搞好“兩項制度”有效銜接開創扶貧工作新局面

今年全國扶貧開發工作部署的一項重要任務，就是要在去年11個省、20個縣開展農村低保與扶貧開發

“兩項制度”有效銜接試點的基礎上，在全國所有的重點縣逐步擴大試點工作。根據全國的統一部署和今年全省《工作要點》明確的任務，我省確定今年在21個重點縣全面開展這項試點工作。鑒于試點工作非常重要，且任務繁重、工作艱巨，所以我們把各設區市、21個重點縣的主任們以及市縣從事貧困監測工作的同志一起召來，目的就是要引起大家對試點予以高度重視，確保完成好今年我省的試點任務，進而更好地探索積累經驗，以利今后在全省面上逐步推開。

一、搞好試點工作，首先是要深刻認識“兩項制度”有效銜接的重要性和必要性

搞好“兩項制度”有效銜接，是推進新階段扶貧工作一項重要的基礎性建設，也是我們扶貧工作部門肩負的一項重要職責和任務。因此，我們從事扶貧工作的同志，必須要在思想上對這項工作的重要性和必要性有充分的認識。

首先，要深刻認識，“兩項制度”有效銜接的重要性。這至少體現在三個方面，即：一是搞好“兩項制度”有效銜接，是新形勢下扶貧工作深入實踐黨的宗旨的重要途徑。黨的十七大描繪了全面建設小康社會的宏偉藍圖，對扶貧工作明確提出了到2020年基本消除絕對貧困現象的奮斗目標，這是黨對全國人民作出的莊嚴承諾。黨的十七屆三中全會著眼滿足人民群眾過上更加美好生活新期待和確保全體人民共享改革發展成果，對新階段扶貧工作作出了新部署，提出了新要求，把實現“兩項制度”有效銜接，作為了推進新階段扶貧工作的一項重要任務，并將其作為了新階段完善扶貧戰略與政策體系的重要內容。這充分表明，搞好“兩項制度”有效銜接，是全面踐行“三個代表”重要思想、貫徹落實科學發展觀的必然要求，是高度關注民生、堅持以人為本執政理念的具體體現，是全面建設小康社會、消除絕對貧困現象的現實需要。我們只有在思想上對此有足夠的認識，才能真正增強搞好“兩項制度”有效銜接的自覺性和堅定性。二是搞好“兩項制度”有效銜接，是積極適應新階段扶貧開發形勢發展的迫切要求。改革開放以來，伴隨著經濟社會不斷發展，農村扶貧開發取得了舉世矚目的輝煌成就，農村貧困人口隨之大幅度減少、農村扶貧標準隨之提高、農村最低生活保障制度隨之建立。適應扶貧開發形勢的深入發展，黨的十七屆三中全會調整完善了農村扶貧開發的方針、政策、標準、重點，明確提出“實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策”，將扶貧工作推向了開發式扶貧與救助式扶貧“兩輪驅動”的新階段。這樣，同以農村低收入貧困人口為目標對象的農村低保制度和扶貧開發政策，如何在新階段實現有效銜接的問題，就不可回避地提到了我們的面前。三是搞好“兩項制度”有效銜接，是切實改善貧困群眾民生問題的重大舉措。按照黨的十七大確定的宏偉目標，各級黨委、政府圍繞實現科學發展、構建和諧社會，不斷加大民生工程實施力度，包括農村低保和扶貧開發對象在內的農村低收入人口無疑是實施民生工程的難點，也無疑是各級、各地重點關注和扶持的對象。農村低保和扶貧開發作為新階段扶貧戰略與政策體系的兩個重要支點，實現有效銜接，對于改善農村低收入人口民生和促進低收入人口發展，提高低收入人口綜合素質和自我發展能力，逐步縮小發展差距，維護社會公平正義，確保全體人民共享改革發展成果，激發貧困人口自力更生、艱苦奮斗的精神，進而全面實現黨的十七大確定的宏偉目標，無疑具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

