當前涉農職務犯罪的特點\\成因及防范對策

[提要]隨著農村經濟的發展，涉農職務犯罪問題日益突出，嚴重影響了農村經濟發展和社會穩定。本文試以江西渝水區為例，總結分析了當前涉農職務犯罪的特點、成因及查辦中的難點，并對該區檢察院的經驗及做法做了相應介紹。

[關鍵詞]涉農職務；犯罪；渝水區

[作者簡介]張鵬飛(1982—)，男，江西省新余市渝水區檢察院反貪局。(江西新余 338000)

近年來，隨著國家對“三農”投入的大幅增加，農村經濟面貌發生了極大的變化，但隨之而來的涉農職務犯罪也較為突出。涉農職務犯罪不僅直接侵害了廣大農民群眾的切身利益，嚴重影響了農村經濟發展和社會穩定。同時，也給檢察工作帶來了諸多的困難和挑戰，如何防止和減少涉農職務犯罪，是當前檢察機關面臨的一個重要課題。本文結合近年來江西省新余市渝水區檢察院查辦的涉農職務犯罪案件，就新余市當前涉農職務犯罪的特點、成因、查辦中的難點以及防范對策作粗淺分析，并總結介紹該院在近年辦案實踐中所取得的一些經驗和做法。

一、2008年以來渝水區檢察院查處涉農職務犯罪的基本情況

2008年1月以來，渝水區檢察院共查辦農村基層干部貪污、受賄和挪用公款等方面的涉農職務犯罪案件共立案18件20人，占立案數的60％，其中除今年4起案件尚未判決外，其余案件全部已作有罪判決(已判決的涉農案件共查辦14件15人)。立案的全部18件20人涉農犯罪案件：其中鎮政府計生辦主任1人，林場場長1人，鄉財政所出納1人，村支書、主任13人，村長2人，村會計2人。貪污案件8件8人，占涉農案件立案數的44.4％；受賄案件5件5人，占涉農案件立案數的27.8％；挪用公款案件5件7人，占涉農案件立案數的27.8％。這18起涉農案件共涉及犯罪金額533萬余元。從上述渝水區檢察院所辦理的涉農職務犯罪情況來分析，主要有以下特點：

從涉案罪名來看，貪污、受賄、挪用公款罪案件較多。2年多來，我院查辦的涉農案件全部為貪污、受賄和挪用公款犯罪案件。其中貪污犯罪的有8人，占所有涉農案件人數的40％；受賄犯罪的有5人，占所有涉農案件人數的25％；挪用公款犯罪的有7人，占所有涉農案件人數的35％。

從發案態勢來看，涉農職務犯罪仍呈高發態勢。我院在2008年僅立案查辦涉農案件4件5人，到2009年已達10件10人，而至今年1月—5月就已立案4件5人。這充分說明此類案件高發的態勢沒有得到有效遏制，還需要進一步加大辦案力度。

從涉案人員的身份來看，村黨支部書記、村委會主任和財務人員居多。在查辦的20人涉農案件中，鄉鎮黨政機關干部(主要是指鄉鎮黨委、政府和財政所等各站所工作人員、涉農專項資金領導小組成員等對涉農資金的使用具有管理權限的人員)有3人，村支書有10人，村委會正副主任有3人，會計1人，報賬員1人，村小組村長2人，分別占涉農案件罪犯人數的15％、50％、15％、5％、5％、10％、。從中可以看出，享有涉農資金分配權的鄉鎮黨政機關工作人員涉案的占有一定比例，而對村級財務開支具有重要決策權的村支書、村委會主任、其他村委成員、會計、出納等人，則是涉農案件的高發人群，占所有人數的85％。

從涉案人員的年齡來看，31 40歲是涉農案件的高發年齡段，占所有犯罪人數的40％。在查辦的20人中，年齡在31—40歲的有8人，41—50歲的有7人，51—60歲之間的有5人，分別占涉農案件總人數的40％、35％、25％。

從涉案人員的文化程度來看，高中以下文化程度的人員較多，占85％。通過對涉案的20人文化程度的統計分析，發現具有小學文化程度的有1人，初中文化程度的有12人，高中文化程度的有4人，大中專文化程度的有3人，本科文化程度的沒有，分別占涉農案件人數的5％、60％、20％、15％。

從涉案款物的來源來看，征地補償款、征地協調費和果樹、青苗補償款以及移民資金款居多。新余市近幾年由于城區規劃擴建，以及全市統籌城鄉經濟發展需要，大量城郊集體土地被征用，因此涉及集體土地征地補償款、征地協調費和果樹、青苗補償款的貪污賄賂犯罪案件處于高發態勢。

從作案手段來看，多為虛報冒領。貪污犯罪案件多采取的是開假發票、假領條方式偽造征地補償款發放表、涂改補償果樹青苗費發放表，增加被征地面積、套取國家糧食補貼、虛報房屋數量、投親靠友人數等方式冒領移民款，或直接截留公款據為己有，或將國家專項資金截留歸個人公司所用等手段；而挪用公款犯罪案件則多采取挪用公款歸個人、供他人從事營利活動等方式。

