人大代表專職化磋壁

　　李國喜驟然閑了下來。
　　這位四川省德陽市羅江縣御營鎮的前綜治辦副主任，6月底辭去鎮村兩級的職務，成為“全國首批縣專職人大代表”，接待著一輪輪的來訪者，一度從早忙到晚。幾天后，該縣調元鎮的劉圣會和蟠龍鎮的羅剛模也先后出任縣專職人大代表。
　　這是羅江縣自發的一項人大代表制度改革：在駐鎮的縣人大代表中推選小組長，實行組長專職化，給予調研經費，將其生活補助納入財政預算，確保其專門履職——上午在“專職人大代表工作室”接訪，下午調研。
　　羅江縣的改革被輿論評價為“民主憲政探索的一種有益嘗試”。
　　“我喜歡有事忙。”李國喜說，但他忙碌的日子只持續了20天。7月17日，羅江縣人大接到四川省人大新聞局傳真，要求暫停專職人大代表試點，同時停止一切新聞宣傳。7月19日，“羅江縣專職人大代表工作室”被摘牌。
　　一個月后，一項國家層面的立法闡釋了羅江縣改革被叫停的深層背景。8月23日，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)》(下稱代表法修正案草案)，提交十一屆全國人大常委會第十六次會議初次審議，草案規定：代表不脫離各自的生產和工作崗位。
　　全國人大常委會法制工作委員會主任李適時，在對代表法修正案草案進行說明時表示，鑒于中國各級人大常委會的辦事機構、工作機構是代表履職的集體參謀助手和服務班子，代表不設個人工作室。
　　如果草案獲得通過，基層推動多年，有嘗試的“人大代表專職化”改革便告終結。
　　
　　夭折的改革
　　
　　9月2日，羅江縣御營鎮場鎮中心，鎮政府斜對面一處臨街的門面房內，曾經的“羅江縣專職人大代表工作室”換上了“御營鎮幸福羅江促進室”的牌子。門庭冷落，大門緊鎖，僅開一道側門。屋內墻上專職人大代表職責、工作流程表已被揭去。
　　李國喜的名字依然掛在促進室的門口，他目前的身份是“幸福調解員”，每日工作仍是接待群眾，但原先的自主調研已改成“受鎮黨委委托”進行調研，與其工作對接的機構，也從縣人大常委會改成了縣群工部。
　　“已經三天沒人來了。”李國喜望了望門口。
　　羅江的人大代表專職化嘗試，是一場當地官員和北京學者共同發動的改革，主要的推動者是羅江縣委書記盧也和中國社科院農村發展研究所研究員于建嶸。
　　盧也年近半百，在當地主政七年多，先后任羅江縣縣長、縣委書記，熟悉基層情況。而于建嶸持續關注縣政改革，認為縣級政權的體制改革“能真正改變中國”。他主張打造責任政府，使其既向上級負責，更向縣域居民負責，他認為，基層人大代表職業化改革是現體制中具有操作性的突破口，可以實現人大“去官僚化”的特征，同時保持政府現有政策、人事的穩定性。
　　盧也與于建嶸結緣實屬偶然，盧也在四川省的一份會議材料中，首次看到于建嶸關于縣級政權改革的觀點，產生共鳴，于是他通過作家野夫牽線，邀請于建嶸來羅江講課。
　　2010年5月19日，于建嶸來到羅江，為全縣400多名副科級以上干部講課，主題是“社會穩定與公共安全”，在此期司，于建嶸再次提出縣級政權在現體制下的困境司題，以及他的“縣級人大代表專職化改革”思路。　講座之后，盧也與于建嶸一拍即合，決定在羅江將于建嶸的理論付諸實踐。
　　6月12日，于建嶸將羅江縣委數名常委請到了北京，組織中央黨校教授蔡霞、中國政法大學教授蔡定劍等人，對羅江縣的改革方案進行全面論證。幾天后，羅江縣政法委書記張勝虎將《羅江縣人大常委會黨組關于試行專職縣人大代表的意見》(下稱《意見》)通過電子郵件發給于建嶸，于在文字表述上做了修改，隨后傳回羅江再次修改。
