完善我國公共部門人力資源管理的方案設計

　　摘要：我國公共部門人力資源管理越來越受到重視，在經濟建設和社會發展中起到越來越重要的作用。但公共部門人力資源管理還存在著一些問題，與現在企業人力資源管理和國外公共部門人力資源管理相比較，仍有較大差距。文章從比較分析我國公共部門人力資源管理存在的問題著手，提出了改革和完善我國公共部門力資源管理的對策建議和措施。
　　關鍵詞：公共部門　人力資源管理　問題建議
　　中圖分類號：F240　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2010)11-223-02
　　
　　一、公共部門人力資源管理的相關概念
　　
　　“公共部門”相對于私人部門而言，是指處理社會的各種公共事務。提供各種公共物品，致力于增進公共利益的各種組織機構和部門。在我國，通常是指國家機關“亙括黨、行政機關及其他提供公共產品和服務的機關)，以及非贏利組織(NGO)。公共部門人力資源指公共部門所有工作人員的總和，包括純粹公共部門即政府組織工作人員和準公共部門即第三部門工作人員。公共部門人力資源管理是指為充分、科學、合理有效地發揮公共部門人力資源，在行使國家行政權力、管理國家和社會公共事務過程中，對社會進步和經濟發展的積極作用而進行的資源配置、素質提高、能力利用、開發規劃及效益優先等一系列活動相結合的有機整體。
　　
　　二、我國公共部門人力資源管理存在的問題
　　
　　1.人力資源管理觀念陳舊。目前，公共部門人力資源開發還停留在傳統的人事管理水平上，缺乏人力資源開發的理念。許多公共部門仍習慣把人事管理過程歸納為“進、管、出”三個環節，把人看作是完成組織目標的工具，強化對人的控制，視人力為成本，沒有樹立以人為本的觀念，這與現代先進的人力資源思想背道而馳。另外，公共部門“單位人”、“官本位”觀念根深蒂固，“單位作為個人安身立命的依托”、公共部門的管理人員和專業技術人員享受“國家干部”，其他工作人員一律享受“國家職2E"的身份等等，這些觀念在公共部門仍在延續，導致身份性用人傾向的“另類管理”。封閉性、福利性傾向的“單位人員”等傳統人事管理難于改革，現代人事管理中的崗位管理、聘用管理和“社會人”的制度難以實施，公共部門活力、效率得不到有效提高。
　　2.公共部門的人事管理體制和運行機制改革滯后。改革開放以來，我國傳統干部人事制度存在的一些弊端(如干部終身制、論資排輩)等都得到了改革，取得了一定的成效。但是，現行的公務員管理體制和運行機制還不能適應時代的要求，黨政組織部門和政府人事部門在公共部門管理權限、管理方式上仍存在權限不清、職能交叉；公務員分類制度設計不夠科學合理；競爭上崗的用人機制尚不健全，競爭未做到法治化和制度化；業績評估考核的標準難以確定，缺乏現代化的績效評估方法及技術，同時統一的工資管理體制和工資標準缺乏靈活性和激勵功能；新陳代謝機制仍然不夠暢通；激勵約束機制不能充分發揮作用，民主監督機制有待進一步完善；公務員法律法規體系有待進一步健全。
　　3.相關配套改革步伐遲緩。公共部門社會保障體制的改革成為關系公共部門人力資源開發的“瓶頸”之一，并遠遠超出經濟的范疇。盡管近年來在此方面的改革取得一定進展，但僅限于對原有制度的修補。并未從根本上產生變革，消除諸如覆蓋面窄、社會化程度低、政出多門等弊端。而且社會保障的經費來源不足，管理機構和管理制度不健全，也制約著公共部門人力資源辭職、辭退制度的推行。加上人才市場發育不全，調配功能乏力，僵化的戶籍制度、住房制度，亦使人力資源的有效配置、合理流動成為空話，從而影響公共部門人力資源的素質和活力。
　　4.人力資源開發缺乏創新。一是在培養上，從教育、選拔、評價到管理，尚未形成一套具有我國特色的以市場為導向的培養制度。人力資本投入不足，學習型社會、學習型組織尚未形成；二是在進人上，以戰略眼光招賢引智，吸引公共部門急需高層次管理人才、專業技術人才力度不夠；三是在使用上，激勵、競爭機制尤其是支持服務的市場機制尚未完全形成，評價手段傳統單一。導致人才缺乏eQ6gnn1oiCzPEVtKqK6011q8ocKEVHsj0Kk3jDnv7ak=競爭意識；四是在分配上，生產要素參與分配，實現資本化、產權化的研究不夠。工資分配仍停留在看重學歷、資歷、職稱的傳統分配模式上，差距小；五是在人才服務上，人才市場體系還不完善。人才適應市場的觀念已有基礎，但人才市場機制尚未建立，未能成為生產要素市場體系中的一個重要構成，按照市場規律對人力資源進行全面配置和調節的機制尚未建立起來。
