省級統籌\\治薄扶

　　[摘要] 以政府為主導大力推進學前教育普及是當前我國學前教育事業改革與發展的戰略方針。近年來，遼寧省充分認識到學前教育的戰略地位及其重大價值，確立了政府主導、治薄扶弱的宏觀發展思路，通過明確將學前教育列入經濟社會與教育發展總體規劃、建立高層次強力度的政策保障體系、優先大力推進農村學前教育、督政與督學相結合、創新督導評估體制等重大政策舉措，有力推動了全省學前教育事業發展，其經驗對我國其他地區學前教育事業改革與發展具有重要的啟示意義與借鑒價值。
　　[關鍵詞]遼寧學前教育；政府主導；省級統籌；治薄扶弱；農村優先
　　
　　學前教育是國民教育體系的基礎，不僅對個體一生發展有持續性影響，更對提高國民整體素質、推動經濟發展與社會公平具有基礎性、先導性戰略價值，應由一國政府作為責任主體，主導并保障事業的發展方向與質量。當前我國諸多地方政府充分發揮政府主導責任，在切實保障學前兒童受教育權與滿足公眾日益增長的學前教育需求等方面取得了長足進步，遼寧省就是典型代表之一。探討近年來遼寧省改革與發展學前教育的價值理念與政策舉措，對我國其他地區推進學前教育事業發展有寶貴的借鑒價值。
　　作為我國東北老工業基地的龍頭，遼寧不僅是重要的工業大省，也是教育大省。近年來遼寧省緊抓國家“振興東北老工業基地”與“發展沿海經濟帶”的時代契機，明確科教興省的戰略思路，以“堅持從經濟社會發展全局和社會主義現代化大局的高度對待教育”和“堅持振興遼寧、先興教育”的“兩個堅持”為指導原則，優先重點發展教育事業，并在政府對學前教育性質與價值認識深化的基礎上，進一步強化了優先發展學前教育的戰略，實現了全省學前教育事業快速發展。
　　
　　一、遼寧省政府對學前教育事業地位與重要性的認識
　　
　　政府對某一事業地位與重要性的認識，決定了政府發展該項事業的戰略思路與舉措，因此探討遼寧省政府對學前教育性質與重要性的認識及其發展思路，是分析與借鑒政府改革發展舉措的源頭與基礎。
　　
　　(一)遼寧省政府的認識
　　遼寧省政府在2007年的《關于學前教育改革與發展的意見》中就明確指出：學前教育是“基礎教育的重要組成部分、終身教育的起始階段”，有助于“促進兒童身心全面健康發展、高水平高質量普及九年義務教育、提高全省人口的整體素質”，對于“實現東北老工業基地振興、促進我省經濟和社會的持續健康發展，創建和諧社會”具有重要意義，由此確認學前教育在整個經濟社會與教育發展中具有“基礎性、全局性、先導性”的地位與作用。正是基于這種深刻認識，遼寧省政府確立了學前教育優先發展的戰略方針，不僅在全省統領性文件《關于學前教育改革與發展的意見》中明確規定要優先發展學前教育，隨后又由副省長在全省學前教育工作會議上再次強調“要統籌發展各級各類教育，特別是要優先發展學前教育”，從而為全省學前教育事業的健康可持續發展奠定了良好的認識基礎。由此可見，遼寧省政府之所以高度重視學前教育，是因為他們充分認識到了學前教育的基礎性、奠基性地位，更認識到了學前教育對東北老工業基地振興與和諧社會構建的戰略價值，從而為全省學前教育事業發展提供了堅實的思想保障。
　　
　　(二)發展思路與原則
　　政府主導是遼寧省學前教育事業改革與發展首要且根本的指導思想，突出體現在省政府一系列文件中，如《關于學前教育改革與發展的意見》凸顯了當代公共服務型政府職責，明確政府應以“建立和諧社會、構建遼寧終身教育體系為目標，以基本普及學前教育、提高學前教育質量、滿足人民群眾對學前教育的需求為宗旨，將學前三年教育納入國民教育體系”；又如《遼寧省農村學前教育快速發展計劃》指出政府應“緊緊圍繞建設社會主義新農村、建立和諧社會、構建遼寧終身教育體系”的目標，實現農村學前教育“普及化、規范化和優質化”發展。一旦學前教育被納入教育公共服務體系，政府必然要發揮引領性、指導性、核心性的主導作用。