　　《意見》對“專職縣人大代表”和“縣人大代表工作室”做出界定：前者指在縣人代會閉會期司，專門在縣人大代表工作室、履行定時接待所在鎮選民的縣人大代表。其職責為，重點收集、調研選民反映的問題，以批評、意見和建議的形式要求“一府兩院”及其部門依法辦理并答復。“專職縣人大代表”由縣人大代表自愿申請，經所在縣人大代表小組選舉產生，報縣人大常委會備案；而“縣人大代表工作室”，是縣人大常委會設在各鎮，供專職縣人大代表接待選民的辦事機構。其辦公經費由縣財政負擔。
　　為不違背現行代表法的規定，羅江縣專職人大代表的“工資”被稱為“生活補助、誤工補貼”。
　　據參加羅江改革論證的蔡霞稱，在《意見》制定之初，羅江縣便明確，專職人大代表遵循“不直接處理和解決問題”的原則，同時先選取一兩個鄉鎮進行試驗，待時機成熟再進行推廣。
　　改革很快進人操作層面。御營鎮被定為首批試點鎮之一。該鎮共有八名縣人大代表，其中四人為縣城的公務員，另外四人包括一名教師，一名鎮財務中心的會計，一名村委會主任，以及李國喜。因李國喜當時的職務是御營鎮環境綜合整治辦公室副主任兼太平村黨支部副書記，相對屬于“閑差”。6月中旬，羅江縣政法委書記以及縣人大一名官員找李國喜談話，詢問其是否愿意擔任專職人大代表。“我覺得這是上級交代的任務，就答應了。”李國喜說。
　　6月23日，御營鎮的八名縣人大代表通過選舉程序，一致推選李國喜擔任縣專職人大代表。五天公示期結束后，6月28日，李國喜辭去原職，走馬上任。
　　此后，媒體峰擁而至，學界亦廣泛關注，支持者多將羅江的探索視做未來人大代表制度改革的方向，異議者則指出其在立法、選舉層面的制度障礙。盧也對于這些爭議，已有心理準備，他曾對下屬表示，如果羅江的改革給市人大、省人大帶來風險，他將辭職。
　　不久，情勢急，7月17日下午5時，羅江縣人大辦公室主任盧曉剛正在接受記者采訪時，接到了四川省人大新聞局的傳真，傳真的內容明確停止專職化試點。7月19日，“羅江縣專職人大代表工作室”的牌子被摘了下來，羅江縣的此次嘗試就此畫上句號。
　　
　　代表法轉向
　　
　　就在羅江專職人大代表改革被叫停一個月后的8月23日，代表法修正案草案提交十一屆全國人大常委會第十六次會議初次審議。這是代表法自1992年開始實施后的首次修訂。
　　草案規定代表不脫離各自的生產和工作崗位。代表出席本級人大會議，參加統一組織的閉會期司的活動，應當安排好本人的工作，優先執行代表職務。　總體而言，草案旨在抑制代表個人行為，人大代表要在組織的統一規定下活動，集體履行職責。
　　“專職代表”被叫停的同時，代表個人工作室亦未能幸免。草案規定縣級以上的各級人大常委會的辦事機構和工作機構是代表執行代表職務的集體服務機構，為代表執行代表職務提供服務保障。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在對草案進行說明時表示，代表不設個人工作室。
　　羅江縣改革被叫停、代表法修正案草案修訂，兩起事件被聯系到了一起，引發輿論熱議。有學者認為，這兩起事件預示著對中國“人大代表專職化”改革路徑的否定，這也使得發軔于1985年的人大代表嘗試發揮個體作用的努力宣告結束。
　　1985年，經中央高層批示，中共全國人大常委會機關黨組發布《關于改進全國人大代表視察辦法的意見》，要求把集中統一組織代表視察逐步改為分散的經常的視察，全國人大常委會辦公廳制發代表視察證，代表持證視察。
