關于江西省萍鄉市“貧困村村級互助資金”試點工作的調查報告

2009年，萍鄉市在蓮花縣開展了“貧困村村級發展互助資金”(以下簡稱“互助資金”)試點工作。為了解“互助資金”試點工作實際情況，我辦于2010年9月中旬對蓮花縣進行了實地調研。期間，我們逐個走訪了良坊鎮、神泉鄉、南嶺鄉和六市鄉的5個試點村，與農民群眾、理事會成員、監事會成員及村兩委干部進行了廣泛交談，查看了互助資金試點工作有關資料，踏看了部分農戶的生產基地，并與縣扶貧和移民辦干部和當地政府部門相關人員進行了深入的座談。調研情況表明，貧困村“村級發展互助資金”作為財政扶貧創新模式，為有效緩解貧困農戶發展所需資金，切實提高貧困村和貧困戶自我發展、持續發展的能力，真正為農民增收致富提供了資金支持，同時，還是促進農民組織化、農業產業化、管理民主化的有效手段。

一、試點工作開展情況

按照江西省扶貧和移民辦、江西省財政廳聯合下發的《關于做好2009年中央“貧困村互助資金”試點工作的通知》(贛扶移字[2009]52號文件)要求，自2009年7月以來，我市蓮花縣迅速召開了有關會議，成立了縣、鄉兩級領導小組，制定了具體的實施方案，舉辦了多種培訓班，印發了宣傳資料，5個貧困村通過深入宣傳發動使該項試點工作家喻戶曉，充分調動了貧困村群眾參與的積極性，通過召開有關會議民主推選出了“互助資金”村級理事會和監事會，并進行了公示，試點工作進展有序，較好地完成了試點工作任務。經過努力，蓮花縣5個試點村共建立村級互助資金總計829850元，共有269戶農戶受益，其中貧困戶44戶。

在實施過程中，堅持資金“民有、民用、民管，周轉使用，滾動發展”的原則，5個試點村在發放借款時，采取五戶聯保方式確保了“互助資金”使用安全。

二、試點工作成效

從一年來“互助資金”試點的實施情況來看，該項工作深受當地干部群眾歡迎，并取得了明顯成效。

(一)緩解了貧困群眾生產資金短缺難題。激發了農民群眾生產積極性，提高了貧困戶脫貧致富的信心和決心

我們所走訪村的村民和基層干部紛紛反映，這筆“出自政府、歸于百姓”的特殊扶貧資金，受到了試點村廣大干部群眾的廣泛關注，特別是在社員之間形成了“創業光榮、發展有貴”的積極氛圍。南嶺鄉長埠村村民周英芳告訴我們，今年2月份他從“互助社”借款9000元，用于養鴨2000余只和養豬2頭，預計到年底每只鴨純收入4元左右，每頭豬純收入500元，全年養鴨和養豬純收入9000元，最后，他說都是黨和政府政策好，才有我的今天。良坊鎮太源村、六市鄉山口村等村莊的農戶還告訴我們，用這些2000至5000元不等的從銀行貸不到的借款，他們及時發展了養豬、養鴨、種植玉米、種植果樹等各種適合自家發展的生產項目，這真是黨和政府對老百姓的特殊關懷，給他們早日脫貧致富創造了有利條件和支持，同時也增強了他們脫貧致富的信心和決心。

(二)提高了貧困群眾自主管理和自我發展能力，豐富了農村民主建設的內涵

一是在互助資金原則下，試點村全社村民必須討論制定具體制度，達成共識，共同管理，自我發展的能力在不知不覺中得到提高。二是培養了村民的團結互助精神。因為管理互助資金要定期開會、進行集體交流、討論和決策，婦女們也時常聚在一起相互討論自家和村里的發展，相互傳遞信息，村民積極性得到很大提高，農戶之間增加了解和理解，促進了團結。三是培養了民主意識，促進了村民自治，互助資金理事會、監事會成員都是通過民主選舉產生的，特別是通過推選老干部、老黨員、老教師、貧困戶代表和受過良好教育的年輕人等組成理事會和監事會，又建立了公開透明的財務制度和監督制度，喚發了農戶的自我意識和參與意識，激發了村民積極參與管理村內外事務的積極性，村民民主管理能力得到了極大的培養和鍛煉。四是互助資金借、還款運作機制，培養了農戶的還款意識，村里將借款農戶分信用等級，促使農民在爭相發展生產、勤勞致富的同時，信用意識不斷提高。

