集體協商機制，對于事關農民工在城市生活的重大問題，建立政府與農民工的對話、溝通與協商機制。
　　按城鄉統籌的要求建設新農村。如同解決“三農”問題不限于農村地區一樣，解決農民工市民化的問題也不限于城市，需要按統籌城鄉的要求，將新農村建設與農民工市民化和新型城鎮化結合起來。一是加快在農村普及高中教育的步伐，繼續加大對農村勞動力的培訓。二是開展中西部地區，特別是貧困地區農村兒童營養與健康調研工作，提高兒童的身體素質。三是在目前全國平均90%以上的行政村實現通路、通電、通郵和通廣播電視的基礎上，把通電、通郵和通廣播電視繼續向自然村推進，促進現代文明向農村地區的擴散。四是發展農村金融及宅基地抵押、流轉服務。
　　（申兵，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所）