　　
　　三、與企業人力資源管理的比較
　　
　　1.公共部門目標導向難以明確。大多數激勵因素都是通過目標來影響工作動機的，目標是引起行為的最直接動機。任何形式的組織都可以通過定義目標來明確組織的努力方向。企業的最終目的是企業利潤，它可以圍繞利潤去確定目標標，同時企業員工的所得往往與企業的經營狀況密切相關。因此企業員工的目標和企業的目標是高度一致的。公共部門的目標是獲取更大的社會效益。公職人員是“經濟人”，他們的個人目標中有關于生理、心理以及家庭的一系列愿望。但是公共部門的分配屬于再分配環節，直接與國家財政關聯，故而公職人員的所得與其所在部門創造的社會效益難以建立一種直接、靈敏、有效的聯系。在現代政治契約當中，如果作為委托人的社會或國家利益的增加和減少不直接影響作為代理人的公職人員的利益的增減，那么，就是一種“激勵不相容”。在這種前提下。要將公共部門的目標變成公職人員的目標，必然比企業要困難得多，公共部門存在目標導向的迷失也就毫不奇怪了。公職人員敬業度最低，公職人員“不在狀態”情況的經常發生等等都是組織目標導向迷失的必然結果。
　　2.分配機制不盡合理。企業可以根據各自的情況量身定制薪酬體系，因此企業的分配機制可以對員工起到較大的激勵作用。相對于企業而言，公共部門的分配形式靈活性較低。我國公共部門的分配問題受制于既定的法律、政策、規定，通常同一系統、同一部門要遵循相同的規范，因此分配機制較為固定僵化。公職人員的薪金結構主要是按職位和級別分類決定，公共部門的具體管理者通常不具有對下屬人員的定薪權。同時，目前我國公職人員工資結構不合理。這不僅表現為相鄰職位的工資差距不大。而且體現資歷因素的工齡工資級差也不能充分拉開。工齡工資級差過小，無法使那些處于職業生涯早期的年輕公職人員產生對未來可觀報酬收益的預期，進而不能對其產生長期的激勵作用。而公職人員退休后的預期收益和在職收益相差懸殊。不但不能產生正向的激勵作用，反而會導致許多公職人員在退休之前，通過權利貼現，大肆攫取非法所得。
　　3.繢效評估和晉升機制不科學。由于企業是獨立核算的經濟實體，因此企業中績效的評估通常可以采用相對直接的貨幣性指標，個人對組織的貢獻也能比較清楚地反映在公司的業績上；但公共部門作為一個龐大的社會服務體系，公共部門所創造的社會效益通常要在一個比較長的周期內才能體現出來，并且有時無法以貨幣性的指標去衡最，因此對公職人員的績效評估往往只能采取一些間接性的指標。而且由于公共部門產出的難以量化和公共部門勞動具有集體勞動的性質，決定了公職人員的業績很難得到準確、客觀的評價。在公職人員績效考核中往往存在以下幾個問題：一是考核走形式。考核主管領導為了“平衡”各方利益。“照顧”各種情況，常常運用考核制度作為“領導藝術”的一種方式，“不稱職”一檔形同虛設，人人輪流當“先進”，使考核制度流于形式，沒有起到獎勤罰懶、獎優罰劣的作用。二是考核手段和考核方法過于粗放、簡單和不科學。三是利用這項制度搞拉攏人或壓制人的不正之風。同時，績效評估的不科學嚴重影響了晉升機制的激勵作用。我國公共部門的晉升通常是按照資歷、學位和業績等指標來進行的。由于績效評估機制不能科學地反映公職人員的業績狀況，晉升機制就不能對公職人員產生躍期激勵。而且，更為嚴重的是，晉升活動常常演變成一種權力尋租行為。現實中，跑官、要官和賣官現象屢屢發生。