　　治薄扶弱、提高質量是遼寧省政府在公平均衡價值理念下建立適宜省情與當前發展階段的學前教育體系的另一重要基本原則。首先，治薄扶弱是遼寧省發展學前教育的基本出發點與立足點。在城鄉統籌、公平均衡的原則指導下，省政府明確規定應根據城鄉學前教育發展水平與階段，統籌規劃、分步實施，要求各級政府針對薄弱農村地區、城鎮薄弱園所和弱勢群體等制定傾斜政策、設立專項經費、加強教師隊伍建設等，加快學前教育普及進程。與此同時，省政府注重普惠面擴展基礎上的質量提升，強調各級政府必須堅持量與質共同發展的原則，一方面滿足廣大公眾多樣化的學前教育需求，另一方面要更有效地帶動和促進弱勢地區與人群學前教育發展，最終實現區域內學前教育的優質均衡、協調促進、全面提高。
　　總之，在明確優先發展戰略的基礎上，遼寧省政府進一步確立了以“政府主導、治薄扶弱、提高質量”為核心的發展思路與原則，以指導各級政府將發展學前教育的路線方針落到實處，從而為本省學前教育的發展奠定了堅實的政策基礎。
　　
　　二、遼寧省級統籌學前教育事業發展的政策特點與經驗
　　
　　在明確學前教育性質地位、確立普及方向與原則的基礎上，遼寧省政府采取諸多政策舉措大力推進全省學前教育事業發展，體現了省級統籌、治薄扶弱的顯著特點，具體表現在規劃制定、政策保障體系構建、推動農村學前教育發展以及創新督導評估等方面。
　　
　　(一)明確將學前教育列入全省經濟社會與教育發展總體規劃
　　遼寧省學前教育規劃的顯著特色是政府不僅將其列入教育事業整體規劃，還將之納入地方經濟社會長遠發展規劃，從源頭上保障學前教育健康發展。
　　1　將學前教育事業發展納入當地經濟社會發展總體規劃。
　　2007年遼寧省《關于學前教育改革與發展的意見》明確指出，發展改革部門要把學前教育工作納入本地區國民經濟和社會發展總體規劃，以推動全省經濟社會的持續健康發展和和諧社會建設；2007年《遼寧省農村學前教育快速發展計劃》指出要將農村學前教育納入當地經濟和社會發展總體規劃，納入鄉鎮精神文明建設之中，以加快農村學前教育事業發展、推動社會主義新農村建設進程。由此可見遼寧省政府從全局、長遠與可持續發展的角度審視學前教育，將事業發展與當地經濟社會進步密切相連并整體規劃，在各地政府的規劃探索中處于前列。
　　2　將學前教育事業發展納入基礎教育發展的整體規劃。
　　2007年遼寧省學前教育工作會議明確將學前教育發展目標與義務教育“兩類新三片”的普九目標相結合，并將普及學前教育納入“教育強縣建設工程”和義務教育“新三片普九”檢查驗收工作；同時將幼兒教師培訓納入基礎教育教師繼續教育規劃中，并給予相應的經費支持。遼寧省將學前教育納入基礎教育整體規劃，增強了學前教育與義務教育的承接性，有力推動了各級各類教育協調發展。
　　尤其值得關注的是政府規劃責任被列為督導評估首要內容，《遼寧省關于對學前教育工作進行督導評估的意見》第一條就明確規定“各級政府應將學前教育納入當地經濟和社會事業發展的總體規劃”，強化了政府的規劃責任。具有全局性、系統性的規劃為遼寧省學前教育事業健康、長遠、可持續發展提供了源頭性保障。
　　
　　(二)建立高層次、強力度的學前教育事業發展政策保障體系