其次，要深刻認識“兩項制度”有效銜接的必要性。實現“兩項制度”有效銜接，在新階段不僅非常重要，而且非常必要。這也可從三個方面來加深認識。一是從政策目標上看，兩項制度具有共同的工作指向。按現行年人均收入1196元新的扶貧標準，全國農村低收入人口有4007萬人，江西是132.5萬人。這部分人口是農村低保制度和扶貧開發政策共同指向的目標人群，需要兩項制度協調作用，發揮整體效益，從而確保這部分人口能夠與全體人民一道共享改革發展成果，才能共同為實現黨的十七大提出基本消除絕對貧困現象的目標奠定堅實基礎。二是從政策性質上講，兩項制度具有共同的工作屬性。農村低保制度是對低收入貧困人口實施社會救助、維持生存，扶貧開發政策是對低收入貧困人口幫助提高能力、促進發展，兩項制度都是為了幫助低收入人口改變貧窮落后命運，不僅需要認真落實各自的政策效應，而且必須圍繞共同的目標任務實現有效的銜接，才能達到相輔相成、相互促進、相得益彰的目的。三是從政策執行上說，兩項制度具有共同的工作要求。實行新的扶貧標準后，要求對農村低收入人口全面實施扶貧政策，兩項制度作為新階段實施“兩輪驅動”扶貧戰略與政策體系的兩大支點，在政策執行上都是要求把保證農村低收入人口得益受惠作為前提和基礎，只有實現有效銜接，才能在提高新階段扶貧行政效能和扶貧效果上作出有益的探索，把完善新階段扶貧戰略與政策體系的要求落到實處。

二、搞好“兩項制度”有效銜接，核心是要建立農村低收入人口識別機制

農村低保人口和扶貧開發對象作為農村低收入人口，在新階段總體要通過兩項制度的覆蓋給予扶持。但在具體政策執行上，根據兩項制度的政策分工又有所區別。農村低保制度扶持對象是家庭年人均收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民；農村扶貧開發扶持對象是家庭年人均收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這樣，兩項制度在共同的目標任務下實現有效銜接，做到應保盡保，應扶盡扶，準確識別低保對象和扶貧對象就至關重要。

如何做好識別對象工作。我們最近在擬定我省對農村低收入人口全面實施扶貧政策實施辦法中提出了一個思路，總體是要按照確定的扶貧標準，先核定全省農村低收入人口的規模并測定分布區域，再根據測定的人口區域分布，將人口指標數逐級分解落實到縣，由縣級根據實際具體組織鄉、村做好對象瞄準到戶、識別到人工作，并分低保對象、扶貧對象以及兩者交叉對象三種情況進行識別，以利區別對象實施扶持政策。對識別的低收入人口要逐戶建檔立卡，并根據扶貧標準每年動態調整一次。我們今年部署21個重點縣開展“兩項制度”有效銜接試點，很重要的一個目標就是要先行探索一種符合實際的識別機制，取得經驗后再在全省推開。在探索建立識別機制上，各地應注意把握以下幾個環節：

1、進一步提高相關部門的參與程度。去年國家在11個省、20個縣開展“兩項制度”有效銜接試點工作中，一個突出的特點是改進了貧困識別的方法，進一步貫徹運用了“大扶貧”的理念，改以往扶貧部門獨家識別為扶貧、民政、財政、統計、殘聯等多部門聯合識別。這樣，不僅在貧困識別工作上整合了力量、形成了合力，更重要的是在貧困識別成果上提高了識別的準確率。特別是統計部門的參與，增強了貧困識別成果的社會認同性。這種部門聯合參與的做法，應在我省的試點中積極借鑒和運用，以更好地建立各部門支持低收^農戶政策可通用的信息和工作平臺。比如，現行貧困人口的法定規模及分布是由統計部門監測得出，我們在試點中可進一步深化與統計部門的合作，在探索建立農村低收入人口識別瞄準機制上，進一步調動統計部門的積極性，充分發揮統計部門的工作職能、工作條件和人力資源優勢。

2、注重在對象識別過程中保持農村穩定。兩項制度的銜接與實施，直接涉及扶持對象的切身利益，識別工作務必準確。否則。兩項制度就難以真正瞄準扶持對象，國家針對低收入人口的專項“特惠”政策就會流失。但貧困對象識別到戶、到人，情況復雜，問題敏感，群眾關注，稍有不慎極易影響農村穩定，在社會造成惡劣影響。因此，開展這項工作既要認真細致，又要確保穩定。從農村現實情況看，農戶普遍存在“不怕不贏，就怕不平”的心理。這就要求我們的貧困識別工作必須“陽光操作”，貫徹“公開、公平、公正”的原則。做到這點，現實而有效的途徑是在對象識別過程中貫穿民主的程序，采取民主識別的辦法，讓農戶自己民主識別“選舉”身邊的貧困對象。概括起來就是：政策標準定規劃，貧困監測定規模，村民票決定對象。根據統計監測得出的低收入人口規模及分布情況，將貧困人口指標逐級分解落實到村甚至到組，以村或組為單位，經過多道民主的程序并經審核評議，分類確定扶貧開發扶持對象和有、無勞動能力的農村低保對象。兩項制度銜接就是根據票決選出來的每一戶的不同情況，依據政策標準來決定是采取救助式還是開發式扶貧。當然，在識別工作過程中，還要貫穿于深入宣傳發動，把政策要求交給群眾；做好組織引導，保證識別工作有序進行；開展民主評議，確保識別工作準確無誤；搞好公示公告，全過程實行“陽光操作”等。這樣，我們的貧困識別工作才能做到既準確、又平穩。