　　隨后，經過一系列改革，人大代表個人視察成為一個常見現象。到2003年前后，大批具個性的人大代表涌現。如浙江義烏的全國人大代表周曉光，設立了個人辦公室，他組織由退休老干部、大學教授等構成的志愿者隊伍，大量傾聽、整理、反映選民意見。隨后，浙江、湖南、廣東等省紛紛出現人大代表設立的個人工作室，被輿論認為是代表意識的一次覺醒。
　　這次覺醒很快就遭遇困境。2005年，中共中央轄發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》(下稱9號文件)，其核心內容是代表在閉會期司，以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。蔡定劍認為，該文件實際上限制了當時活躍的代表個人工作室現象。
　　但即使在9號文件下發以后，各地有關設立“專職人大代表”和“人大代表工作室”的研討以及實踐，仍在進行。
　　2005年8月3日，深圳市人大代表楊劍昌設立了“楊劍昌接訪室”，定時、定點接待市民，收集他們反映的問題，并呈送深圳市人大常委會，再由其轄至相關部門。
　　2008年1月，王建民等代表向北京市第十三屆人民代表大會建議，開展專職人大代表試點。
　　2008年8月，浙江省溫嶺市箬橫鎮貫莊村成立“江根德人大代表工作室”。
　　2008年9月，全國人大代表、農民工胡小燕主動通過媒體公開手機號碼，接受農民工求助。
　　2010年6月30日，廣東人大常委會主任歐廣源在與部分全國人大代表、省人大代表進行座談時表示，“人大代表不能一年就只開一次會，不能開會‘是’代表，不開會就‘不是’代表。省人大可以接界別或者在某一個市先行試點專職人大代表工作。”
　　從制度層面而言，9號文件為黨內文件，而此次代表法修正案草案則屬于法律意志，但其中有關否定專職人大代表等條款，即由9號文件一脈相承而來。
　　“人大代表要不要專職化，這是值得討論的，但是禁止代表專職化是不合適的。”蔡定劍認為，“代表法的立法思想應該是保障人大代表行使職權，而非對其進行管控。”
　　在蔡定劍看來，人大代表是由選民選出來，應對他的選區和選舉單位負責。從這個性質出發，人大代表必須獨立行使職權。因此，“代表活動以集體活動為主，小組活動為基本形式”的說法是不合適的。
　　更有學者指出，人大常委會無權修改代表法。北京大學法學院教授張千帆認為，各級人大是代表人民行使主權的“權力機關”，而人大常委會僅為人大的“常設機關”，由人大常委會修改代表法，是“下級給上級”“被監督者給監督者”立法。
　　此外，據蔡定劍介紹，1982年修改憲法時，時任全國人大常委會委員長的彭真在進行修法說明時稱，“我們要人大常委會盡量往專職化方面發展，就是為了脫離過去議行合一的體制”。人大常委專職制度由此而生。
　　中央社會主義學院教授王占陽表示，雖然這種專職化還不徹底，但全國人大常委必須辭去政府和司法職務才能任職，這在法律上和實踐中均已確認。
　　較之人大常委專職化更進一步的是，從上世紀90年代開始，各地方人大在完善人大制度的探索中，設立了人大常委會專職委員職務。其中，上海、廣州、北京等地人大皆設立常委會專職委員。2010年6月3日，深圳市人大常委--會常務副主任李華楠也透露，深圳市人大常委會將在未來5年內設置專職委員。