　　政策體系是保障學前教育事業法制化、科學化、規范化發展的前提與關鍵。遼寧省政府高度重視并大力實踐政策保障體系構建工作，呈現出高層次、高質量、高密度、系統性等顯著特點。
　　1　高層行政部門制定出臺高質量、高密度的學前教育政策法規。
　　首先，近年來宏觀層面、具有決定作用的重要文件如《關于學前教育改革與發展的意見》《遼寧省關于對學前教育工作進行督導評估的意見》等均由省政府或省政府教育督導處制定或轉發，充分體現了省政府的高度重視和高層次的統籌力度，增強了政策影響力與效力。其次，高質量的政策法規明確了學前教育發展戰略思路與機制、農村學前教育改革與發展方向、督導評估等核心內容，真正實現了事業發展有法可依；第三，據不完全統計，2006至2008年遼寧省連續出臺了9項重要而又連貫的學前教育法規。高密度出臺政策法規能及時適應新情況、解決新問題，推動學前教育與時俱進，進而為新時期學前教育事業發展提供較為堅實的政策基礎。
　　2　明確提出逐步構建科學、完善的學前教育法規體系。
　　21世紀初，遼寧省在教育事業十五規劃中提出將“教育制度、政策及有關法規建設的完善性、有效性”作為“實現教育現代化的重要目標之一”，而目前遼寧省教育法制建設中學前教育領域最為薄弱，因此成為省政府重點關注的領域。《關于學前教育改革與發展的意見》明確指出要逐步建立科學、完善的法規體系，為此下一步重要任務是根據當前學前教育改革和發展實際需要，組織制定《遼寧省學前教育條例》及相關政策法規，通過系統性的政策制度保障遼寧省學前教育健康有序發展。由此可見，遼寧省政府不僅注重學前教育政策的數量與質量，更注重政策間的相互聯系，注重法規體系的完善。
　　
　　(三)高度重視農村學前教育，優先大力推進農村學前教育普及
　　遼寧省政府高度重視農村學前教育普及，不僅認識到其對推動城鄉均衡與社會公平的重要作用，也深刻意識到其滯后現狀對教育及經濟社會發展的嚴重制約。在治薄扶弱理念的指導下。遼寧省政府重點從管理體制、財政投入、教師隊伍建設等方面優先大力發展農村學前教育。
　　1　建立具有農村特色的學前教育管理體制與辦園體制，強化政府的主導責任。
　　建立和完善管理體制與辦園體制是政府履行普及責任的重要渠道與制度依托。遼寧省政府為確立“地方負責、分級管理，政府統籌、教育部門主管，各有關部門分工負責的0～6歲兒童托幼教育一體化的農村學前教育管理體制”，明確了省、市、縣、鄉鎮等各級政府責任，以此構建適宜省情的農村學前教育管理體制框架。同時，為突出各級政府主導職責、更好落實管理體制，省政府在辦園體制上堅持建設“以鄉(鎮)中心幼兒園(所)為主體，以村辦幼兒園(所)為基礎，以靈活多樣的學前教育形式為補充的學前教育網絡”，并規定由縣級及以上教育部門負責農村園所管理與審批，規定不得借轉制之名停止或減少對公辦園的投入或將其轉制。由此可見，在遼寧省農村學前教育發展中，高層政府領導統籌、以公辦園為主體是其鮮明特色，充分體現了政府的責任主體地位，為農村學前教育快速發展提供了重要保障。
　　2　建立健全以政府為主的農村學前教育投入體制，優先保障薄弱農村地區學前教育普及。