(三)融洽了干群關系，加快了農村和諧社會建設進程

在調研中，我們真切感受到了基層干部的工作激情、群眾廣泛參與的熱情，以及農戶間和睦相處的濃濃鄉情。在“互助資金”建立運行過程中，一大批扶貧、財政和縣鄉干部深入村組推進工作，與農民群眾的感情不斷加深；理事會、監事會“兩會”成員在管理監督資金的過程中增長了才干、鍛煉了能力，并體會到了一種難得的榮譽，一批有熱情、肯鉆研、勤奉獻的農民帶頭人不斷涌現；村民們也紛紛表示，有了各方面的關心和扶持，發展生產的路子寬多了，他們感謝黨和政府的關懷。這些方面都是“互助資金”設立以來帶來的良好效果，對建設服務型政府，培養新型農民、建設新農村都產生了積極的推動作用。

(四)創新了財政扶貧資金模式，提高了財政扶貧資金使用效益

由于“互助資金”堅持“民有、民用、民管、周轉使用、滾動發展”的原則，資金歸參加試點的全體村民所有，各級政府和村“兩委”只有監督指導的職責，在資金使用上一律不予干涉，這一機制使扶貧資金的安全性得以絕對保證，從根本上解決了財政扶貧資金可能被截留、擠占、挪用的弊端。同時，“互助資金”的參與式扶貧理念和管理運作機制，保證了資金直接到達最底層，滿足了農戶發展生產的資金需求。而且“互助資金”這種形式，可使扶貧資金循環利用，充分發揮扶貧資金的使用效益，有效解決了貧困農戶貸款難問題，確保貧困人口真正受益，有力促進了貧困村經濟的發展壯大。

三、存在的主要問題

(一)農戶入社率偏低。由于“村級扶貧互助社”是個新生事物，群眾普遍認識不夠，甚至一部分人持觀望態度，沒有加入互助社，同時由于人社需繳納入社費，有錢人不需要貸款，經濟困難戶又交不起人社費，就調查情況來看，目前蓮花縣5個試點村農戶人社率僅為17.64％，就單個試點村來看，農戶人社率最低為11.5％，最高為31.1％。

(二)互助社融資渠道單一。從試點村的情況來看，互助資金只有財政扶貧資金和社員人社資金兩部分構成，5個試點村互助資金規模總額只有82.985萬元，其中財政扶貧專項資金75萬元占90.38％，而農戶人社資金總額為7.985萬元占9.62％，財政扶貧資金成為互助資金的最主要來源。

(三)互助資金發放借款難。從試點村的情況來看，互助社普遍規定借款額度為2000至5000元，5000元對一個比較貧困、急需用錢的農戶確實能解決燃眉之急；但對大多數家庭來說，5000元起不了多大作用，他們寧愿向親朋好友借也不愿向互助社借。而大多數貧困戶為發展生產確實需要啟動資金，但在向理事會提出申請借款時，在具體操作過程中，理事會考慮到資金使用安全，也很難批準貧困戶借款，從而導致貧困戶發展生產難。而且互助資金的借款周期短，一般不超過一年，一些社員很難在規定的時間內還上，勢必影響其他農戶借款，試點村采取“五戶聯保”方式發放借款，即由5戶社員自愿成立聯保小組，互助社規定每個小組每年最多3戶準予借款，在每戶借款時都需其他4戶簽字擔保后才能發放借款，所以每年就有2/5以上的社員無法申領借款發展生產，這勢必影響部分社員的積極性。

(四)互助資金借款投向單一。互助資金是指在貧困村建立的“民有、民用、民管、周轉使用、滾動發展”的生產發展資金，所以只要是能幫助農戶發展生產，不管是農業生產項目、加工業生產項目還是其它生產發展項目都可以申請互助資金借款。而從試點村的調查情況來看，5個試點村中，有4個試點村在發放借款扶持農戶發展生產時，只安排了農業生產項目的借款，所以互助資金投向太單一。

