《保密法》二審草案與人民的知情權(quán)

2009年6月，《保密法》一審修訂草案公開征求意見，其強(qiáng)化保密管理、嚴(yán)格保密責(zé)任的基本格調(diào)，與保障公眾知情權(quán)的社會預(yù)期之間發(fā)生錯位，于是引發(fā)當(dāng)年下半年學(xué)界興致高漲的討論。

2010年2月《保密法》的二審修訂草案公開征求意見，再次成為熱議的話題之一。這不僅是對1989年5月1日開始實(shí)施的《保密法》基本內(nèi)容架構(gòu)的一次完善，更是對保障人民知情權(quán)的一次回應(yīng)。人們所以關(guān)注《保密法》的一審和二審草案，在于想知道它們是否有效地回應(yīng)了當(dāng)下的實(shí)際情況，對于社會變化是否具有足夠的闡釋力。本文以《保密法》二審草案作為切入口，討論這個話題。

《保密法》二審草案的出臺背景

《保密法》實(shí)施的1989年，網(wǎng)絡(luò)傳播在我國遠(yuǎn)沒有普及。20世紀(jì)90年代后期，我國進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，現(xiàn)在網(wǎng)民已超過3億。顯然，保密工作必須面對這種新情況，應(yīng)對各種新出現(xiàn)的問題。誠如國家保密局局長夏勇在向全國人大常委會作關(guān)于保密法修訂草案時(shí)所說:“國家秘密存在的形態(tài)和運(yùn)行方式發(fā)生了變化，國家秘密的載體由紙介質(zhì)為主發(fā)展到聲、光、電、磁等多種形式，亟須對現(xiàn)代通信和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)條件下存儲、處理和傳輸國家秘密的制度補(bǔ)充完善。”①

變化的不僅是載體，保密的對象、領(lǐng)域也在發(fā)生變化，一些新的經(jīng)濟(jì)和社會組織對涉密領(lǐng)域的介入，使得涉密人員的流動性加強(qiáng)、身份多樣而復(fù)雜。同時(shí)，政府信息公開的政策也從2003年起得以提出和逐步完善。平衡保密與信息公開，保密法二審修訂草案面臨著這一艱巨的任務(wù)。

《保密法》兩次修訂草案的出臺，正是基于對這一宏觀背景的回應(yīng)。在一個人人皆可成為意見表達(dá)主體的“麥克風(fēng)時(shí)代”，意見的多渠道傳輸與海量信息的播撒，加之公共力量對于私人領(lǐng)域的介入，使得現(xiàn)行《保密法》在一定程度上無法回答和解釋現(xiàn)實(shí)狀況。如何在國家利益、政府信息透明與人民的知情權(quán)之間尋找平衡點(diǎn)，是《保密法》修訂必須應(yīng)對的重要問題。

2009年6月，《保密法》一審修訂草案提交立法機(jī)關(guān)審議，并向社會公開征集意見。人民的知情權(quán)在一審草案中被忽視了，草案更多的是從確保國家秘密安全角度進(jìn)行規(guī)定，忽略了“注意保密”與“信息公開”之間的有效對接，被視為“保密為原則，公開為例外”思維的產(chǎn)物。二審草案提請審議，對一審草案做了較多的實(shí)質(zhì)性彌補(bǔ)，也是對一審草案引發(fā)爭議的一次積極回應(yīng)。

《保密法》二審草案的具體變化

此次《保密法》二審草案的具體內(nèi)容變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，保密期限和解密條件。《保密法》二審草案規(guī)定:“國家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級不超過30年，機(jī)密級不超過20年，秘密級不超過10年。正式公布時(shí)即視為解密。”二審草案將保密期限做了規(guī)定，相比“一密定終身”是一種法治的進(jìn)步。草案還規(guī)定，假如有關(guān)部門認(rèn)為保密期限需要延長，“應(yīng)當(dāng)重新確定保密期限”。這種情形只能是極為偶然的，需要對延期的批準(zhǔn)程序作出嚴(yán)格規(guī)定，對延期期限做出限制，不能無限期保密。有些部門在執(zhí)法過程中，延長保密期限是一種拒絕公民和記者問詢的冠冕堂皇的理由，因而，對這種拖延和不負(fù)責(zé)任，法律也要有所制約。