　　在蔡霞看來，此次代表法修正案草案關于代表不脫離各自生產和工作崗位的條款，使得目前的人大常委會專職委員處于邏輯悖論中，“一旦修正草案關于人大代表禁止專職的建議規定通過，那么人大常委會設專職委員就是違法。因為人大常委會的專職委員，實際上就是部分人大代表專職化”。
　　對于外界的種種爭議，全國人大常委會并未做出回應，一位接近全國人大常委會的人士則對《財經》記者表示，禁止代表專職化的事情，不像外界所說的那樣，是阻礙改革。實際上，人大制度要改革的地方很多，全國人大正在逐步推進。
　　
　　專職化路徑
　　
　　在一些學者看來，人大代表專職化改革，是真正發揮人大代表民意職能的現實突破口。
　　中國憲法規定：“一切權力屬于人民”，在制度設計上，全國人大和地方人大就是行使人民主權的機關。張千帆表示，在理論上，幾乎所有重要的政府官員都通過人大選舉產生，而至少縣級和縣級以下的人大由選民直接選舉產生，因而選民可以期望通過直接或可接選舉基層人大代表來監督政府機構的運行。
　　然而，在實踐中，盡管法律賦予人大權力機關的地位，但無論是全國人大，還是地方人大都遠未能發揮出其所應有的重要職能。張千帆認為，之所以如此，主要是因為現實中的人大制度在代議制的兩個關鍵——代表性和職業化層面，都存在著嚴重不足。　張千帆看來，造成代表性不足的原因，在于公民的選舉權無法有效落實。根據法律規定，目前縣、鄉兩級人大代表由選民直接投票選舉產生，其余人大代表由下級人大選舉產生。一方面，直接選舉的范圍過于狹窄；另一方面，差額選舉名額少，候選人推選資格往往受黨政機關影響，選舉往往流于形式。實踐中，絕大多數人大代表另一重身份為各級官員。至于職業化不足，即人大代表業余化，代表缺乏政治和法律知識。根據現行規定，代表來自各行各業，草案強調代表不脫離各自的工作崗位，且在閉會期可以小組集體活動為主。這使得代表無法真正發揮代表民意的作用。
　　對此，作為羅江縣改革主角的李國喜感受頗深，李國喜已是兩屆羅江縣人大代表，他稱自己此前九年的代表生涯中，鮮有民眾找他反映，口]題。“農村百姓對人大代表沒啥子概念，有事都是找領導、找書記，真是有司題的要么就上訪。”在成為專職人大代表之前，李國喜履行代表職責，主要是參加縣人大組織的視察活動，平均每月一次。而成為專職人大代表后的20天時司里，他接待了五六十名來訪民眾。
　　羅江縣另一位專職人大代表劉圣會亦表示，14天的專職人大代表經歷，和此前四年做代表的感覺十分不同，“現在很多是關于老百姓個人的，口]題，我從來沒聽到這么多意見。”
　　改革被叫停后，劉圣會曾表示，“雖然我還是人大代表，但是當我的以調解員的身份，把問題反映到鎮上，比如水利局、信用社等部門，我去，口]他們這個事情辦的怎么樣，我可以監督，但是他們還會買我的賬嗎?而人大代表是有這個權利，可以約見他們。”
　　對此，蔡定劍認為，在目前的人大代表體制下，代表的主觀能動性被抑制，“啞巴代表”等現象不可避免，全國和地方各級人大也無法真正發揮權力機關的作用。人大代表專職化改革屬于地方人大的制度創新，應予鼓勵。在抑制地方創新的同時，試圖激勵代表主動履職，無異于緣木求魚。
　　于建嶸認為，羅江的實踐，只是一個開端，不能指望它一蹴而就。實際上，于建嶸還為羅江設計了一整套的基層政改方案，包括預算監督、村級選舉、發現社會矛盾的網格化制度等。在人大代表專職化改革被叫停后，這些政改方案只能停留在紙面了。
　　8月初，于建嶸再次來到羅江，他對羅江縣人大辦公室主任盧曉剛建議，縣人大可以把這次代表專職化改革的資料作為史料保留下