水污染的防治與流域生態補償機制的建立健全

[提要]水體污染和水資源問題是社會經濟發展中的重大瓶頸，而水污染是公眾最為關注的問題之一。與此同時，一些重要生態功能區大都分布在山區。這些地區承擔了繁重的生態保護和建設任務，制約了其經濟發展，政府和受益地區理應給予其相應合理的補償。

[關鍵詞]流域生態補償；帕累托最優；外部性

[作者簡介]方昱(1987—)，女，浙江農林大學人文學院07級本科生；童華軍(1985—)，男，浙江農林大學2008級環境法研究生；王芳(1986—)，女，浙江省臨安市人民法院；邵旭霞(1987—)，女，浙江省蘭溪市人民檢察院。(浙江杭州 311300)

水體污染和水資源問題是社會經濟發展中的重大瓶頸，水和空氣污染是公眾最為關注的問題之一。浙江是我國較早在省域范圍內實行生態補償機制的省份，成效顯著。2005年浙江省人民政府就出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》。

2009年浙江省政府工作報告提出要進一步推動區域協調發展，創新支持欠發達地區發展的體制機制和政策，加大財政轉移支付力度，完善生態保護補償機制。但是可持續發展離不開充分的資源支持，資金作為第一推動力在此顯得尤為重要。在全國區域環境水平總指數排序中，浙江位列第16位。可見，盡管浙江可持續發展總能力居全國第5位，但環境水平遠遠低于其發展水平。環保資金渠道不暢、投入不足、欠賬較多，成為目前我省實現環境保護目標所面臨的最大制約因素。

一、浙江流域水環境的現狀和存在問題

根據2008年浙江省國民經濟和社會發展統計公報顯示，浙江省八大水系、運河和主要湖庫171個省控監測斷面中有68.4％的斷面水質滿足水環境功能要求，比上年提高7.6個百分點。錢塘江流域市縣交接斷面水質達標率55.2％：全省26個省控飲用水源地水質達標率為72.9％；全省城市空氣綜合污染指數為1.71，11個設區市城市環境空氣質量達到二級標準的天數均在82.2％以上。全省城市總體聲環境質量保持在上一年水平。據初步統計，城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率分別為71.3％和85％，分別比上年提高3.2和4.4個百分點。

對社會經濟全面協調可持續發展而言，流域水資源、水環境是經濟增長的重要支撐，更是人民群眾生活飲水與生命健康的保障。因而，水資源與水環境是杭州經濟發展生態支撐最為重要的組成部分。浙江的錢塘江，水污染具有流域性的特點，那么如果我省的飲用水水源地保護和因上游地區排污導致水質不達標，對下游地區造成重大污染的，上游地區應給予下游地區相應的經濟賠償，依據生態補償原理，多渠道多形式支持江河水系源頭地區。

二、跨區域流域補償機制的法理基礎和法律依據

1 流域生態補償的理論基礎

(1)外部性理論。流域水資源是一個可再生的自然資源，由于水的流動性，使得水事活動具有高度的關聯性，對流域水資源的不同利用方式都會引起大量的外部效應。“利益外溢”所導致的正外部性也是外部性問題的重要表現形式之一，環境資源的修復與重建并將其納入社會再生產進程之中時，面臨更多的問題實際上是環境資源市場化生產必然導致的利益外溢的問題。

(2)公共物品理論。自然資源作為生態資本具有價值，但是。自然資源和環境具有經濟學所言的“公共物品”屬性，其生態資本目前尚無法通過市場機制來進行交易。如何調整生態服務提供者與生態服務受益者之間的利益關系，需要另辟蹊徑。