第二，定密層級和定密權(quán)限。《保密法》二審草案規(guī)定，“絕密級國家秘密，只有中央與省級機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位有權(quán)決定。設(shè)區(qū)的市、自治州一級的機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定機(jī)密級和秘密級國家秘密。”在這里，“授權(quán)的機(jī)關(guān)”的級別需要作出明確規(guī)定，如果機(jī)密、秘密的授權(quán)落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機(jī)關(guān)，意味著國家安全和利益的保密被泛化了，會損害人民的知情權(quán)。

第三，“泄露”與“涉及”。現(xiàn)行的《保密法》規(guī)定，不準(zhǔn)在私人交往和通信中“泄露”國家秘密。一審修訂草案將此改為，禁止在私人交往和通信中“涉及”國家秘密。“涉及”相較于“泄露”一詞而言，不僅范圍上含糊地被擴(kuò)大，而且“不確定性”明顯，很容易被執(zhí)法者任意解釋，導(dǎo)致私人交往中對“保密”的噤若寒蟬。但是，二審草案對此并未作改動。

政府有權(quán)確定某一信息為國家秘密，但是這種權(quán)力要得到其他權(quán)力的監(jiān)督和制約，否則，人民的知情權(quán)就可能受到侵害。較之美國1966年出臺的《情報(bào)自由法》和1977年出臺的《政府公開法案》，我國當(dāng)下的《保密法》二審草案，更多的還是基于信息“禁閉”的思考邏輯。美國《情報(bào)自由法》規(guī)定各級政府部門的記錄(規(guī)定了有限的保密范圍)，如無特殊情況，應(yīng)向所有公民開放;公民可就不理會或拒絕查閱政府資料的事實(shí)向法院起訴。《政府公開法案》則規(guī)定政府各部門屬于討論性質(zhì)的會議向社會公開，各部門首長確定不能公開的秘密議會，要征得該部門首席法律官員的同意才具有法律效力;公民認(rèn)為某秘密會議應(yīng)當(dāng)公開者，可向法院投訴。

與一審草案相比，二審草案有了很大的進(jìn)步，特別是廢除了“一密定終身”，以及取消了保密行政管理部門的罰款權(quán)等具體措施，但是“以保密為原則，公開為例外”的基調(diào)沒有根本的改變。

《保密法》的修訂應(yīng)建立在尊重人民知情權(quán)的基礎(chǔ)上

現(xiàn)行《保密法》規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國家秘密的義務(wù)。”定密權(quán)屬于政府，保守國家秘密的義務(wù)主體則是所有公民。然而，普通公民是不可能知道國家秘密的(除非竊取，而竊取是犯法的)，義務(wù)與權(quán)利應(yīng)該對等。目前的《保密法》是國家法律，目的是保護(hù)“國家秘密”;2008年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開條例》是國務(wù)院法規(guī)，秉承“以公開為原則，不公開為例外”的立法精神，目的是保障人民的知情權(quán)。在法律階位上，法律高于法規(guī)。法規(guī)的精神來自法律，而現(xiàn)在法律的精神與法規(guī)不一致，相反相克。這種情形不能持續(xù)太久。《保密法》的修訂是及時(shí)而必要的，除了細(xì)節(jié)的條款修訂外，保密法的基本精神應(yīng)體現(xiàn)“公開為原則，保密為例外”，在這個原則基礎(chǔ)上，切實(shí)保障應(yīng)該保密的信息得到有效的保密。

知情權(quán)是人民的基本權(quán)利。在制定保密法的同時(shí)，還要考慮制定信息公開法(不是法規(guī)，而是法律)，以便與《保密法》形成一種法律的平衡。現(xiàn)在世界上所有發(fā)達(dá)國家都通過了國家層面的信息公開法律，很多發(fā)展中國家也通過了國家層面的信息公開法律，例如印度、韓國等。

