西方國家對媒體災難報道的管理

摘要：作為救災主導力量的政府，如何積極有效地管理與規范媒體的災難報道，是一個不應忽視的極其敏感而現實的問題。在西方社會，不管是傳媒業界還是政府都對災難報道極其重視。在對媒體災難報道的管理與規范中，西方國家重視并加強災難處理中政府與媒體的溝通與協作；重視發揮專門性的組織機構在災難報道管理中的作用；注重災難報道具體管理規范的制定；確立司法對媒體行政管理的司法審查權；注意災難報道管理中管理方式和手段的多樣性。

關鍵詞：災難報道 管理 規范

在我國，由于長期的忽視或掩蓋，災難報道曾得不到重視。但隨著我國民主政治改革的推進，公民意識的覺醒，媒介環境的相應改善，我國媒體的災難報道日益增多，而由此引發的問題也越發凸顯。例如，在災難報道中，政府與媒體無法有效溝通，災難信息的公開受限，媒體采訪報道常受阻受限，影響媒體在救災中積極作用的發揮；記者缺乏救災常識，災難報道經驗不足，以致采訪報道不當帶來諸多次生傷害，引起不少社會問題；等等；這些問題的出現不僅反映了我國媒體在災難報道經驗等方面的不足，也突顯了我國政府在對媒體災難報道管理上的不足與缺失。

由于抗災救災是一項特殊的公共管理活動，摻雜了政治、社會、科學等方面的眾多因素，涉及多方面的問題，包括政府、大眾和媒體之間的關系，有關國家安全的敏感信息，對時間和效率的高要求，抗災救災人員及采訪記者的人身和財產安全問題，公民個人的隱私問題，政府的法律責任問題，媒體的公共責任與市場利益追求的關系問題，等等。對于這樣一種公共管理活動的采訪，如果政府缺乏積極的管理和有效的規范，必然會影響到媒體能否快速、準確、有效、科學、合理地報道災難，進而對于拯救生命、減少損失、穩定人心，積極推進抗災救災活動的進展，都具有重要影響。因此，當我們面對災難報道中的諸多問題時，作為救災主導力量的政府如何積極有效地管理與規范媒體的災難報道，成為一個不應忽視的極其敏感而現實的問題。在這方面，了解一下國外的相關做法，興許能有所裨益。

由于災難事件一直是新聞業發達的西方國家媒體報道的重點，因此在西方社會，不管是傳媒業界還是政府都對災難報道極其重視，對于災難報道的研究相對比較全面和深入。不僅媒體在長期的報道實踐中探索出一些可行的災難報道方法，并積累了豐富的災難報道經驗，政府也逐步建立了有針對性的災難報道管理和規范體系。

重視并加強災難處理中政府與媒體的溝通與協作

應該說控制風險最有效的一個方法就是加速與災難危機相關的信息的流通。在災難發生時，政府和媒體應該是合作者。政府需要通過媒體將最真實全面的情況通報給公眾，穩定社會情緒，而媒體更需要與政府官員合作，以確保新聞的真實性。現代西方國家已充分意識到媒體在災難處理中的積極作用和可能存在的消極作用，認識到政府和媒體之間的關系如果只有限制，不僅會限制媒體在災難事件處理中積極作用的發揮，最終也會限制自己獲得資訊的能力，給自己執政能力人為地設置障礙。①因此，西方政府在災難處理中已逐步把媒體由先前作為“防備”和“對付”的對象轉變為“引導”和“利用”的工具。在災難事件中，特別重視政府與媒體間的互通有無，并通過相應措施以實現雙方的有效溝通與協作，從而有效促進媒體積極作用的發揮，一定程度上消解媒體報道對救災的消極影響，達到運用和依賴媒體的目的。