　　以政府投入為主的經費保障體制是優先普及農村學前教育的根本。首先，遼寧省明確“堅持政府主導、社會參與，通過加大經費投入力度以及依法多渠道籌措資金”等方式，逐步提高農村學前教育經費投入，這就規定了政府在投入中的主體責任；其次，省政府設立專項經費以保障投入穩定來源、引導農村學前教育公辦方向。2008年起省政府建立農村學前教育專項經費，重點用于鼓勵和補助以公辦幼兒園為主導、普及率和入園率逐年提高的縣及鄉鎮，同時要求各市縣予以經費配套，如沈陽市政府每年設立600萬元農村專項經費，并要求涉農區縣按一定比例配備投入，以“以獎代補”方式推動農村學前教育快速發展；第三，省政府建立扶貧幫困制度，安排資金優先保障薄弱農村地區貧困家庭子女及留守兒童接受學前教育的權利。可見政府主導、治薄扶弱的公共財政保障體系是遼寧省優先普及農村學前教育的顯著特色與寶貴經驗。
　　3　建立健全農村幼兒教師編制、待遇、培訓制度，確保農村幼兒教師隊伍穩定與素質提高。
　　農村幼兒教師身份不明、待遇不高、培訓不到位是導致農村幼兒教師隊伍流動性大、質量低的關鍵因素。為破解這一體制性障礙，遼寧省政府從政策制度人手改革并取得了一定成效。首先，政府通過明確鄉鎮中心園所的事業單位性質，解決部分教師編制。2007年《遼寧省農村學前教育快速發展計劃》明確將鄉鎮中心幼兒園(所)列入鄉鎮政府所屬的事業單位管理序列，所需教職工編制在本鄉鎮現有事業單位人員編制總量內調劑解決。遼寧省部分地區進行了試點，如桓仁縣明確規定鄉鎮中心園每園配備3個編制；其次，確保鄉鎮中心園長、聘任制教師享受與中心校校長、小學教師同等待遇。《遼寧省幼兒園(所)管理辦法》規定農村鄉鎮中心園長按鄉中心小學校長級管理，并對經注冊和取得教師資格的農村幼兒教師執行小學教師工資制度和退休福利待遇。如大連市建立了幼兒教師最低工資制度，莊河市保證農村幼兒教師每月工資不低于500元，部分鄉鎮還為農村幼兒教師辦理了養老和醫療保險；第三，政府加強農村幼兒教師培訓體制建設。省政府將農村幼兒教師培訓納入基礎教育教師繼續教育規劃中，設立培訓經費，建立省、市、縣、園四級培訓機構，尤其注重帶頭人培訓工作，分別按照農村幼兒教師總數1％、10％、20％、30％的比例逐步建立全省農村園骨干教師梯隊，目前已免費培訓農村幼兒園100名帶頭人，取得良好成效。
　　
　　(四)創新學前教育督導制度，建立督政與督學相結合的強有力保障機制
　　遼寧省政府高度重視學前教育督導評估，將其視為加強政府宏觀管理、保障政府依法履職的有力手段與機制，專門制定了《遼寧省關于對學前教育工作進行督導評估的意見》，推動有關學前教育的督導工作步入法制化與規范化軌道，在全國實屬前列。
　　1，督政與督學相結合。
　　督政是督學的前提與基礎，督學是督政的重點與核心，省政府充分認識到兩者之間相互依存的關系，首先在政策法規中明確“督政與督學相結合”的原則，為學前教育督導指明了正確的發展方向；其次，以政促學是遼寧省學前教育督導評估的核心目標。省政府規定各級督導部門都應將學前教育列為基本和重點內容，全力推進學前教育質量提升；第三，省政府明確規定督導評估應由各級政府行政首長負責、教育督導部門牽頭、相關部門協助，重點督導政府在規劃、管理、投入、公辦園建設等方面的履職情況，并以公示制與問責制保障督政有效落實。如大連市政府成立了由相關部門組成的學前教育督導評估團；丹東市督政主要包括各縣區專項經費設立、普及情況及農村幼兒教師工資落實等重要方面。以學評政促政成為了遼寧省學前教育督導評估的根本動力。
　　2，確保學前教育督導評估與基礎教育督導評估有機銜接。
