接受,還是拒絕新聞媒體的輿論監(jiān)督

最高人民法院于2009年12月下發(fā)了《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》①，借以規(guī)范人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督工作，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要求人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受新聞媒體的輿論監(jiān)督。為什么政府(含法院)要接受新聞媒體的監(jiān)督?眾所周知，統(tǒng)治我們的政府不是天使，“如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。②正因?yàn)檎皇翘焓?，因此需要來自各方面的監(jiān)督。同時(shí)任何政府權(quán)力都是一把雙刃劍，它一方面可以給民眾帶來福祉，另一方面它也可能被恣意濫用，侵犯民眾利益，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，③“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”④。同時(shí)還必須動(dòng)用公民權(quán)加強(qiáng)對政府權(quán)力行使的過程進(jìn)行監(jiān)督。一般而言，對政府及政府權(quán)力(含司法權(quán))的監(jiān)督主要來自兩個(gè)方面:一方面來自國家監(jiān)督，另一方面來自社會(huì)監(jiān)督。本文談?wù)摰氖巧鐣?huì)監(jiān)督中最有分量的、最有影響力的新聞媒體輿論對人民法院的監(jiān)督。由于這種監(jiān)督效率高、力度大和監(jiān)督效果良好等特點(diǎn)，因此在西方國家被稱為“無冕之王”。新聞媒體的輿論監(jiān)督，本質(zhì)是公眾通過新聞媒體對政府管理和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，是黨和人民賦予新聞媒體的權(quán)利和應(yīng)有職責(zé)，也是黨和國家政府發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作、密切聯(lián)系群眾的重要途徑和手段。正確開展輿論監(jiān)督，對于反映公眾的意見和呼聲，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧具有重要意義。司法權(quán)是從國家主權(quán)中分離出來的一項(xiàng)權(quán)力，它同立法權(quán)、行政權(quán)一樣都有濫用的可能，因此必須加強(qiáng)對它們的制約和監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)新聞媒體輿論的監(jiān)督。為此，最高人民法院制定了該《規(guī)定》，用以規(guī)范人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督工作，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而從《規(guī)定》的內(nèi)容來看，人民法院不是應(yīng)當(dāng)接受新聞媒體輿論的監(jiān)督，而是可以接受新聞媒體輿論的監(jiān)督;人民法院不但可以拒絕新聞媒體輿論監(jiān)督，而且可以反監(jiān)督新聞媒體。因此這一《規(guī)定》存在許多問題，值得我們拷問:

第一，《規(guī)定》的制定主體違背了自然正義原則的要求。自然正義原則的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是，“任何人都不能做自己案件的法官”。自然正義原則主要就是排除偏私、排除一己之見?！兑?guī)定》是想妥善處理法院與媒體之間的關(guān)系，規(guī)范司法權(quán)和新聞媒體輿論監(jiān)督權(quán)的合理行使。但《規(guī)定》卻是由最高人民法院單方作出的，這使得最高人民法院既是規(guī)則的制定者，同時(shí)又是《規(guī)定》所規(guī)制的雙方當(dāng)事人中的一方當(dāng)事人，也就是說，最高人民法院既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，這樣的雙重角色有違上述自然正義原則的要求。新聞媒體在多大范圍和程度上對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、司法部門的哪些行為應(yīng)該接受新聞媒體監(jiān)督不是由新聞媒體說了算，當(dāng)然更不能讓人民法院自己說了算。最終要由立法機(jī)關(guān)說了算、法律說了算。