例如，英國政府在總結由于2005年的恐怖襲擊所制定的《突發事件反應和恢復》的文件中把政府和公眾的信息溝通作為專門的一個章節，該章節的標題為“信息與媒介”，內容包括：簡介；同媒介一道工作；在突發事件的發生地向媒介提供幫助；對接觸突發事件的現場進行控制；設立媒介活動區域；同媒介之間建立互信；篩選特定的新聞從業人員接近突發事件地點；建立突發事件新聞發布中心；有關政府高級官員的定期吹風及新聞發布；采訪事件幸存者及家屬；發布事件傷亡以及損失的相關數字；建立突發事件信息溝通中心；尋求政府新聞網絡的幫助；建立協調的傳播方式；突發事件公關事務處的職責；新聞協調中心的職責；突發事件媒介中心的要求；遠程控制；確保信息向公眾的持續供給；協同“全國(地方)媒介突發事件論壇”組織；確保信息溝通的持續性；關于信息的保密問題。②從以上內容中不難看出英國政府對災難事件中處理政府與媒體關系的重視。按英國政府規定，在緊急事故中，有關部門有義務及時、準確地向媒體提供信息，與媒體進行有效合作。英國警方還規定，任何事故，無論大小，有關部門向傳媒聯合發布消息的安排措施要到位。這些使得政府在對災難事件的管理應對中能與媒體一起擔負起向公眾傳播關于災難的必需的公共信息。③在2005年倫敦大爆炸中，英國有關部門和媒體間的合作就可圈可點，在爆炸發生后，官方在警戒線外迅速劃定了采訪區，并為采訪的記者提供相關的新聞素材，記者在第一時間采訪到內容，救災和偵破行動也沒有因現場的混亂而受到影響。④

正是對災難處理中政府與媒體溝通與協作的重視，才使得西方政府與媒體能夠在一些災難處理中互相信任，有效合作，從而有利于災難事件的處理。

重視發揮專門性的組織機構在災難報道管理中的作用

由于災難處理是一項綜合性強，具有技術性、專業性特點的工作，其中包括政治環境、社會環境、科學技術等諸多因素，因此很多西方國家在面對和應對災難危機事件時都越來越重視專業組織機構的作用。這些專業組織機構既包括政府組織，也包括非政府組織，它們對于媒體的災難報道往往起著非常有效的管理規范作用。這些組織常重視在政府、組織、官方、民間以及媒體信息部門之間建立溝通網絡，確保災難中信息流動的暢通無阻，從而有效協調災難報道中政府與媒體的關系，并通過專業的危機應對培訓、提供危機應對指南、守則等，提高媒體工作人員在災難報道中的應對能力，實現對媒體有效合理的規范。

例如，美國聯邦應急總署（FEMA）作為全美災害突發事件的管理機構，內設有專門機構處理與媒體的關系。該機構的全稱為應急信息與公共事務辦公室，其任務是讓公眾知曉FEMA的抗災減災計劃和行動。具體職能包括：匯集和發布FEMA有關計劃和行動的信息；負責與新聞媒體的聯絡；管理災害聯合信息中心；行使FEMA署長授權的其他職責。

再如，在英國，除設立內政部突發事件計劃署這樣的災害突發事件的管理機構外，全國和地方還成立了“全國媒介突發事件論壇”組織和“地區媒介突發事件論壇”組織。這些組織常定期召集來自媒介的高級編輯、中央和地方政府部門，以及為突發事件服務的公共組織的代表與會，商討洽談應對和提高突發事件的經驗以及方法，尤其針對突發事件中相關信息的傳播與溝通是該論壇組織的核心目的。這些組織與政府各部門的合作是建立在彼此信任和開誠布公的基礎之上的。但雙方彼此又有保密的約定，而且保密也是為了雙方共同服務的社區公眾的利益。在這些組織的推動下，英國全國性的廣播公司、通訊社同中央政府之間已經達成關于在應對突發事件時為保障公共安全而簽署的備忘錄，該備忘錄涉及應對災難危機時媒介對公眾應對建議以及有效信息流動的廣播和傳送。同時，倫敦地區還同媒介方面達成協議以在適宜的地點建立多個“突發事件媒介中心”。英國2004年通過的《國內突發事件法案》，在制定過程中也充分聽取了全國和地方媒介論壇組織的討論和建議。可以說在這些組織的推動下，使得媒介一方和政府一方在逐漸理解對方責任的基礎上，為他們提供了一個發展互相信任和自我調整的堅實框架，⑤從而使雙方都能規范自己的行為，都能有效承擔各自在災難處理中的職責。