二、案件多發的原因

通過對上述案件的調查分析可以看出，涉農案件發生的原因是多方面的，經分析主要有以下幾個方面：

一足村集體土地所有制的特殊性。農村土地集體所有，村民本身在處理上沒有表達個人意愿的自由，而作為主管農村事務的村干部往往擁有較大的處理權限和先決條件。隨著國家在資金項目給予新農村建設的傾斜，在客觀條件上給鄉鎮、村組干部提供了職務犯罪的條件。

二是文化程度偏低，政治素質較差，法制意識淡薄是涉農職務犯罪高發的主觀原因。這些人大多起初是農民或村干部，靠自己踏實工作“土生土長”成為國家干部，文化程度本身不高，學習培訓和進修深造的機會少，加之平時又不注意學習，不注重改造自己的世界觀、人生觀、價值觀，導致政治素質較差。一旦成為單位“一把手”，往往容易被私利所驅動，極易把手中的權力視為交換的籌碼，以權謀私、權錢交易，為了貪圖眼前利益鋌而走險，最終走向腐化墮落。

三是制度建設方而，未建立有效的監督制約機制。多數基層組織的部分工作規章制度和程序存在較大漏洞，導致白條子入帳、假票據入帳、隨意審批等不規范行為時有發生，為腐敗的滋生提供了便利條件。特別是對征地款的監督只是停留在表面，沒有落到實處，缺乏有效的核查機制，使有關政策法規執行走樣。其次村支書和村委會主任之間也缺乏相互監督與制約的機制，加上廣大村民法律意識淡薄，缺乏參與監督的意識，或無法及時掌握村財務狀況，因此不能有效地進行監督。

四是村級財務管理漏洞較多，規章制度不健全。健全、規范的財務管理制度是防止村干部職務犯罪的重要屏障，但通過查處的案件，及對我市村務公開、財務公開等情況的摸底調研，發現當前農村財務制度不規范，農村基層組織管理制度不夠健全，即使制定了制度，也難以真正落實在具體工作上。一是沒有專業的財務人員；二是帳簿設置、帳務處理不規范；三是現金管理混亂。一些農村干部，為了以權謀私，往往對上級下撥的專項資金采取規避集體領導的決策和民主管理監督手段，將人財物權力集中在一個人手上，搞暗箱操作，給職務犯罪提供了方便。

三、當前查處涉農職務犯罪案件的難點

1 如前所述，部分村委會財務賬目管理混亂，賬目中無法區分集體財產和代管的公共財產。在此情況下，要分清村干部所侵吞挪用的哪些是政府劃撥和社會捐助的款物，哪些是屬于村集體的收益，是很困難的，這就導致檢察機關在查處具體案件時，難以立案偵查。

2 人民檢察院現有組織機構體系中最基層的是縣(區)級人民檢察院，沒有同公安派出所、人民法庭、司法所相匹配的機構設置。檢察機關同農村基層缺乏直接聯系渠道，農村群眾向檢察機關申訴渠道不暢，從而導致檢察機關無論以舉報信、舉報電話等被動方式還是主動方式獲取農村職務犯罪線索，在數量上和質量上都大打折扣。

3 由于農村基層組織人員主體身份的多樣性及村財務制度管理的混亂性，造成案件管轄上容易打混仗。在沒有進行相應的初查之前，即使有證據證明村干部有犯罪情況，但由于難以證明村干部侵吞款項的性質，難以確定構成何種犯罪，從而難以區分到底屬于哪個機關管轄。即便檢察機關辦理但既有查處上的困難，同時又容易發生超管轄辦案，使反貪部門本來就人手和精力不足的情況更加突出。

四、幾點建議與對策

1 進一步健全村(居)委會的民主和監督制約制度。要繼續堅持村務公開等制度，做到重大事項必須由村民大會討論決定，財務開支必須經村民理財小組審核后方可張榜上墻，從而保證群眾能有效地監督村兩委的工作。同時鄉鎮政府要充分發揮村賬鄉鎮代管等制度的作用，積極探索對會計、出納等人員實行交叉任職等方式，定期審計涉農資金。完善和落實監督制約機制，構筑制度防線。一是建立健全財務制度等一系列管理制度，并加以嚴格執行，任何人不得越俎代皰。二是加強審計監督，對鄉村兩級干部進行定期審計和離任審查。三是健全民主集中制，鄉級領導干部要接受黨委和政府、人大的監督，村干部要接受村民委員會的監督。四是建立農民評議干部制度，定期對農村各級組織和干部進行群眾評議，實行群眾監督。五是充分發揮社會化預防網絡作用，強化鄉鎮與村、村與村的相互監督機制。六是加強信息公開力度，充分利用廣播、電視、網絡等宣傳媒體廣泛宣傳，充分尊重和提高群眾的知情權，“讓權力在陽光下運行”。