第二，《規(guī)定》的性質(zhì)尚難以準(zhǔn)確定位。從法理上講，最高人民法院的《規(guī)定》本身既不是法律，也不是司法解釋。眾所周知，法律的制定主體是有特定要求的，只能是立法機(jī)關(guān)，而最高人民法院是司法機(jī)關(guān)，不是立法機(jī)關(guān)，因此最高人民法院制定的此《規(guī)定》不是法律。根據(jù)我國《人民法院組織法》第33條的規(guī)定:“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，進(jìn)行解釋。”可見最高人民法院是具有司法解釋的權(quán)力的，但是司法解釋只能是最高人民法院對具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋，而不能對非應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋。最高人民法院的《規(guī)定》主要是協(xié)調(diào)和處理司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判和新聞媒體輿論監(jiān)督之間關(guān)系的一個(gè)文件規(guī)定，這個(gè)問題不是法院在具體審判案件過程中具體應(yīng)用法律的問題，而是人民法院就審判工作如何接受新聞媒體監(jiān)督的問題，本身不牽涉具體應(yīng)用法律問題，況且我國目前尚無《新聞法》、《監(jiān)督法》等法律，最高人民法院沒有進(jìn)行司法解釋的前提和基礎(chǔ)。因此最高人民法院的這個(gè)《規(guī)定》也不是司法解釋。從《規(guī)定》的立法本意來看，最高人民法院似乎是想制定一個(gè)內(nèi)部性的規(guī)定來約束自己，讓自己主動(dòng)接受新聞媒體的監(jiān)督，作為一個(gè)內(nèi)部性規(guī)定，《規(guī)定》理所當(dāng)然能對我國人民法院系統(tǒng)產(chǎn)生約束力。但從《規(guī)定》的具體內(nèi)容來看，它不僅規(guī)定了人民法院系統(tǒng)接受新聞媒體輿論監(jiān)督的義務(wù)，同時(shí)也對新聞媒體的違法、不當(dāng)監(jiān)督設(shè)定了相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，這使得該《規(guī)定》又具有了外部性因素。如果《規(guī)定》是一個(gè)外部性規(guī)定，那么它本身既不是法律，又不是司法解釋，它能否約束新聞媒體?假如能，那么其約束新聞媒體的理論依據(jù)何在?這些問題使得我們很難說清楚該《規(guī)定》是內(nèi)部性規(guī)定還是外部性規(guī)定。

第三，《規(guī)定》缺乏對人民法院及其司法工作人員的責(zé)任追究條款。從《規(guī)定》的制定目的來看，《規(guī)定》是想讓人民法院的審判活動(dòng)接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，以保證公正司法。但如果人民法院拒不接受新聞媒體輿論的監(jiān)督，或者按規(guī)定應(yīng)該接受新聞媒體監(jiān)督的案件而人民法院拒絕接受監(jiān)督，或者新聞媒體發(fā)現(xiàn)人民法院及其工作人員有違法亂紀(jì)行為，人民法院及其工作人員應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，該《規(guī)定》沒有作出相應(yīng)規(guī)定，《規(guī)定》只在第8條對法院工作中存在的問題和審判人員的違法行為作了籠統(tǒng)的規(guī)定:“對于新聞媒體報(bào)道中反映的人民法院審判工作和其他各項(xiàng)工作中存在的問題，以及反映審判人員和其他工作人員的違法違紀(jì)行為，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查、核實(shí)。查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)依法采取有效措施進(jìn)行處理，并及時(shí)反饋處理結(jié)果?！睆脑摗兑?guī)定》中看不出人民法院及其工作人員在接受新聞媒體的監(jiān)督過程中對自己的違法行為承擔(dān)何種法律責(zé)任。

第四，《規(guī)定》缺乏對新聞媒體救濟(jì)權(quán)的規(guī)定?！兑?guī)定》沒有規(guī)定新聞媒體的新聞采訪權(quán)和監(jiān)督權(quán)受阻時(shí)的救濟(jì)渠道和措施。如《規(guī)定》第4條規(guī)定:“對于不適宜接受采訪的，人民法院可以決定不接受采訪并說明理由?！奔偃缧侣劽襟w認(rèn)為人民法院決定不接受采訪的理由是不成立的，應(yīng)該如何進(jìn)行救濟(jì)，該《規(guī)定》沒有作出規(guī)定，這使得新聞媒體的監(jiān)督權(quán)無法落到實(shí)處。