注重災難報道具體管理規范的制定

目前，世界上很多國家都頒布了信息公開及與突發災難事件應對相關的法規。如英國的《信息自由法案》和《國內突發事件法案》，美國的《信息自由法》，加拿大的《突發性危機預案法案》等。在這些法律中都強調了政府公開信息的義務，重視政府和媒介以及公眾的信息溝通問題。這些法律，為災難報道中信息的有效公開提供了基本的法律保障。但這些法律一般較原則，缺乏針對性的媒體災難報道的具體管理規范。因此，除了這些法律外，西方政府還會在法律的框架下制定一些更具體，并有可操作性的災難報道管理細則。如上文提到的英國政府在總結由于2005年的恐怖襲擊所制定的《突發事件反應和恢復》的文件中就涉及更具體的災難事件報道中災難信息的采訪及處理規范。再如，在對伊拉克戰爭中，美國國防部特別制定了《隨軍采訪規則》，對記者采訪列舉了14項允許報道的內容和28項禁止報道的內容，希望記者在采訪中能夠遵守。同樣在美國，為了有效規范媒體災難報道中的行為，美國FEMA對媒體的災難報道制定了現場規則（出于安全的考慮，媒體必須遵循一些既定的現場規則）。是否遵守這些規則是媒體能否進入現場采訪的先決條件。因此，媒體必須事先了解這些規則并簽字同意，方能獲準進行災害和突發事件的采訪。違背這些規則將可能導致采訪的即刻中止和勒令離開災害現場。當然，這些規則并不否認媒體的采訪權利。對媒體是否可以進入災害現場的評估主要取決于以下幾點：1.國家安全——是否涉及軍事行動的安全和敏感信息；2.法律的執行——是否對法律的執行構成妨礙；3.現場的安全——是否有高危風險；4.地方同意——地方政府是否同意。一旦媒體被允許采訪聯邦應急救援，媒體還必須遵守多達十幾項的現場規則，包括可以報道的內容；受到限制的采訪；報道災害場面和傷亡人數時，應注意的具體問題；媒體人員免疫要求，安全與裝備要求；采訪費用；采訪證件的要求；等等。這些規則非常具體、細致，便于操作。⑥

可以說這些規則的制定，不僅規范了政府與媒體在災難報道中關系的處理，明確了雙方的權利與義務，一些規則內容還具體考慮到災難事件中媒體行為的方方面面可能出現的情況，因此更具有實踐的指導性和可操作性。

確立司法對政府媒體行政管理的司法審查權

從西方國家制定的有關媒體災難報道的相關規則來看，即便在美國、英國等新聞自由有著深厚傳統與優越保障地位的國家，災難報道中媒體的自由也同樣不是毫無限制的。必要時，西方政府可以在法律的框架下對媒體災難報道中的行為進行必要的管制與約束。由于災難事件往往具有負面性、不確定性、危害性，并攜帶規模信息量和形象殺傷力，可能會使得政府對災難新聞所產生的社會效果較敏感，因此，政府有可能會濫用行政權力，不當管制新聞媒體的災難報道，從而影響媒體災難處理中的相應功能的有效發揮。常言“無救濟即無權利”，為了避免災難報道管理中行政權力的濫用和不當行使，侵害媒體的災難事件采訪報道權利，有必要對政府的媒體行政管理進行一定的監督與約束，賦予媒體對不當管理申訴的權利與渠道。由于西方國家采取的是“三權分立”制度下的新聞自由，通常行政無權單獨約束新聞媒介，對新聞媒介的約束和制裁必須由司法根據行政的請求依照法律規定實施。⑦因此，政府對媒體的限制與管理均有相對明確的法律依據，重要的是，此種限制在其正常的社會政治環境下一般都是在同其他權利加以權衡對比的基礎上慎重做出的。而且，即便是有合法的依據并由行政機關做出的規制決定，相對人也有權進行申訴，而媒體主管部門必須就其管制行為接受司法審查。所以，當新聞媒體在災難報道中對政府的行政干預有所不滿的話，也可以通過司法途徑進行解決，這不僅有效地保障了災難報道中媒體的合法權利，也促使政府的災難報道管理更為合法、合理。