3、關注重點人群做好對象識別工作。從現有貧困人口的成因看，比較普遍的或是鰥寡孤獨戶、家中無勞動力、主要勞動力長期生病，或是農戶的觀念舊、能力弱、素質低，或是地處偏遠、信息閉塞、生存環境惡劣，或是突發疾病、自然災害、市場變化等不可抗拒因素所導致的返貧。這些對象無疑是我們開展貧困識別工作應重點關注的對象。除此之外，各地情況各不相同，有深山區、丘陵地區、庫區、平原、盆地、湖區等，自然條件、人文環境存在很大差異，導致貧困的成因就有很多特殊的情況。比如從我省的情況看，除了以上成因所導致的貧困人口外，還有因我省是水利大省，現有各類水庫9000多座，搬遷安置水庫移民有200多萬人，其中大中型水庫移民就達162萬人，移民人數排在全國前列。也是水庫移民大省。這些移民原居住地都是邊遠地區，本身就處于困難人群的行列，后來服從國家建設需要又異地搬遷，背井離鄉，生產生活增添了眾多的困難。因此，我省在具體識別確定貧困對象上，就應立足江西的實際，將水庫移民這一特殊困難人群列入重點關注的范圍。這也是體現我省扶貧和移民工作有機結合特色的需要和要求。

4、高度重視貧困對象識別的科學動態管理機制建設。這項工作是貧困識別工作能否持續發展的關鍵所在，也是確保兩項制度能否真正惠及貧困人口的重要基礎性工作。沒有貧困對象識別的動態管理機制，貧困識別工作只能半途而廢。因為貧困對象識別出來后是動態的，在兩項制度的扶持和社會各界的支持下。每年都有扶貧對象擺脫貧困，每年都有具有勞動能力的低保對象走出低保行列，同時每年又有新的返貧對象需要我們去進行識別并分類納入兩項制度扶持范圍。對“兩項制度”有效銜接試點貧困識別工作，國務院扶貧辦已建立了“農村低收入農戶信息管理系統”，各地試點中對識別對象的建檔立卡內容要如實反映有關信息，做到村有冊、鄉有薄、縣有電子檔案，并健全完善動態信息監測機制，由縣級及時將登記的扶貧對象信息錄入低收入農戶管理系統，實行動態監測和管理。

三、搞好“兩項制度”有效銜接，重點是要落實扶持政策措施

搞好“兩項制度”有效銜接，貧困識別不是目的，目的是要在準確識別對象的基礎上，促進兩項制度特惠性政策真正惠及扶持對象，確保農村低收入人口得到全面覆蓋和有效扶持。同時，建立—個各部門可通用的信息和工作平臺，督促各個方面的普惠性政策落實到低收入人口，引導和整合社會各界的力量支持低收入人口發展。從扶貧部門的工作上講，重點是要通過“兩項制度”的有效銜接，加大對扶貧對象和低保對象中有勞動能力的扶貧交叉對象扶持政策的落實力度，把對農村低收入人口全面實施扶貧政策的要求，扎扎實實地落實到推進新階段扶貧開發的各項具體工作中去。

