基于可持續發展的生態補償機制研究

　　一、生態補償機制與可持續發展的關系
　　1980年國際自然保護同盟制定并發布了《世界自然保護大綱》，在該文件中第一次提出了“可持續發展”一詞。《經濟、自然資源、不足和發展》一書的作者巴貝爾把可持續發展定義為：在保持自然資源的質量和所提供服務的前提下，使經濟的凈利益增加到最大程度。《世界無末日》的作者皮爾斯和沃福德提出：當發展能夠保證當代人的福利增加時，也不應使后代人的福利減少。總之，可持續發展是一個涉及經濟、社會、文化、技術和環境的綜合概念，它特別強調生態環境的承載能力和生態資源的永續利用對人類社會發展的重要性。
　　環境可持續發展是經濟可持續發展的基礎，是由人類社會的自然屬性所決定的。生態環境資源是我們賴以生存的最基本的要素。生態環境資源一方面要遵循生態規律，進行合理的開發和使用，另一方面作為有價格或價值的資源，須遵循資本的屬性運行，即要遵循市場規律。生態補償機制通過對生態環境利用、保護和建設中的多方利益關系的調整，使外部效應內部化，既遏制了生態破壞者的破壞行為，同時又給生態保護者、建設者給予一定的經濟補償，激勵人們從事生態投資，以實現人類社會的可持續發展。
　　二、建立生態補償機制的實踐局限
　　（一）缺乏基礎性的制度支撐
　　在中國，有關生態補償內容的法律法規多數屬于行政規章制度，立法層次偏低，國家層面的關于生態補償的法律、法規還沒有建立起來。盡管很多地區開展了一些具體的生態補償實踐，但是由于無法可依，無章可循，導致生態補償難以合理有效地推進。
　　（二）缺乏協調性的組織管理
　　在中國自然資源的開發與保護涉及多個行政管理部門，如環保、國土、水利、農業、林業、海洋、工商、衛生等部門均有權實施與該部門相關的環境政策，管理上條塊分割嚴重，這也導致現有的生態補償政策帶有強烈的部門色彩，不能形成一個統一的整體，無法滿足維護整個生態系統的需求。一方面，由于缺乏統一的歸口管理，導致管理上的混亂，政策沖突現象嚴重，進而導致生態補償機制的低效運行。
　　（三）缺乏長效穩定的財政支持
　　目前，中國現行財稅體制中與生態補償相關的稅收主要是資源稅，還有相關的燃油稅、對汽車分排放量征收的消費稅，以及城市建設維護稅、城鎮土地使用稅和耕地占地稅等。盡管其中的一些稅種設置的初衷沒有考慮環境因素，但客觀上對保護生態資源起到了一定的積極作用。盡管如此，獨立的環境稅的缺失，一方面限制了政府通過稅收手段調控環境污染的力度，另一方面又因沒有穩定的財政收入而無力進行生態治理。
　　三、完善生態補償機制的探索
　　（一）建立高效透明的法制體系
　　生態補償屬于多學科交叉的社會性問題，在實踐過程中涉及到政府眾多的公共管理部門，同時涉及多方利益主體，而且需要補償的多是弱勢群體，因此，更需要依靠法律手段保障其順利實施。通過立法手段明確補償的主體、客體、方式、標準；明確生態補償資金的征收、使用、管理制度；合理界定生態開發過程中不同利益主體之間的關系。
　　在目前環境產權界定不清的情況下，應首先實現環境使用權和經營權的清晰界定。對于涉及多方利益主體的環境問題，需盡快完善環境立法，并在此基礎上對競爭性領域的環境資源使用權和經營權采取市場化的管理模式，加強政府的環境規制。同時，由于國家是個抽象的集合，無法直接控制和管理種類繁多的眾多生態資源，因此，生態資源的產權可以采用委托的形式交給代理人（各級地方政府）行使，同時為規避“代理失效”，一方面可將生態保護納入地方政府的“政績”考核體系，另一方面可引入第三方監督機構，加強監管。
　　（二）建立科學的組織管理體系
　　中國實行的公有制產權結構在某種程度上能夠更好地發揮政府補償的方式。但是由于環境保護的責任主要在各級地方政府，中央政府的補償主要是通過各級地方政府涉及多個部門共同完成，易出現效率下降的困境。因此，中央政府可成立專門的管理機構負責相關的協調管理工作。目前，結合中國的實際，可考慮在流域生態補償機制中試點推廣。流域生態補償的補償主體、客體相對容易明確，但不能把流域生態補償簡單理解為下游對上游的補償，而是上、下游地區同時負有生態保護的責任，由專門的管理機構協調上、下游之間的財政轉移支付、產業結構調整、項目引進、異地開發等形式的生態補償行為，為流域內的利益相關方搭建溝通的平臺，逐步推廣生態補償的市場化手段。
　　同時，可借鑒歐盟的評估經驗，建立獨立的社會化的第三方監管和評估機制，吸納多學科的專業人士加入，對生態效益、經濟效益、社會效益進行全面評估，對所有的生態補償項目的運作過程進行全程監管，以保證其公平合理的實施。
　　（三）建立長效穩定的財政體系
　　環境問題具有公共物品的屬性，需政府干預解決，而政府干預主要是通過財政手段進行。
　　1、完善現存稅費管理體制
　　“稅收三性”決定了征稅可以防止政出多門，能夠為生態補償提供穩定的資金支持。因此，盡快完善現有稅費管理體制，設立專門的環境稅，是我國實現可持續發展的制度基礎。
　　完善現存的稅費管理體制可以采用兩種方式：一是優化現有的資源稅，向所有利用生態資源的企業和個人普遍征收，同時擴大征收對象，將所有的生態資源都納入征稅范圍，對非再生性的資源可實行定額稅率和比例稅率相結合的復合計稅方式。二是開征新的統一的環境稅，以避免現存稅費體制中重疊收費的現象，完善生態保護的稅收政策，對環境破壞行為通過征稅手段予以限制，對環境保護行為給予稅收優惠的鼓勵。
　　2、完善生態補償機制的相關財政政策
　　在中央的財政轉移支付中，專門建立生態補償科目，有重點的實行政策傾斜，增加環境治理與保護的專項財政撥款，通過財政貼息、稅收優惠等方式鼓勵社會資金的參與。通過財政資助的方式，減少生態保護的外部不經濟現象，建立低碳經濟和環境保護的內在價值體系，使過去的外部成本實現內在化，加大對企業的環境破壞和不作為的懲罰力度，調動企業參與生態保護的積極性。同時，中央和地方各級財政應對企業購置的用于環境保護的設備，可允許其抵扣增值稅的進項稅額；對污染防治的新技術、新工藝的開發和應用給予稅收抵免，鼓勵環保型企業上市，可考慮創建綠色環保板塊。
　　
　　（彭詩言，1974 年生，吉林市人，北華大學經濟管理學院講師、吉林大學博士研究生）