注意災難報道管理中管理方式和手段的多樣性

正是由于西方國家采取的是“三權分立”制度下的新聞自由，通常行政無權單獨約束新聞媒介，因此，西方政府在對災難報道進行管理和規范中，為了避免敏感性的問題如新聞自由等，往往不輕易使用行政權直接強制干預媒體的災難報道行為，而常習慣通過法律扮演“后臺老板”的角色，通過一些隱性的、間接的、引導性的手法規勸、引導、激勵媒體在災難報道中真正履行社會守望者的責任，從而實現管理和規范的目的。

首先，推動媒體在災難報道中加強自律。其實，媒體的自律是規范新聞傳播行為的一個重要手段，但純粹的職業道德自律往往約束力不強。在西方國家，對媒體規范真正起主導作用的往往是由行業組織或媒體自身制定并執行的準法律或準自律的管理規范。其中，準法律的規范是由政府依法指定的專業委員會或行業協會制定的、包括實體和程序在內的規范性文件，如原英國獨立電視委員會的《節目標準》。⑧因此，為了規范媒體行為，又不至于導致過多限制表達自由的非議，西方國家的議會和政府往往以鼓勵建立行規的方式來加強媒體自律，達到規范媒體行為的目的。而為了避免政府過多的干預，西方媒體也多注重遵守行業行規，并完善相應的自律體系，一些媒體針對災難報道中的倫理問題制定一些新聞標準、采訪守則、操作指南等，并對記者進行災難報道中安全和常識的培訓。比如路透社就要求去災難現場的媒體人員應學習過敵對環境課程(Hostile Environmental Course)。

其次，通過規勸建議，發放指南、手冊，協商簽訂協議等方式達到約束和規范目的。比如，“9·11”事件后，美國政府對災難中媒體的管理越來越重視。對新聞記者災害采訪的規范除注重具體的規則制定外，還注重通過各種形式的建議聲明，以及專門為新聞媒體準備的與災難采訪有關的手冊、指南之類的材料對新聞媒體進行規勸和積極引導。在規范新聞媒體對災害突發事件的采訪上，美國FEMA除制定媒體現場規則外，還采取政策聲明、媒體裝備建議清單、媒體簽字同意聲明等方式規范媒體。政策聲明指FEMA通過應急信息與公共事務辦公室致媒體的一封信來闡明其對待媒體采訪的政策。媒體裝備建議清單指FEMA為隨同采訪的新聞媒體提供了一份長達兩頁紙的建議裝備清單，具體而詳盡。清單中既有一些必需的裝備，也有根據情況需要而建議的選擇性裝備。媒體簽字同意聲明指在正式獲準采訪聯邦救援隊的抗災救災活動前，每個媒體記者都要簽一份書面的責任聲明。通過這些措施向媒體工作者委婉地表明政府的態度，并指出媒體在災難事件中的責任與義務，從而達到提醒、規勸、引導等目的。⑨再如，英國政府與各電臺及電視公司都有協議，若遇嚴重突發災難事件，政府有權中斷節目，廣播有關通告并為公眾提供安全指導及有關事故的資料。

再次，將災難研究機構的研究成果推廣，加強對包括媒體人員在內的危機管理人員的災難應對能力的培訓，從而使媒體人員在災難報道中的行為更為科學、合理。比如在澳大利亞，建立了突發事件管理學院，將研究成果出版為《突發性危機管理應用指南》和《突發性危機管理執行守則》，并將成果與相關案例制作成課件對各類危機管理人員進行培訓，并在全國社區推廣學習。

注 釋：

①②⑤賀文發：《突發事件與對外報道》，中國傳媒大學出版社，2008年版，第232頁，194頁，192頁。

③王凱鋒：《新聞宣傳與災難報道》，《新聞愛好者》，2005（3）。

④榮東岳、王遠：《在震撼與無良間找“平衡”》，《中國記者》，2006（1）。

⑥⑨萬鵬飛：《美國聯邦應急總署對新聞媒體采訪抗災救災的管理規范及其借鑒》，《經濟社會體制比較》，2006（6）。

⑦魏永征、張詠華、林琳：《西方傳媒的法制、管理和自律》，中國人民大學出版社，2003年版，第40頁。

⑧徐迅：《探索“第三種規范”：行規》，《國際新聞界》，2008（8）。

（作者單位：淮海工學院文學院）

編校：趙 亮