第五，《規(guī)定》本末倒置，監(jiān)督者成了被監(jiān)督者，被監(jiān)督者倒成了監(jiān)督者。《規(guī)定》第9條規(guī)定:“人民法院發(fā)現(xiàn)新聞媒體在采訪報(bào)道法院工作時(shí)有下列情形之一的，可以向新聞主管部門、新聞?dòng)浾咦月山M織或者新聞單位等通報(bào)情況并提出建議。違反法律規(guī)定的，依法追究法律責(zé)任。(1)損害國家安全和社會(huì)公共利益的，泄露國家秘密、商業(yè)秘密的;(2)對正在審理的案件報(bào)道嚴(yán)重失實(shí)或者惡意進(jìn)行傾向性報(bào)道，損害司法權(quán)威、影響公正審判的;(3)以侮辱、誹謗等方式損害法官名譽(yù)，或者損害當(dāng)事人名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)，侵犯訴訟參與人的隱私和安全的;(4)接受一方當(dāng)事人請托，歪曲事實(shí)，惡意炒作，干擾人民法院審判、執(zhí)行活動(dòng)，造成嚴(yán)重不良影響的;(5)其他嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威、影響司法公正的。”從第9條的規(guī)定可以看出，新聞媒體成了被監(jiān)督者，新聞媒體有上述5種情形之一的，原先的被監(jiān)督者人民法院搖身一變馬上成了監(jiān)督者，仆人變成了主人，奴仆變成了上帝，并且可以向新聞主管部門、新聞?dòng)浾咦月山M織或者新聞單位等通報(bào)情況并提出建議，面對公權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的建議，新聞媒體當(dāng)然不敢造次，只有規(guī)規(guī)矩矩地接受。而且上述行為違反法律，還要被追究法律責(zé)任，如若追究法律責(zé)任，最終還不是要由法院來進(jìn)行審判?此外，《規(guī)定》第9條所列的嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，影響司法公正的5種情形彈性較大，標(biāo)準(zhǔn)模糊，使人民法院擁有無可限制的自由裁量權(quán)。因此從《規(guī)定》的本意來看，《規(guī)定》是新聞媒體對人民法院進(jìn)行監(jiān)督的一把“利器”，而現(xiàn)在《規(guī)定》的第9條卻使得《規(guī)定》成了人民法院監(jiān)督新聞媒體的一把“利器”。

第六，《規(guī)定》制定者的理念不是“人民主權(quán)至上”觀，而是“國家權(quán)力至上”觀。在人民主權(quán)觀念支配下，公民權(quán)利高于一切，一切國家權(quán)力(包括司法權(quán))的運(yùn)行都是為了保障公民權(quán)利而存在，公民有權(quán)利監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行。然而在“權(quán)力至上”思想觀念的支配下，一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)都是為了保障國家權(quán)力的順暢運(yùn)行，只要有利于國家權(quán)力運(yùn)行，就可以肆意限制、克扣公民的基本權(quán)利?！兑?guī)定》就是國家權(quán)力至上觀理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，制定《規(guī)定》的初衷有可能就是最近幾年實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的“媒體審判”嚴(yán)重干擾了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判案件，由于公眾和新聞媒體的不當(dāng)監(jiān)督妨礙了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判案件，為了保障人民法院依法行使審判權(quán)，最高人民法院才制定了該《規(guī)定》，以致該規(guī)定的內(nèi)容到處是限制新聞媒體輿論監(jiān)督權(quán)的行使。

《規(guī)定》名義上是讓人民法院接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，實(shí)際上卻通過各種手段和措施排除、拒絕新聞媒體對人民法院審判活動(dòng)的監(jiān)督?！兑?guī)定》現(xiàn)已公布實(shí)施，其能在實(shí)踐中走多遠(yuǎn)，我們拭目以待。

注 釋:

①最高人民法院《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》于2009年12月23日對外公布施行，《規(guī)定》共10條，文中如無特別說明，所用的《規(guī)定》均指該文件。

②漢密爾頓[美]等著，程逢如等譯:《聯(lián)邦黨人文集》，北京:商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。

③④孟德斯鳩[法]著，張雁深譯:《論法的精神》(上冊)，北京:商務(wù)印書館，1982年版，第154頁。

(作者單位:西京學(xué)院人文科學(xué)系)編校:施 宇