(一)明確對農村低收入人口全面實施扶貧政策的總體要求和目標任務。遵照國務院扶貧開發領導小組關于對農村低收入人口全面實施扶貧政策的《意見》精神，結合江西實際，我省“兩項制度”有效銜接工作中落實對農村低收入人口全面實施扶貧政策的總體要求是：堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實開發式扶貧方針，以確定的扶貧標準為基本依據，以農村低保與扶貧開發“兩項制度”有效銜接為基本政策，以盡快穩定解決溫飽并實現脫貧致富為首要任務，以提高自我發展能力為工作重點，緊緊抓住我省實施《鄱陽湖生態經濟區規劃》的歷史機遇，瞄準貧困人口，落實幫扶措施，整合政策資源，統籌社會力量，突出重點區域，整體協調推進。確保到2020年基本消除絕對貧困現象，為實現全省人民共享改革發展成果和全面建設小康社會目標奠定良好基礎，創造有利條件。目標任務是：確保農村低收入人口得到全面覆蓋和有效扶持，推進扶貧開發實現調整結構、轉型發展，加強扶貧主導產業發展輻射帶動作用，提高貧困人口自我發展能力，保證低收入人口收入的年度增幅高于全省農民人均收入水平的年度增幅，促進貧困人口基本生產生活條件得到不斷改善、扶貧工作發展方式得到切實轉變、基本消除絕對貧困現象與縮小發展差距得以有機統一、扶貧工作成果得到鞏固發展。

(二)立足實際確定對農村低收入人口全面實施扶貧政策的工作原則。各地開展“兩項制度”有效銜接工作中落實對識別對象全面實施扶貧政策，要堅持從實際出發，注重工作實效，并認真貫徹四項工作原則：一是農村低保與扶貧開發有效銜接。對低收入人口區別對象，實行開發扶貧和生活救助“兩輪驅動”，探索基本生活靠最低保障、脫貧致富靠扶貧開發的“兩項制度”有效銜接新機制。二是扶持到戶與整村推進相互結合。堅持以貧困村為基本單位實施整村推進扶貧開發，以確保低收入人口得惠受益為中心制定和實施整村推進規劃。在規劃中明確和落實對低收入人口的幫扶項目和措施。三是因戶施策與項目帶動協調推進。堅持從實際出發，以扶貧績效為導向，采取多種幫扶模式。區別低收入人口的不同情況，本著缺什么扶什么、什么問題突出幫助解決什么問題，實行分類指導、因戶施策，逐戶落實幫扶措施，確保扶持效果；注重項目帶動，重點培育發展對低收入人口增收輻射帶動作用大、效果好的扶貧主導產業項目，以項目擴大對他們的覆蓋面，增強對他們的帶動力。四是專項扶貧與社會扶貧合力扶持。集中專項扶貧投人并充分發揮其粘合劑作用，整合各種資源支持低收入人口發展。同時，構建“大扶貧”工作格局，通過全面深化定點扶貧，重點突破行業扶貧，深入推進企業扶貧，廣泛開展結對幫扶，著力拓展社會扶貧新領域，營造和形成支持低收入人口發展的社會合力。

(三)認真落實對農村低收入人口全面實施扶貧政策的工作措施。在嚴格依據扶貧標準對農村低收入人口核定規模、識別對象、動態管理的基礎上。各地要認真落實相關的扶持政策措施。一是要加大農村低保與扶貧開發“兩項制度”有效銜接工作推進力度。對有勞動能力的扶貧對象(包括有勞動能力的低保人口)，通過項目覆蓋扶持提高其自我發展能力并逐步實現脫貧致富；對沒有或喪失勞動能力的貧困人口，通過低保救助方式保障其基本生活需要。二是要完善專項扶貧投入扶持農村低收入人口的政策措施。重點是：加大貧困村整村推進資金扶持到戶項目資金比重；加大特困農戶移民扶貧搬遷補助力度；加大低收人人口技能培訓扶持力度；擴大貧困村“互助資金”規模并確保建檔立卡農戶受益；加大扶貧到戶貸款貼息支持低收入農戶政策的執行力度；加大貼息支持扶貧項目貸款企業幫帶貧困農戶責任的落實力度；加大對低收入貧困人口聚集、貧困程度最深集中連片地區的連片開發力度。三是夯實打牢社會力量支持農村低收入人口發展的“大扶貧”工作格局。圍繞加快農村低收入人口共享改革發展成果步伐，健全完善“政府主導、社會參與”多元化扶貧工作體系，認真落實部門定點扶貧和幫扶貧困農戶任務，深入推進非公有制經濟組織參與扶貧，積極開展黨員干部和致富能手與貧困戶結對幫扶活動，廣泛動員社會各界支持扶貧開發，大力宣傳和激勵社會力量參與扶貧開發，充分發揮社會各界不同優勢，壯大扶貧開發力量，確保每年籌集整合各類社會扶貧投入增幅10％以上。2010年達到10億元。四是抓住各行各業加大農村發展支持力度的契機落實行業扶貧責任。做到統籌落實規劃，明確專項扶貧政策和行業扶持政策的分工，協調各行業部門將扶貧規劃責任項目優先列入行業建設規劃；搞好跟蹤問效，按照“渠道不亂、性質不變、各記其功≮各盡其力”原則，跟蹤掌握行業扶貧投入的落實和效果情況，建立行業扶貧責任考核機制；加強組織協調，充分發揮扶貧開發領導小組的協調作用，督促各行各業把加快貧困地區的發展放在經濟社會發展的突出位置，把加強貧困地區的基礎設施建設放在基礎設施建設的優先位置，把促進低收入人口增收放在農民增收的重要位置。