2 發揮檢察機關職能優勢，加大對涉農貪污賄賂犯罪的懲防力度。一要“懲治”。檢察機關要對新農村建設中群眾反映強烈、損害人民利益的貪污賄賂案件加大打擊力度，以震懾罪犯。二要“預防”。要及時介入涉農領域，通過上法制課、到社區開展廉政和預防咨詢、組織參觀警示教育基地、聽取罪犯現身說法、播放警示片等開展形式多樣的預防宣教，有效發揮行賄犯罪檔案查詢系統的防治功能，充分發揮社會化，大預防體系作用。三要“宣傳”。進一步加強鎮村兩級貪污賄賂犯罪舉報宣傳，增強廣大干群的舉報意識和積極性。

3 積極探索預防新路子，強化預防機制。通過建立駐鎮(街道)檢察室，建立下鄉巡訪制度和檢察聯絡員制度來建立和完善檢察機關與農村基層組織的直接聯系的信息渠道，為檢察機關參與建設社會主義新農村建設提供新平臺，為預防職務犯罪提供一種新形式。同時結合辦案，深入開展調研預防，運用檢察建議，提出對策，完善制度性防范屏障，減少新農村建設中職務犯罪的發生。

4 協調工作關系，解決管轄交叉問題。充分認識查辦新農村建設中的涉農經濟犯罪的重要意義，協調好檢察機關與公安機關的工作關系。對于出現管轄不清等分歧問題的，公安機關與檢察機關應充分協商。同時發揮政法委員會的制度優勢，政法委員會可定期就服務新農村建設的涉農案件召開分析會，協調案件中存在的問題。只有司法機關在思想上高度重視村干部職務犯罪的嚴重社會危害性，充分認識到自身法定的工作職責，加強相互之間的工作協調，才能更好地服務于新農村建設。

五、渝水區檢察院查辦涉農犯罪案件實踐中的經驗及做法

為了給社會主義新農村建設提供健康良性的法治環境，有效打擊、預防涉農犯罪，我院廣泛開展調研，認真分析研討預防對策，在辦案實踐中不斷積累經驗，積極探索總結工作方法，通過建立“線索評估”、“辦案一體化”、“成立駐鄉鎮檢察室”、“執法效果監督”四項機制，推進反貪工作科學發展。有力地維護了農村社會的和諧穩定。

1 建立涉農職務犯罪案件線索評估制度有力提高了成案率。渝水區農業人口占到全區人口一半以上，今年社會主義新農村建設國家的投資非常多，也給村委干部提供了職務犯罪的機會，使得涉農職務犯罪成為影響農村社會和諧穩定的重要因素之一。為及時、有效查處涉農職務犯罪，我院建立起涉農職務犯罪案件線索評估制度，緊緊圍繞涉及農民群眾切身利益的案件，把重點放在管理和經辦土地征用補償、鄉村道路建設、農業開發資金使用等方面，每月定期對此類線索進行分析評估，有力地提高了成案率。

2 實行辦案聯動一體化，有效整合辦案資源。為加大查辦涉農職務犯罪力度，我院適時成立指揮室、反貪、反瀆、控申、辦案組，實行辦案聯動一體化，有效整合辦案資源。我院去年在查辦良山鎮周宇村委書記受賄、貪污案時，根據案情需要，指揮室先后調集了三個科室人員，協同作戰。由一組人員到該村委向有關部門及民眾了解情況、摸查線索、收集證據；一組人員集中負責核查賬本、核對賬目尋找突破；一組人員在掌握一定證據的基礎之上對帶回的犯罪嫌疑人進行訊問；指揮室(分管檢察長和反貪局長構成)統一調度，協調各部門之間的工作進度和相互支持與配合，將分頭工作的各部門聯動為有機的一體，最終迅速偵破了這起窩案串案。

3 建立駐鎮檢察室進一步完善檢察機關與農村基層組織直接聯系的信息渠道。為積極探索預防新路子，強化預防機制，我院在轄區范圍內的良山、羅坊、下村三個鎮建立了駐鎮(街道)檢察室，以建立和完善檢察機關與農村基層組織直接聯系的信息渠道，為檢察機關參與建設社會主義新農村建設提供了新平臺，為預防職務犯罪提供了一種新形式。

4 推行執法效果監督機制把辦案社會效果與法律效果進行有機統一。執法效果監督機制是要求對社會矛盾糾紛進行定期排查，在規定的期限內全部給予妥善解決，以民眾的滿意度做為辦案效果的最終評價標準，把執法的效果放置在民眾的監督之下。渝水區檢察院始終把“理順群眾情緒、化解社會矛盾”作為查辦涉農職務犯罪工作的出發點和落腳點，推行執法效果監督機制，力求辦案社會效果與法律效果的有機統一，贏得了群眾的肯定和一致好評。