蔡定劍說:“信息公開法是保障公民憲法權(quán)利的基本法，信息公開是法治政府的常態(tài)，保密法只不過是服從于保障公民信息自由和知情權(quán)的一個具體的、只約束國家特定人員的內(nèi)部規(guī)則。”②不過在我國，目前尚達(dá)不到這種理想的法治狀態(tài)。信息公開是為了促進(jìn)社會信息資源的共享，保障人民的知情權(quán)，保密則是為了維護(hù)國家的安全和利益。國家秘密關(guān)系到國家的安全和利益，沒有國家安全和國家利益，知情權(quán)本身也就失去了國家法律的堅(jiān)實(shí)保障。因此，至少保密權(quán)與知情權(quán)二者需要相輔相成。

這次修訂《保密法》，像是為一部龐大、老邁的法律肉身去除了些許皺紋、隆高了鼻梁，但其骨骼、血液并無本質(zhì)的變化③。《保密法》的兩次修訂草案均征求社會意見，本身即是一種信息的公開，所引發(fā)的社會評議已然介入了現(xiàn)實(shí)問題，是有意義的事情。盡管當(dāng)下公眾對于知情權(quán)的要求與現(xiàn)行體制給予的回應(yīng)之間，尚還存在較大的差距，但這并不妨礙我們以“公共行政”的理念，對保密與公開之間的關(guān)系進(jìn)行審視。

我國現(xiàn)在從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以生產(chǎn)建設(shè)為中心，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，政府與人民的關(guān)系、政府職能和執(zhí)政理念的變化，使得傳統(tǒng)“黑箱式”操作模式逐漸為公眾參與模式所取代。新型的“公共行政”理念和“依法治國”理念，不僅使得在保密與公開之間必須求得平衡，也將與民主社會的理想相連在一起。

“公共行政”和“依法治國”都必須以人民的知情權(quán)為前提，沒有政府的信息公開和人民的知情權(quán)，就不可能有公眾真正意義上的政治參與。在信息十分發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會，人們對外部世界的知曉，很大程度上依賴于大眾傳播和網(wǎng)絡(luò)。因而，《保密法》對保密如何規(guī)定，與以采集信息為職業(yè)的新聞記者關(guān)系重大且密切。若記者采訪各種人民群眾欲知需知的各種信息，遭到較多的以保密為理由的拒絕，除了當(dāng)事人可能的推諉外，《保密法》本身是否與時(shí)俱進(jìn)、是否建立在尊重人民知情權(quán)的基礎(chǔ)上，就會遭到質(zhì)疑。

保密法一審、二審草案的征求意見階段已經(jīng)過去，需要深思的問題仍然存在，即現(xiàn)在保密的原則與信息公開的原則如何對等、平衡。《保密法》的修訂不僅是法學(xué)界的事情，希望我們的記者們在工作中多積累一些信息公開與保密發(fā)生矛盾的案例，多一些法律層面的追問。《保密法》還會有新的修訂案出臺征求社會意見，那時(shí)，若有新聞傳播業(yè)界的人士及時(shí)參與進(jìn)來，提出有效的、可操作的修訂意見，將有力于促進(jìn)法律的完善。新聞傳播界對保密法修訂的建言支招，具有專業(yè)特點(diǎn)，實(shí)例多，說服力強(qiáng)。全社會都積極參與立法，保障人民的知情權(quán)才可能得到落實(shí)。

注 釋:

①《聚焦保密法修訂:單位違規(guī)泄密主管將受處分》，新浪新聞，2009年6月23日。

②蔡定劍:《國家秘密!國家秘密?——保密法應(yīng)與政府信息公開的立法通盤考慮》，《南方周末》，2009年8月5日。

③羽戈:《〈保密法〉如何追趕〈信息公開條例〉》，《東方早報(bào)》，2010年2月26日。

(作者單位:中國人民大學(xué)新聞與社會發(fā)展研究中心)

編校:董方曉