　　2007年省學前教育工作會議明確將普及學前教育縣(市)區納入“教育強縣建設工程”和全省“新三片普九”檢查驗收工作，將學前教育發展目標與義務教育“兩類新三片”的普九規劃目標結合起來，做到檢查義務教育的同時檢查學前教育。與此同時，省政府還特別明確將農村學前教育納入基礎教育督導體系，如將農村學前教育普及率、鄉鎮中心園達標率、經費投入、幼兒教師待遇等重要內容納入全面普九的驗收評估中。以上政策舉措不僅有助于學前教育與義務教育的有效銜接，更有助于學前教育督導的真正落實。這種學前教育與基礎教育督導一體化的做法對基礎教育事業長遠持續發展具有重要意義。
　　3，創新學前教育督導機制，注重實效。
　　遼寧省既重視學前教育督導評估的制度建設，也注重督導過程的機制創新。首先，省政府實行領導問責、獎懲結合、激勵公開的督導機制。為強化政府主要領導對學前教育的責任意識，省政府確立行政首長負責制、評估結果公示制，并將其作為對各級政府及其主要領導考核的重要依據。如鐵嶺市明確將農村學前教育發展作為各級黨委、政府主要干部的重要考核項目，并做到考核內容分解到位、跟蹤檢查督辦到位、檢查評比到位；其次，省政府建立各級政府時段制與區域制的動態自評制度，不僅要求各級政府對轄區內學前教育進行動態督導，同時要求建立對上級政府的匯報程序，做到督導評估制度化，以方便各級政府隨時掌握學前教育發展現狀、問題與需求，并能及時反映、及時解決；第三，省政府采取過程性督導與終結性評估相結合、定性評估與定量評估相結合、基本標準與發展標準相結合的方法，多方確保督導評估的科學性和有效性。
　　
　　三、遼寧省學前教育事業改革與發展經驗的啟示
　　
　　近年來遼寧在省政府統籌下大力推進學前教育的政策舉措與實踐探索，不僅有助于提高學前教育發展水平，更為遼寧經濟社會發展、老工業基地崛起、和諧社會建設打下了堅實基礎，對全國其他地區學前教育事業發展有寶貴借鑒價值，主要體現在以下方面：
　　(一)政府主導是推進學前教育事業改革與發展的關鍵前提與重要基石
　　新時期政府只有在明確學前教育性質與價值基礎上，確立責任主體地位、發揮主導職責，才能實現學前教育普及的跨越式發展，其中對學前教育事業性質的認識是根本前提。學前教育兼具“教育性”和“社會公共福利性”，與同屬非義務教育的高等教育相比，學前教育為社會提供的“托幼服務”功能對于社會生活的作用更為基本和重要，托幼機構為社會所提供的是不可或缺的公共服務產品。遼寧省政府正是充分認識到這一點，明確并強化了學前教育對經濟社會發展的戰略價值及其全局性、先導性、基礎性地位，在政策法規中確立了學前教育優先發展的戰略思路，同時在全省學前教育事業發展的關鍵方面無一不滲透了政府主導的基本原則與價值取向，如強化政府規劃責任、以政府財政投入為主、農村以公辦教師和公辦園為主、構建督導評估體制等，這也是近年遼寧省學前教育得以迅速發展的首要經驗。
　　就全國學前教育事業改革與發展而言，確立政府主導的普及思路與方針已逐漸成為諸多地方政府的理性戰略選擇，如河北、山東、浙江、四川等地正進行著政府主導的改革與探索，取得了積極成效，但同時也不乏地方政府尚未充分認識到學前教育的重要性與戰略價值，政府責任弱化、不到位甚至缺位的現象仍然存在，不利于學前教育事業的整體推進與長遠發展。遼寧省所確立的政府主導學前教育發展的戰略從發展方向與機制上為其他地區深入推進學前教育事業提供了寶貴的可資借鑒的經驗。
　　
　　(二)強化省級統籌是地方學前教育事業快速發展的有力保障
　　加強高層政府統籌力度是學前教育管理體制改革的總體趨向，也是學前教育事業可持續發展的重要前提。省級統籌的根本意義在于保障全省學前教育發展的公平性、均衡性以及高效性，這是市、縣級地方政府無法做到的。為了保證學前教育公平、順利發展，遼寧省政府將學前教育納入總體規劃，省政府制定并發布學前教育政策法規、多次召開學前教育會議、設立學前教育專項經費、安排省級幼兒教師培訓項目等。這些舉措均由省級統籌并通過督導評估監督各級政府落實，從而從全局、高位的宏觀層面為遼寧全省學前教育事業健康發展提供了堅實基礎與根本保障。