　　4.人才流動機制僵化。人力資源應當是一種有流動性的資源，企業通過人才流動機制來保證自己的活力，同時也給員工以失業的壓力。激發員工積極努力為企業工作。而我國的公共部門長期以來對人力資源的流動持保守態度，流動機制僵化。一是橫向流動的僵化，即缺乏合理的進出規則；二是縱向流動的僵化，即缺乏合理的升遷規則，典型的表現就是能升不能降。激勵的目標在很大程度上是通過被激勵者的流動來實現的，當被激勵者發現沒有合理的途徑可以實現其所向往的流動時，便容易轉向不合理的途徑。于是，我國的現狀一方面是流動機制的僵化，另一方面是投機性的流動大行其道，給有效的激勵帶來很大的困難。同時，公共部門主要是以韋伯的官僚理論為基礎而構建的官僚體制。職位常任制是其主要特征。但職位常任制并不等同于公職人員的雇傭終身制，對于業績表現過分糟糕的公職人員，公共部門管理者擁有解雇的權利。但是，我國傳統體制的一套做法還十分流行，“鐵飯碗、鐵工資和鐵交椅”的就業理念還根深蒂固，除非表現過于糟糕或違法亂紀，公職人員一般沒有失業的壓力。這也是報考公務員熱逐年升溫的原因之一。我國公共部門的“雇傭終身制”造成了公共部門組織封閉、僵化和缺乏活力，而且也使得沒有就業壓力的公職人員缺乏積極工作的內在動力。
　　
　　四、改革和完善公共部門人力資源管理的對策建議
　　
　　1.確立以人為本的觀念，注重人力資源培訓。隨著時代的進步，組織發展中人的因素越來越重要，決定著組織目標的實現，為了促進個人的發展，必須確立以人為本的觀念。以人為本就是以科學為先導，以激勵和價值基礎為中心，提倡以團隊和授權為導向，充分發揮職員職能參與水平，強化包括職員的意愿、管理力量、協調、交流和素質在內的各種人本要求，由此人力資源管理應更趨向人性化、人本化。一方面要提倡領導和職員的平等，尊重職員，給他們充分的自由，調動他們的工作積極性和創，新性。在公共部門內部受傳統層級觀念的影響，領導的家長作風極為嚴重，忽視了一般職員潛力的開發，不是以人為本。而是以權為本。這種作風必然不利于人力資源的有效開發和利用，更談不上調動職員積極性。另一方面要給職員定期的學習培訓，使員工在學習中提高，并將所學所獲回饋于本部門，在實現自身價值的同時促進組織的發展；其次公共部門也要重視對人員需求的滿足。人的需要是多方面的，不僅有物質方面的需求，也有精神方面的需求。物質方面的需求可以通過獎金、提薪、福利待遇等措施予以滿足。精神方面需求的滿足，可以通過授權滿足員工自我實現的需要，利用學習培訓滿足員工自我發展的需要，通過成立各種非正式組織以及開展各種業余活動強化員工的歸宿感等措施實現。
　　2.更新公共部門人才選拔的觀念，唯才是舉。公共部門的人才選拔影響到國家生活的方方面面，但是以政府和其他事業性組織為主的公共部門在人才選拔上仍然沒有突破舊觀念、舊做法。一方面，人才主要來源于內部輸血，造成工作效率低下。各部門基于親緣關系而得到任用的人大有人在。當然內部輸血質量高、效能好也無可厚非，但是相當部分依靠這種內部關系選拔上的人員往往工作沒有創新。受部門舊有行為模式和關系網的限制，新思想、新做法得不到引人，整個部門缺乏恬力、缺乏創新，工作效率也無從提高。另一方面，人才選拔的標準也有待改進，我們提倡人才標準的四不唯：不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份。首先不唯學歷，很多部門在選拔人才上對學歷過于看重，忽視了實際工作能力。學歷固然重要，但不是唯一標準或最高標準。有相當部分人學歷高但實際工作能力卻很槽，而另外也有不少人學歷雖不高卻有獨特的工作能力；其次是不唯職稱和資歷。很多部門人員在任用上實行論資排輩，即使工作再出色，職稱和資歷不夠同樣得不到選拔和任用，只能熬到一定時間才有提升的機會。這樣做的結果使那些有工作能力的人無法獲得施展能力的機會，最后導致人才流失；最后是不唯身份在人才選拔上都應該是平等的，唯才是舉，不能因為身份特殊而在任用上享有特殊權。