(3)帕累托最優。帕累托最優，也稱為帕累托效率，在福祉經濟學里其可解釋為資源分配的一種狀態，即在不使任何人福祉減小的情況下，無論如何分配資源都不可能再使某些人的福祉增加。帕累托改進是指一種變化，即在沒有使任何人福祉減小的情況下，使得至少一個人福祉增加。帕累托最優是指沒有進行帕累托改進余地的狀態；帕累托改進是達到帕累托最優的路徑和方法。如果一個經濟體不是帕累托最優，則存在一些，人可以在不使其他人福祉減小的情況下使自己的福祉增加。普遍認為這樣低效的產出情況是需要避免的，因此帕累托最優是評價一個經濟體非常重要的標準。

2 生態補償機制首次進入法律

現在跨區域的環境損害問題越來越突出，區域間的環境問題成為當前環境保護的主要問題之一。保護江河源頭的生態環境，下游地區是主要受惠者，但上游地區往往因此喪失某些發展機會，從而造成地區間發展失衡。實踐證明，實行生態補償有利于扭轉這種失衡現象。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出：“建立健全生態環境補償機制。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》規定：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。”國務院《決定》提出：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。”國務院2007年發布的《節能減排綜合性工作方案》要求：“開展跨流域生態補償試點工作。”

2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第7條規定“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”這為跨區域水環境生態保護補償機制提供了法律依據。我們不能讓保護環境的地區吃虧，建議國家參照水環境生態補償機制，在此基礎上研究出臺對大氣環境、自然生態保護的補償機制，調動各地保護環境的積極性。

三、建立健全流域生態補償機制

1 建立健全流域生態保護補償機制

浙江是我國較早在省域范圍內實行生態補償機制的省份，成效顯著。就我省而言，一些重要生態功能區，包括江河源頭、飲用水源涵養地區、自然保護區、森林和生物多樣性保護地區等，大都分布在西南部山區，與欠發達地區基本重合。這些地區承擔了繁重的生態保護和建設任務，制約了其經濟發展，政府和受益地區理應給予其相應合理的補償。

實踐證明，建立和完善生態補償機制是推進水污染防治的一項重要舉措，有利于調動飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區以及有關生態保護區區域加強水環境保護的積極性。近年來，我省實行多渠道資源整合，積極探索生態補償方式和辦法，出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，初步形成了具有浙江特色的生態補償機制。在總結實踐經驗的基礎上，本著公平負擔水環境保護責任、促進不同區域間共同發展的原則，對建立健全水環境生態保護補償的原則和依據作了規定：縣級以上人民政府應當根據生態保護的目標、投入、成效和區域間的經濟社會發展水平等因素，通過財政轉移支出、區域協作等方式，建立健全對飲用水水源保護區域和江河、湖泊、水庫上游地區以及有關生態保護區區域的水環境生態保護補償機制，逐步加大補償力度。

2 加快建立區域生態環境保護標準體系

加快建立區域生態環境保護標準體系。完成當地的生態建設和環境保護任務，達到區域生態環境保護標準要求，是給予一個地區生態補償的基本前提。要積極借鑒國內外在生態補償方面的成功經驗，堅持改革創新，健全政策法規，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實踐中不斷完善生態補償機制。區域生態環境保護標準必須建立在科學研究、測算和論證的基礎上。要抓緊開展錢塘江等重點水系水環境承載力和生態安全指標體系研究，在此基礎上，結合生態功能區劃編制，建立區域生態環境保護標準體系。

生態補償作為一種新型的有償使用生態環境資源的新模式，能夠有效改善生態環境資源在市場交換和經濟建設中的價值，也能夠提高生態資源的使用價值，督促人們在生產和生活中減少生態成本，能夠有效解決現階段生態環境保護活動中出現的資金不足問題。統籌協調，共同發展。按照統籌區域協調發展的要求，依據生態補償原理，多渠道多形式支持江河水系源頭地區、重要生態功能區和欠發達地區經濟社會發展，努力實現經濟社會發展與生態環境保護的雙贏。

[參考文獻]

[1]周映華，流域生態補償的困境與出路——基于東江流域的分析[J]，公共管理學報，2008，(2)

[2]蔡邦成，溫林泉，陸根法，生態補償機制建立的理論思考[J]，生態經濟，2005，(1)