四、搞好“兩項制度”有效銜接，關鍵是加強組織領導

“兩項制度”有效銜接是當前乃至今后十年扶貧工作重要的基礎性、制度性建設，新階段扶貧工作的戰略、政策、措施和重點，都要建立在“兩項制度”銜接的平臺上。因此，在具體工作安排上，今年試點的重點縣及相關設區市要把“兩項制度”有效銜接作為整村推進、移民扶貧、連片開發、科技扶貧、雨露計劃、貸款貼息、互助資金以及社會扶貧等工作的基礎工作來抓，絕不能把試點工作與其他扶貧工作分裂開來，搞成“兩張皮”，并緊密結合推進扶貧工作探索創新，把搞好試點工作擺在重要位置，切實加強組織領導。

一是在思想上要統一提高認識。扶貧工作進入“兩輪驅動”的新階段，是歷史的必然，是大勢所趨。搞好“兩項制度”有效銜接，是十七屆三中全會提出的明確要求，是我們扶貧工作部門肩負的重要責任。大家要認真學習領會和準確把握好中央的精神、全國的部署和這次培訓班提出的要求，充分認識“兩項制度”銜接的重要意義，統一思想，堅定信心，克服畏難情緒，扎扎實實做好試點工作。

二是在領導上要明確落實責任。擴大“兩項制度”有效銜接試點，是今年扶貧工作的一項重要的任務。這次培訓結束后，各重點縣及相關設區市要高度重視。迅速行動，即刻啟動試點的有關基礎工作。待國家試點工作的指導意見正式下達后，省還將協調相關部門共同制定和下達實施方案。屆時，市、縣要抓緊成立試點工作領導小組，扶貧、民政、財政、統計、調查、殘聯等有關部門參加，負責組織、協調、指導本地的試點工作。領導小組要加強調查研究，及時了解新情況、新問題；要加強對試點工作的指導，幫助解決實際困難。市、縣扶貧和移民辦主任要親自抓，還要明確一位分管的副主任直接抓，并落實安排專門工作人員。重點縣主要領導要親自主持試點工作，并明確一名能夠協調扶貧與民政工作的政府分管領導具體抓，組建相關部門參加的試點工作辦公室，組織實施試點工作。

三是在組織上要積極協調配合。“兩項制度”有效銜接，是由扶貧和民政部門共同牽頭的一項重要工作，我們要勇于承擔責任，主動加強與有關部門特別是民政部門的溝通和協調，共同把試點工作的抓實抓好抓出成效。重點縣還要加強與鄉村的上下協調配合。要對鄉、村有關工作人員進行培訓，把試點的精神和要求貫徹落實到最基層，從基層基礎上確保試點的規范操作，有序開展，并注意發揮大學生村官和扶貧志愿者的作用。充實鄉村兩級力量。

四是在落實上要善于總結探索。“兩項制度”有效銜接，是一項非常復雜的工作。各地對試點要精心組織，周密安排，并明確考核指標和考核程序，對試點情況定期考核，加強指導，抓好落實，以經常性的督促、指導和檢查，及時發現問題，及時解決問題，確保試點工作健康有序地向前推進。要制定以“兩項制度”有效銜接為內容的相關扶貧項目規劃，以規劃項目把“兩項制度”有效銜接的要求落到實處。特別要注意及時總結推行試點的好經驗、好做法、好典型，善于探索創新試點的好形式、好方法、好模式，通過及時而認真的總結工作，形成落實“兩項制度”有效銜接的好機制。

搞好“兩項制度”有效銜接，意義重大，任務艱巨，使命光榮。我們要以時不我待的緊迫感和奮發有為的責任感。抓緊啟動試點工作，通過我們的共同努力，確保我省在年底向國家交上一份試點工作的滿意答卷。

(本文為劉永思主任在全省農村低收入人口監測工作培訓班上的講話，發表時略有刪節，題目為編者所加)

責任編輯：李志敏