　　遼寧省級統籌的理念與經驗對全國其他地區具有重要的借鑒價值。2003年國務院發布《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》。規定我國實行“地方負責、分級管理、有關部門分工負責”的學前教育管理體制，其中沒有對高層政府如中央與省級政府的責任做出明確規定。由此導致實踐中領導管理重心層層下移，有些農村地區甚至出現以鄉鎮政府為責任主體的現象。實踐證明過低的領導管理重心不利于學前教育事業發展，更不利于城鄉均衡與弱勢扶助，因此亟待加強高層政府尤其是省級政府的統籌力度，從規劃、政策、財政、教師等各方面促使省級政府切實承擔統籌職責，以真正有效推動地方學前教育事業快速健康發展。
　　
　　(三)治薄扶弱、重點突破是學前教育事業全面均衡發展的基本原則
　　治薄扶弱、重點突破是學前教育均衡發展的重要策略。遼寧省政府充分認識到城鄉學前教育的巨大差異，明確以貧困薄弱地區農村學前教育的發展為出發點和突破口，通過政策優惠、投入傾斜、教師隊伍重點保障等多項舉措優先普及農村學前教育。與此同時。政府還注重優質學前教育資源的擴展與輻射。以城帶鄉、以點帶面地推動學前教育普及和有質量發展。這種發展思路與策略值得其他地區學習與借鑒。
　　在公平均衡理念指導下，維護并推動區域、城鄉、人群間學前教育均衡發展是政府義不容辭的責任。當前政府應將薄弱中西部地區、農村貧困地區及弱勢人群作為優先和重點扶助對象，按照“政府主導、確保公益、大力普及、促進均衡”的原則，通過明確政府責任主體地位、制定優惠政策、財政扶助優先等舉措，有效推動薄弱地區學前教育普及。同時，政府還應遵循科學發展觀，充分重視優勢地區優質學前教育資源的擴展與提高，最終實現學前教育事業的整體協調發展。
　　
　　(四)高層次規劃、政策與督導評估相結合是學前教育事業健康發展的重要體制保障
　　規劃與政策是政府引導學前教育事業發展方向的重要手段，督導評估是檢驗政府履職情況、確保質量的落腳點。將規劃與政策的主要內容作為督導評估對象，使規劃與政策行之有效、督導評估有的放矢是遼寧發展學前教育的寶貴經驗，如規劃與政策中各級政府責任、財政投入、教師隊伍建設等關鍵問題同時也是督導評估的重要內容。履職與監督之間機制的優化切實推動了遼寧省學前教育事業的整體發展。
　　當前我國正處于制定教育中長期發展戰略方向與方針的關鍵時期，可充分借鑒這一規劃與督導相結合的思路，真正實現學前教育事業發展方向、目標與機制制定有據、執行有效，通過機制的優化保障政府切實履行普及學前教育的責任。進而促進學前教育事業健康、可持續發展。
　　綜上所述，遼寧省政府在充分認識學前教育性質與價值基礎上，堅持優先發展、治薄扶弱原則，在政府主導下，不斷強化省級統籌，通過制定規劃、出臺政策，強化督導、重點發展農村學前教育等重大舉措，強力推進全省學前教育快速發展，已初步取得顯著成效，其寶貴經驗值得我國其他地區學習借鑒。不過，囿于現實基礎等多方面原因，遼寧省近年來學前教育事業改革與發展探索也面臨諸多問題，突出表現為政策制度實施的配套措施缺乏，全面有效落實仍有待時日等，為此遼寧省政府還需進一步強化主導與統籌職責，以推動全省學前教育事業更好更快發