四、對策建議

(一)強化對農戶的宣傳和培訓工作。激發和發揮他們參與互助社的積極性和主動性

要想讓盡量多的農戶參加互助社，就只有想辦法讓農戶廣泛參與進來，并真正體現他們當家作主的地位。一是建議各級黨委政府、相關主管部門和村兩委，一定要采取多種形式對互助社給予推廣，通過印發宣傳資料，召開群眾大會，舉辦培訓班等，從政策依據、項目實施、資金管理等各個環節狠抓落實，使農民群眾充分地理解和適應，切實做到互助資金“民有、民用、民管、周轉使用、滾動發展”，提高他們對互助社的認識，激發他們參與互助社的欲望，讓他們體會到互助社確實是村民自己的事；二是建議對建檔立卡的低收入戶按標準的50％繳納入社資金，對建檔立卡的貧困戶免繳入社資金。

(二)拓寬互助資金籌措渠道，增加資金總量

互助資金這種扶貧到戶形式，給貧困村農戶發展生產增加收入切實取得了良好的效果，但就目前調查情況來看，互助資金總量偏低，難以保證所有入社農戶都得到有效幫扶。所以一定要拓寬互助資金籌措渠道，增加資金總量。為此，建議開展互助資金時做到“四結合”，一是與整村推進扶貧開發相結合，在每年上級安排的整村推進資金中適當拿出部分資金用于互助資金試點工作；二是與產業化扶貧相結合，在每年上級安排的貼息資金中拿出部分資金用于互助資金試點工作；三是與社會扶貧工作相結合，在有定點扶貧單位結對幫扶的村，由定點扶貧單位拿出部分資金加入到互助資金中，同時把社會上其它無任何附加條件捐贈資金吸納進來；四是與金融機構共同發展相結合，試點村可以嘗試用部分互助資金與金融機構合作，按照一定比例擴大借款總額。

(三)適當放寬互助資金發放條件，盡可能擴大借款覆蓋面

在發放互助資金借款時，盡量簡化手續；同時，根據實際情況適當增加借款金額，目前互助資金借款額度較小，難以滿足現實農民發展生產需要，影響了部分社員借款積極性。因此，建議在農戶聯保借款基礎上可以增加抵押等多種形式借款，但抵押借款時，不能用房屋和日常生活必用品作為抵押物。另外在調查中有村民反映，自己入社資金沒有利息，而借款又要交5‰至6‰的資金占用費的情況，建議收取資金占用費時不能高于當地銀行同期貸款利率并在小額到戶貼息資金中適當安排資金用于彌補村民借款“利息”。甚至可以做到農戶借款無須交“利息”，只要到期交還本金。這樣就可以大大提高農戶借款積極性，切實解決農戶發展生產“無本錢”的難題。別外，建議適當延長借款周期。

(四)適當增加個體借款總量，做到“互助資金”及時發放并取得實效

調查中，我們對5個試點村借款總額進行了統計，最低發放借款4.9萬元，占總量的27.97％，最高發放借款9.6萬元，占總量的59.68％，大多數互助資金都沒有發放下去，更無從談資金效益，所以，為盡早發揮互助資金效益。建議試點期間根據農戶信譽度盡量增加借款總量，借款總量甚至可以高達80％至90％，確保資金盡早發揮其應有的效益。

(五)擴大互助資金借款投向，確保互助資金用于生產發展

借款不能單純局限于農業生產項目，凡是能促使農民增收的二、三產業項目，同樣要給予扶持。另外，要注意生產項目的長、短結合，注重增收見效快的短、平、快項目，兼顧見效慢的中、長期項目。所以建議只要是能夠促進農民生產發展的項目，都可以享受互助資金扶持。

(六)進一步完善互助資金理事會、監事會，做到結構合理，人員配備齊全

在推選互助資金理事會、監事會時，建議理事會成員人數控制在5～7名左右，村干部所占名額2～3名；監事會成員人數控制在3～5名左右，村干部所占名額1～2名，適當吸納老黨員、老干部、老教師以及貧困戶代表加入理事會和監事會。理事會和監事會成員嚴禁交叉任職，確保理事會和監事會做到職責分明責任到位。

責任編輯：趙財鋒