　　3.建立現代人力資源管理體系。引入人力資源戰略規劃管理。現代管理理論認為，人力資源管理是取得更好效率和更高業績的最強有力的管理工具之一。在諸如工作設計與分析、績效考核與管理、薪酬激勵等方面，現代人力資源管理技術和方法將有助于建立更富有成效的公共管理組織。公共管理組織在進行工作設計時，應以效率最大化為目標，可以通過機械型工作設計法來降低工作的復雜程度，也可采用激勵型工作設計法鼓勵成員的創新，通過強調工作擴大化、工作豐富化等方式來提高工作的復雜性，增加工作內在的吸引力，使得成員更有興趣來完成工作，必要時在組織內部實行工作輪換制，為成員提供交叉在職培訓，從而了解更多不同的工作，減少成員的不滿，增加成就感。公共部門績效管理就是應用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作作出盡可能客觀的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。績效管理以加強與完善公共責任機制，使政府在管理公共事務、傳遞公共服務和改善生活質量等方面具有競爭力為評估目的。規劃則是為配合組織發展的需要，預測未來所需人力資源的種類、數量和提拔使用的時機以及所需人力資源的培訓等，進行前瞻性的規劃，使人力與需求相適應，達到組織目標。引人人力資源戰略規劃管理，既要為組織選擇和提供適當的人才及儲備，發展和提升組織和個人的刨新能力，還要及時發現人才存在的問題，提供綜合解決問題的方案。
　　4.建立國際化的人力資源開發體系。經濟全球化必然導致人才的全球化，人才的跨國流動必將迅速增加。為避免我國公共管理人才流動失衡，我們必須按照國際慣例，建立與國際接軌的公共部門人力資源開發新體制和運行機制。首先要構建起有中國特色的“國際人才市場”，引人人才使用的“委托制”；在公共部門人力資源開發中，要引入與競爭“對手”合作的理念。可以跨國界、跨行業、跨領域、跨部門“共享人才”。
　　5.改革現行的公務員晉升和薪酬制度。一是增加公務員級別設置。考慮在不增加職務的前提下，增加現行公務員級別總數設置，增加每一職務對應的級別，使受到客觀原因限制不能晉升職務的公務員有望晉升級別，從而調動起他們的工作積極性。二是加強崗位交流。我國公務員可與企事業單位進行交流。對由于客觀原因不能晉升的公務員，可以交流到企事業單位任職，加強流動，創造晉升機會。三是建立公務員退出機制。嚴格執行好公務員辭退制度、辭職制度、降職制度和免職制度，使公務員隊伍能進能出，能上能下，實現合理流動，這也是對晉升制度的一個補充。四是在國家實行統一的以利益為原則工資政策、工資制度和工資標準的前提下，各地結合本地區的實際情況可以制訂具體靈活的實施方案，這樣既有利于宏觀調控，又有利于解決實際問題。五是建立切實可行的津貼制度，適當拉大級別工資的差距。以體現地區差別、行業差別、崗位差別。通過改革現行公務員晉升和薪酬制度，在精神上，滿足公務員的尊重需要和自我實現需要，激發公務員的工作熱情；在物質上，提高公務員的工資、福利待遇。
　　6.完善公務員考核與評估制度。目前國家公務員考核方法，過于注重“簡便易行、宜于操作，防止繁瑣”，而忽視了考核方法的科學性，以定性方法為主，缺少定量的考核方法，忽視了考核方法對考核結果的影響。應把定性考核與定量考核相結合的方法寫進有關法規中，作為公務員考核的第三個基本方法。一是在考核過程中，要運用量化指標對公務員的德、能、勤、績進行全面地分析測量，并運用計算機等現代化手段對考核結果進行標準化處理。因此，建議對公務員進行多角度多層次考核或全方位考核，采取先分項評分，再綜合評語。分項評分可以提高考核結果的準確性，而綜合評語可以體現公務員考核的綜合性與考核對象的個性特點。在分項評分的基礎上，再綜合評語，顯然可以使綜合評定的結果更具真實性與生動性。最后還應該在分項評分與綜合評語的基礎上評等，使考核結果簡潔明了，可感性強，從而增強公務員考核制度的激勵功能。二是為了防止或減少公務員考核中的種種誤差，提高考核結果的科學性與可靠性，客觀公正地評價公務員，還需嚴格選擇高素質的考核人員，對考核者進行必要的訓練，提高考核人員考核理論水平，使其熟練掌握現代考核方法與現代考核技術。三是在評估過程中，要引進公共部門和服務對象(即社會公眾)的評估，逐步實現官方評估、專家的績效評估機構與民間評估并重的評估制度。利用大眾傳媒介入。接受大眾的審視和評判。四是建立標準化的定量分析和定性分析相結合評估指標體系，充分考慮政務類與事務類公務員之間的本質差異和管理需求差異，確立不同的評估維度。五是選擇簡便易行，具有成效的平時考核和年度考核相結合的評估方法。找出公務員平時工作中存在的問題，針對存在的問題制訂合理的改進方案，并確保公共政策能夠有效及時地實